近十年国外科技治理研究述评，本文主要内容关键词为：述评论文,近十年论文,国外论文,科技论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 科技治理及其发展趋势 科技治理作为公共治理在科技政策与科技管理领域的延伸，侧重于对前沿科技研发和应用环节进行监督与管理，涉及政府、科学共同体、媒体和公众之间的互动。Klaus等[1]认为，科技治理是指科技政策领域所涵盖的共存形式的社会事务，包括民间社会自律、公私问题调节和政府权威监管等方面。Irwin[2]认为，科技治理并不是公共管理领域的一个新范式，而是一种新的对公民、科技与社会三方关系的再定位，是政府、科学团体与公众之间的直接对话与交流。科技治理涉及转基因、纳米技术等前沿科技决策，倡导通过提升政策透明度与加强公众对话来增强公众信心，强调公众应被给予机会和渠道，以便与科学家及政策制定者进行对话，了解科学可能发展的方向及对社会产生的影响，从而可以熟悉科学发展态势并表达自身意见。Perry和May[3]指出，随着新知识经济和自由主义思想对科技管理领域影响的加深，治理理论在科技政策中所发挥的作用越来越大，并对科技政策产生了重要影响。当前，政策科学治理已开始由一些半自治的科学组织参与，并以拨款委员会和咨询委员会的形式监督科研资金。随着科学、创新、经济发展与区域政策之间某些政策边界的模糊，知识生产和应用越来越由多个利益相关者参与，这必将导致科技政策在一个多标量环境中孕育，其蕴含的区域维度也日渐增多。这种多标量科技政策强调跨学科性、异质性、用户参与度、治理的多尺度性，倡导国家、次国家行为者和区域间的共同进化。Braun等[4]认为，随着知识不确定性的增加，科技已很难提供客观、无偏见的知识，政策制定者已经不能仅仅依靠适当性的知识作为政策制定的基础，还应充分考虑利益与权力配置、道德、公众参与等多种因素。而科技治理包括政府的科学管理，即其在目标与制度上的转向和调整，以及对技术科学发展的监督。因此，应重新建构科学、社会、政府间的关系，并将反思纳入治理中。Lezaun和Soneryd[5]认为，科技治理机制需构建一个由公共参与的新中心，通过公共协商机制确保公众可以及时、有效地传达科技发展意见的体系。Phil和Jason[6]认为，未来科技治理必然是公众、政策和实践三者的有机结合，其既要强调公众参与，又要注重系统和网络。Mol[7]试图将信息要素作为科技治理的手段，以打破时空限制，实现社会支持的地域延伸、时间压缩及加速，打破政府部门、生产厂商、媒体及跨国公司对于信息的垄断，改善公民、非政府组织在信息获取、传输和使用方面的便捷性，通过信息获取、交换和使用，实现各主体间的沟通和协调。Hagendijk和Irwin[8]提出，科技治理既依靠资金、人员、设备等因素，也与供需有密切关系。区域市场需求对于地区科技发展方向、政策制定、主体参与、治理机制具有重要影响。科学价值源于其商品化程度及对财富的贡献，公众参与是消费者行为的一种体现，公共咨询是科技发展的一种重要手段。 科技治理发展以新技术应用中的管理制度变革为基础，在多年的政策实践和变革中体现出以下几个发展趋势：①构建新科技咨询体系，助推专业知识的民主化进程。将不同主体纳入科技咨询体系之中，由单一科学家参与的分散型智囊咨询体制向多决策咨询群体之间知识互补和智力互补的群体决策机制转变；②技术支撑制度建设。以信息技术创新公众参与方式，由传统制度建设和丰富参与渠道向知识共享、信息互动方向转变，从而消除公众与决策者之间的隔阂，提高新技术治理政策制定与执行的透明度；③科技治理全球化导致问题博弈主体成为主权国家或者区域共同体，政策、法规或协议的出台需要各国间进行合作、联盟与博弈，但由于政治、文化和社会等因素的影响，不可避免地出现国家及区域共同体之间的对抗和分歧，这也导致今后的科技治理体制建设挑战与机遇并存。 2 科技治理模式 随着科技治理的不断发展，如何构建适应当前科技发展需要的治理模式成为学者研究的热点。国外科技治理模式分为多中心治理模式和多层级治理模式两种。多中心治理模式强调共性与个性的有机结合，其既有共同的政策目标，也有不同的政策重点，并逐步演变为区域共同体或多国联盟进行科技治理的代表模式。以单一国家或多国联盟为治理模式的某一中心，有机并存于科技治理整体模式中，以欧盟各成员国在转基因产品治理模式中的联盟和博弈为代表。多层级治理模式重在强调治理模式内部的层次性，是一种适用于单一国家内部不同行政主体针对科技治理问题的治理模式。其既有不同层次内部各主体之间的协商、互助与博弈，也有不同层次之间的交叉互动和纵向联合，在确保总体治理体系的目标下，赋予不同层级解决科技治理问题的权限，以政策制定的灵活性来应对治理问题的特殊性。 受多中心治理理论的影响，Ansell提出多中心协同治理模式，主张在国家行政机关之外，由一个或多个公共机构直接从事公共事务治理，安排集体决策过程中的利益相关者进行对话和协商，倡导通过公共论坛的形式开展合作，注重对话的及时性、主体间的信任与相互依赖。论坛自身是由公共机构发起的，参与者包括非国家行动者，其可以直接进行决策。协同治理模式对象不仅包含公民及其参与的组织团体，也涵盖公共机构和非政府利益相关者，参与形式不仅仅是协商，也存在双向沟通和相互影响[9]。Bevir[10]提出多中心网络化治理模式，倡导主体间的谈判，将政府角色从决策和执行转变为指导和协调，主张赋予地方自主权，丰富治理体系的主体层次，实现治理主体多元化和决策合理化。Kuhlmann和Edler[11]认为，随着欧洲一体化的深入发展以及成员国间科技合作的增多，在欧盟范围内，国家将不再是原有科技政策的制定者和主导者，科技政策制定主体多元化现象日趋明显，跨区域、跨国科技政策已成为各国乃至欧盟科技政策的重要组成部分，各国的科技政策体系多元化程度进一步加强，欧洲科技发展已经越发呈现多主体参与、政府居中协调等特点，而科技政策制定和执行中体现出的集权和分权也将成为欧洲今后科技政策发展的重点。 Crespy等[12]重点研究了法国多层级治理模式，探讨了国家与地区政府间针对科技政策制定、监管和转化的协商、互助及博弈过程。法国多层级模式是在欧洲一体化进程中权力下放的环境下逐步构建的，鉴于各地区科技发展水平和层次不同，各地科技发展需与中央政府统一的科技政策进行对话和谈判。Crespy假定权力多元化，倡导多个行动者之间共享特定资源，注重各级政府政策的特殊性，不主张完全统一的科技政策，而主张在竞争之下进行谈判和协商，倡导各地之间以及各地与中央政府之间的互助和博弈，但保留中央政府在科技政策制定和施行中的权威性，以协调中央政府和各区域以及各区域之间的利益均衡。Rhodes[13]认为，多层级治理模式所要实现的是一种半自治权力，由平等行为主体相互支持，而不是成为几个独立的分支机构，其要实现的是一种自上而下、自下而上的网络治理模式，而地方政府与中央政府间的独立程度是界定这一网络治理模式的关键。在多层级治理模式构建过程中，需实现公共权力和私人权力的分离，而这一过程本身需要中央政府的干预和指导。Phil和Jason倡导建立一种开放式管理框架，注重同盟之间的包容性治理，建议在框架内进行开放对话，将公众参与视为一个节点，而将科技治理系统视为一个整体，以一种反思和包容性心态对公共事务进行管理。他们认为，科技治理应涉及5个关键组成部分，即科学目的、信任、包容、公平、创新速度和方向。同时，他们以英国17个公共对话和40个深度访谈为例，根据Roger Pielke的观点，提出一种三位一体的科技治理模式，即以科技治理问题为对象，将其分为“上游模型”、“诚实的经纪人模型”和“问题提倡模型”。其中，“上游模型”针对的是新兴科技领域的对话及其未来发展方向，公众关注的是科学和科学家的基本动机。“诚实的经纪人模型”针对的是与健康有关的问题，主要是确定在何种条件下开展这种在操作和道德层面上均具有挑战性的研究，实际上关注的是一种框架效应和公共投入约束。“问题提倡模型”是对已达成具体目标的政策进行对话，主要面临的挑战是开放审议前的承诺，需要明确政策目标、制度责任和信任假设[6]。 3 科技治理困境 科技治理政策对象本身具有未知性，其政策体系构建尚未完善，公众参与空间与政策咨询程序均需改进，治理体制在对新技术应用的摸索中不断进行调适。在这一过程中，科技治理不可避免地遇到一些困境：①新技术治理机制赋予公众参与治理的合法性话语权与现实相比仍存在较大差距，公众话语权的表达需借助技术手段予以保障，但却容易导致技术过滤后信息不完整与失真，使公众在科技治理体系中参与空间不足；②科技治理政策对象是以转基因、纳米技术为代表的新兴技术治理问题，技术应用的不确定性和复杂性极易导致公众认知的模糊性，影响治理政策的出台与执行，致使不同政策群体之间分歧扩大与对抗加剧；③随着科技治理国际化程度的加深，针对同一个科技治理问题，由于政治、文化和社会因素的差异，各国间政策学习阻碍增大，政策方案出台难度加大且执行难以量化，甚至出现政策中断现象。 Nowotny针对科技治理和公众参与等问题指出，在政策咨询和制定过程中，政策科学家及政府机构通过参与人数较少、层次较低的公众意见来拟定其对公共领域相关科技问题的看法，导致科技治理中所采纳的公众意见是被“塑造”出来的，无法真正反映各主体的真实想法，其话语权本身并不完整且缺乏政治上的合法性，但却被政策制定者归入政策出台所必需的公众意见中，致使公众对科技治理问题参与空间变小。另外，新通信技术的应用和信息媒介的多样化带来了信息的爆炸式增长，巨量信息在来源和质量均得不到保障的情况下就被公开，甚至被公众广泛访问和大量使用，必然引发两方面的问题：一是权威问题，如媒体公信力的下降和科学知识的认知权威被稀释。信息量增加导致权威减少，公众对知识的尊重和兴趣降低；二是产生高度期望的公众。他们以一种纳税人计算投入和回报价值比的方式，将科学的公共价值降低为可计算和量化的标准，这是一种不恰当甚至是片面对待科学价值的方法[14]。Jones[15]指出，英国纳米技术发展涉及的利益相关者为实现自身利益均提出不同诉求。例如，在疯牛病事件中，政府、科学家和科研机构的表现导致政府、科学界与公众之间的信任度大大降低。尽管政府对科研数据的开放性程度进一步加大，但公众参与也并未发生质的改变，公众对新技术研发进行评判更多的是通过市场[16]。 Spruijt等指出，由于政策制定过程的复杂性，科学家政策顾问的角色未得到程序上的明确和制度上的认可。随着以合成生物学、纳米技术为代表的新技术应用不确定性及风险性的增强，科学家很难对其发展作出预判性政策建议，而只能提供不同场景下技术应用可能带来的不便和负面影响。新兴科技问题的复杂性和不确定性并非由科技自身所导致，其还涉及政治、认知和伦理等问题，不同科学家对不确定性与风险的认知更是各执己见，这往往影响科学决策，导致“科学—政策缺口”。 针对欧洲科学国际化中的开放式协调(OMC)政策学习，Tamtik等[12]指出，OMC在国家层面缺乏实际效果，成员国参与度较低。欧盟政治和体制的复杂性使得欧盟科研合作方案十分复杂，牵涉成员国之间各种利益博弈，政策学习阻碍较大，政策学习效果往往难以量化。在政策学习过程中，决策者往往不愿也无法适应新的外部信息，本国国情也不允许政策发生变化，这样就会出现抵制甚至中断政策学习的现象。此外，政策学习成员主要是直接参与政策制定的专家或官员，对本国决策者的影响通常是间接的，只能由专家或官员的知识和观念间接介入决策。因此，在强大的政治压力下，政策学习很有可能变成一种谈判，知识共享程度较低，更多的只是知识交流。 Renn和Roco[18]指出，当前四代纳米技术产品(被动结构、主动结构、系统结构、异分子结构)背后隐藏着治理体系的缺陷，具体而言：①对第一代产品的毒性和生物蓄积性认识有限，监管系统不健全，原位纳米颗粒在生态系统中的监控体系不完善，其他三代产品技术不确定性较强，难以作出技术预判，其技术使用环节缺乏足够的监管；②不同行动者和利益相关者(科学界、工业界、消费者、政府监管机构、民间团体、国际组织)针对纳米技术安全问题存在着弱“协调”行为。例如，同一产品存在不同监管标准，美国侧重于规范产品，而欧洲则侧重于过程监管。科学家、工程师与决策者之间的沟通存在较大隔阂；③目前的风险评估工具对纳米材料监管适用性较差，监管体制也不健全，给产业创新带来一定的阻碍。目前，国际上关于纳米技术的监管标准超过20个，但却没有统一的政策和监管框架，国际社会关注更多的是纳米技术协同发展。加之国与国之间监管环境的差异，导致纳米技术产品组合和废弃物处置标准存在较大差距；④对纳米技术的认知偏差，如现状偏差、过度自信偏差、虚假共识和感知差异均会对公众信任产生不良影响。 4 科技治理对策 科技治理问题无论是理论基础，还是主体参与、管理模式、政策框架均在不断完善中，且其政策在实践过程中也暴露出一些亟须解决的问题，需今后有针对性地进行解决和完善。针对科技治理所面临的困境，国外学者也进行了相关研究，具体表现在以下3个方面：①技术风险问题。科技治理所面临的技术应用的复杂性和未知性，要求今后通过政策实践来构建风险预评估制度，建立科技治理主体间的信任框架，通过信息共享交流、联盟博弈与合作来降低技术风险，推动治理实践；②不确定性、不完整性和复杂性问题。应改变由单一政策专家参与的智囊式咨询与由决策者单一决策的框架体系，完善咨询体系和决策程序，规避风险；③全球化问题。新技术应用带来的技术风险是每个国家都无法回避的，如何构建各国广泛参与且以国际协议为基础的科技治理框架，如何包容各国及区域共同体之间的分歧及差异，寻求对话与协商机制，是今后科技治理全球化进程中亟须解决的关键问题。 首先，针对科技治理风险问题，Renn和Roco[18]提出3种规避风险的治理框架：①采用国际风险管理理事会制定的风险治理框架，包括风险分析和风险管理。该框架涵盖纳米技术创新的社会文化背景及与风险相关的知识分类框架，采用两种评价方法对纳米技术应用产生的直接影响和间接影响进行评估，并提出风险等级，分为简单、复杂、不确定和模糊4种，再采取不同措施进行防范和规避。风险评估标准包括技术有效性、最小化外部副作用、公平、政治和法律执行力、道德和公众接受程度。风险分析包括危险识别和估计、接触和脆弱性评估、风险估计和结论等步骤。风险管理包括对预先确定的标准进行风险管理选项评估，具体包括评估和选择风险管理选项、实施风险管理方案、对期权执行情况进行监控等步骤；②完善预评估制度等内容，构建风险辩论框架。一方面，针对纳米技术研发和应用环节，以评估结果反推新计划完善、监管措施和标准修订以及提高机构应对不确定性风险的能力。另一方面，针对预评估数据与社会认知之间的联系，将社会、文化、宗教、伦理信念、价值观和愿景整合到框架中；③加强对话，消除隔阂，建立信任框架。对纳米材料的监管应由独立合作伙伴完成。加大纳米技术公共辩论，加强公众对话和公众参与，解决不同行动者和利益相关者之间的沟通隔阂。向公众全面传达纳米技术风险及政府治理方案，提高技术监管透明度及不同行动者和利益相关者的信任度，通过公开产品测试数据，改善主体间的信任情况。 其次，针对科技治理中的不确定性、不完整性和复杂性等问题，Linkov等[19]以纳米技术治理为例，提出一种多标准决策分析框架(MCDA)。MCDA采用层次分析法，以优化算法和数值积分法来确认纳米技术各性能指标积分，由多重指标量化数值积分，降低信息不确定性和不完整性带来的风险，指标及权重由科学家和管理者负责建立。参与主体的多样性可以确保性能指标覆盖层次的丰富性，数值量化方法可以提高指标权重确定过程中的透明度并降低纳米技术治理的不确定性风险，帮助政策专家和决策者降低决策方案选择的风险性和复杂性。MCDA运行的关键不仅需要多样的信息采集来避免决策者由于对外部信息了解不完整而导致的指标选择不全面问题，还需注重指标间的不同组合，通过方案调整的灵活性来抵消纳米技术治理的复杂性与不确定性。Spruijt等[16]提出，针对决策复杂性问题，可通过构建科学团队并要求团队从科学、商业、政治和社会视角对技术不确定性进行解读，同时还可以扩大参与面，与科技、经济、政治和社会各领域的代表公开讨论技术应用可能带来的困境及其对各主体造成的影响，以保证讨论和建议的透明度。对于复杂性问题，专家的任务并不是提供确定性的政策建议，而主要是明确决策类型及不同技术应用所导致的风险，最好的政策选择并不是由专家提出的，应提供多样化的政策选择方案并明确科学的局限性，以多样化的政策选择来取代确定性的政策建议，保持专家自身的价值中立，提高不同主体对政策措施的接纳度。决策者应根据科技治理问题类型来划定参与专家范围，注重专家自身研究领域与治理问题的关联度，倡导多样化的政策选择以及更加透明的公众参与，以政策建议组合的灵活性来应对复杂性。 再次，针对科技治理障碍，不少学者提出通过公众对话和论坛辩论等方式来加强政策学习。Tamtik指出，尽管OMC政策学习存在一定的局限性，但其可以帮助欧盟各国表达和交流各自的观念，改善各成员国间的协同环境，通过谈判对话和公共论坛等方式推动知识共享，促进欧盟各国树立共同的价值观，聚合共同的政策理念。OMC政策学习可以显著增强成员国间政策制定者和科学家的互动与交流，帮助各成员国实现政策理念及议程的传达与共享，促进多个成员国间达成一致的政策立场，有效推动欧盟科技治理计划的出台。OMC政策学习还可为欧盟及其成员国提供共同学习的平台——战略论坛(SFIC)，如创新联盟通讯(2010)及欧洲2020战略成员国在拟定计划和实施战略中，OMC政策学习发挥了重要作用[17]。Pidgeon和Rogers-Hayden[20]指出，应加强上游成员参与程度，即通过公共对话、辩论以及对未来愿景的多维度参与来增强公众对纳米技术的熟悉和认可程度。对话过程应建立双向渠道，或授权实现风险沟通过程的平行性，以确保公众能够更早地参与新兴技术的讨论。通过公开辩论和公共论坛了解公众对科技治理的认知，实现科技治理不同阶段主体间交流渠道的建设和完善，避免在科技治理后期公众意见对治理议程造成较大影响。加大新兴技术治理上游阶段开放力度，确保公众在早期对新技术研发的关键决定施加影响，实现科技治理进程的风险预判和“预先治理”，而不仅仅是对后期政策进行“弥补性治理”。 Hagendijk和Irwin[8]指出，公众应广泛而有效地参与到相关政策的制定与执行中，进而推动欧洲协商民主和科技治理的完善。通过协商民主，倡导公民间的讨论和交流，通过公开审议和公众审查等方式促使公民建构并表达自身意见，以此推动决策制定程序的完善，增强监督体系的透明度。Lezaun和Soneryd[5]通过对英国生物食品研发应用中公开辩论的考察指出，政府应承担起创建公共话语空间的责任，即在公共辩论和论坛之前，应将参与者划分为3种类型：利益相关者、已有自身意见的参与者和并无明确看法的“沉默公众”。如此划分的目的是为了避免利益相关者与持有观点的参与者过度占用公开辩论时间，让公众能够充分思考并顺利表达自己的意见，避免公共辩论中公众意见收集的片面性。还可通过区别性问卷调查等形式，获取从业者、已参与讨论人员和新闻媒体从业人员等对转基因技术的“通用公共态度”，促进公众对科技发展的信任感和认同度。Guston[21]以美国亚利桑那州立大学纳米技术研发应用为例，指出以国家国民技术论坛的方式推动公众参与，可以为民众提供参与科学技术发展的良好机会，公民可通过主要媒体或科技社团的方式参与进来，探求政治与科学之间公民的价值定位。国家国民技术论坛方式包括小组成员招募、互联网技术运用、相关数据分享讨论、参与者作出选择等类型，同时也涵盖与专业人士的对话及内部成员互动，推动成员形成观点并参与部分科学决策。 最后，在科技治理中，公众参与方式、效果以及对科技治理的影响成为诸多学者研究的重点。Stilgoe等[22]认为，应看到公众参与科学的连续性和变化性，指出公众参与对科技治理来说是一个必要但非充分条件，当前公众参与效果并不理想。在科技治理中，应继续规范公众参与程序，并尝试开发新的路径，充分考虑不同区域间公民认识论层次的不同，重新勾画新的公众参与平台和空间，从而唤起公民对公众参与科学决策的新热情。Jones[15]等通过对英国纳米技术发展的考察指出，尽管对新技术发展方向预判的标准主要是市场，但其发展仍离不开公众的参与。应开放科学文献数据获取渠道，面向公众宣传高层次专业知识，提升科学在受众中的信心，确保技术发展符合科学教育工作者、科研机构、技术密集型企业、政府部门、民间社团的利益。具体而言，应从前期信息公开及数据获取、政策执行过程中的公众参与和多主体监督、后期市场应用和监管机制建设等方面来构建符合英国社会环境的科技治理模式。Frank[23]以印度喀拉拉邦的分散计划为切入点，指出文化认同和地方性知识是参与式治理中各政治空间的支撑点，文化认同可为不同区域主体畅通交流渠道，应注重协商式话语空间的构建以及当地社会文化对公民社会选择的影响，增强公民参与和协商的话语权，引导公众参与，促进公民授权参与协商。Attar和Genus[24]以英国转基因运动为例，指出正是专家、科研机构和政府所背负的信任危机，才促使更加民主和开放的公众参与模式的出现，其既有技术治理在前期的讨论和信息公开，也包括政策制定环节公众意见的最终识别和认可，以及多主体共同参与技术治理框架的制定。Fung[25]认为，公众参与包括3个重要维度：参与对象、参与者间沟通方式以及如何展开公共行动。具体而言：一是针对参与式民主的开放程度和参与者层次性；二是针对如何交换信息作出决定；三是讨论政策和公众之间的联系以便开展相关行动。Katz等[26]以澳大利亚纳米技术发展和治理为例，指出其在纳米技术发展中积极引入公民参与，将社会理解融入纳米技术开发过程中，公众、纳米技术科学家及相关社会因素成为治理方案中不可或缺的部分，以多方意见来对纳米技术发展进行监控和治理。