我国现行土地制度的产权残缺与新型农地制度构想，本文主要内容关键词为：制度论文,农地论文,我国现行论文,产权论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国现行土地制度的产权残缺
（一）虚设的所有权
首先现行土地所有权者地权界定不清。《中华人民共和国土地管理办法》对此规定：农村土地应该由村所有，也可以由乡村所有和组所有。在此规定下，现实中的“集体所有”大多数为村民小组所有，但也有地权界定不清楚的，常常引发土地集体所有权的虚置。这个问题表面上看没什么了不起，但实际上土地所有权不明晰，侵蚀行为就难免了。
其次，国家、集体、农户对土地的权属关系不清。作为土地所有者的集体对土地充其量除了在农户之间进行调整一类的分配权力外，并不拥有法律赋予所有权的全部权力，再加上统购统销制度改革不彻底的产物——农产品合同订购制度，国家凭借行政指令在很大程度上限定了集体对土地经营权的处置——种植权和收益权。
其三，由于土地制度变革的法律依据尚不完备，政府政策代替法律的事时有发生，不能为农户提供稳定的预期。
（二）所有权紊乱
在土地所有权主体虚化的情况下，一些公用品资源，如灌溉渠道、水利工程、道路等，现在无人负责。同时还使部分公用土地资产及其设施的使用呈现“免费搭车”的现象。因此，对农业供给起很大作用的这一部公共品的管理日趋衰退。
（三）稳定性差
现行土地产权关系是一种契约关系，但这种关系是非市场形成的，而是具有强烈的行政性，甚至包含宗法性，因而缺乏市场机制下财产关系运动的自我稳定性。
（四）土地流转属性差
长期以来否认土地的商品属性（这些年有所改变），失去了形成土地流转制度的可能；土地的最终处分权既不属于所有者——集体，也不属于使用者——农户，限制了土地流转的可能；长期存在的城乡二元经济结构，抑制了农业剩余劳动力在更大范围内脱离土地的可能性。同时中国特殊的城乡户籍制度、口粮配给制度和社会福利制度对农民脱离土地，进入城市也是很难逾越的障碍。因此，尽管工农产品之间的“剪刀差”使土地产出率相对于工业使十分低下，但土地所包含的风险和福利机制，给予农户基本的生存保障，也阻碍了土地经营流转市场的发育。所以现实中发生较少的土地流转，要么是自发产生、缺乏制度约束，要么是政府推动（如土地规模经营）、农民没有积极性。然而，土地流转对中国这样土地资源稀缺的国家意义太重大了。
二、土地制度残缺对农民经济行为的影响
我国的现行土地制度是坚持土地的集体所有制不变。这在有些层面上可能更多地是从政治的和意识形态角度体现出来的，但这对农民来说却不仅表现为一个虚幻的所有制空壳，而且具有实际的内涵。
（一）各个土地所有权“上级”以所有者的名义来侵蚀农民对土地的使用权和收益权
我国的农村土地集体所有制从1958年建立人民公社至今，其内含的产权安排曾随生产决策与分配单位的变更而经历过几次变化。第4次土地变迁以前的人民公社体制下，尽管生产队是土地使用与收益分配单位，但它的上级不仅实际上控制着作物种植的权利，而且还可以任意向它抽取收益剩余。在目前，尽管农民在土地使用权与收益剩余权的支配方面比生产队在这些权利方面的主动性大大增强，但事实上是，目前农户也仍然无法拒绝各级“不在地所有者”对土地收益权利的随意分享，无数的上级以各种名目对农民的摊派，已成为影响农民从事农业积极性的重要因素。
（二）土地集体所有导致“均田制”
“土地的集体所有”在农民那里表现为，每个属于这一集体的成员都有权分享集体土地的收益。不仅如此，既然土地是集体所有的，这就意味着每个在这一集体地域内新出生的合法成员也应有权分享同原有成员相同的土地权利，这样就在我国出现了一种矛盾的结果：即大多数地方不得不采取随人口增减而重新调整和分配土地的办法（虽然中央政策要求土地承包15年不变，目前是30年不变）。据中国土地课题组对全国300个村的抽样调查，按其中253个有效样本村的汇总得出，自实行家庭承包责任制以来，有65.2%的村对承包土地实行再调整，而且重调土地的压力有80%左右的村回答是由人口增减所致。（何道峰：《中国村级土地制度的改革》，载国务院发展中心农村部中国土地课题组《土地研究报告》NO.10）从而形成我国历史上独特的土地分配制度。
（三）农民面临四大不稳定性
1.土地面积的不稳定性。由于土地每隔几年就随人口变化而进行再调整，而且每次新的调整都是根据变化后的全部人口、耕地数量和质量来进行再调整的，这样农户在现期使用的土地就很难在下一期仍旧分给他，从而得到或者丧失所进行的投资。
2.补偿的不确定性，即土地频繁调整能否得到相应的投资补偿。
3.经营形式的不确定性，即在意识形态的压力下，过去的集体一起干的经营形式会不会再现。
4.边界的不确定性，即土地的调整即使面积不变但地边的位置却可能发生变动。
（四）农民对土地的长期预期不足，土地经营行为短期化
农民的长期行为以及农业固定资产的购置与积累，主要与预期相联系。农户作为独立的经营单位，在一定时期和限制内，对土地投入多少农业要素资源，不仅受现实收益报酬的影响，而且受土地承包期的预期影响。预期的本质是对生产经营者的事先行为约束，它对决策的制约作用十分明显。过去和现在的土地变动和调整，对农户的经验反应，显然是影响预期的两个关键性因素变量。预期对现行土地制度提出的一个最现实的问题即是：对农产品产量的承包可以有年度为单位的稳定预期，但土地的资产投入却很难保证有足够收回的政策和技术预期。农民所面临的四大不确定性及土地产权制度的残缺，农民对土地的长期预期行为不足，使农民土地经营行为短期化。（据国务院农村发展研究中心对1.33万农户调查，承包地作过调整的村1988年的粮食产量比1984年减少9.4%，而未作过调查的村粮食产量减少低于前者3.3个百分点。）
（五）农民对土地投资的规模不经济
在现行土地所有制下，由于每个集体成员对集体土地的权利是均等的，这就意味着他们在土地数量、质量以及土地负担的分摊上应是均等的。这样，在每次再分配土地时，集体土地就必须根据这些条件在全体人口间分割，从而使每个农户拥有的地块极其零碎、分散，造成农民对土地投资的规模不经济。
（六）农地均分掩盖农户之间人力资本差异
集体土地按人口均分，无法考虑每个农户在经营农业方面的人力资本差异。事实上，在实行家庭承包责任制后，农民之间在经营农业上的能力差异不仅存在，而且在逐渐拉大。但在集体所有的人均分地制度安排下，农户就无法根据各自的人力资本大小来自发地达到农地数量的对应，这显然不利于我国稀缺农地的更经济有效的利用。
（七）农地均分和频繁调整，实施成本高
集体所有导致的均分土地，从实施的角度看，由于每次重新调地时，都需要重新核查人口、土地和地块，并找到全体成员可以接受的办法，因此，其具体实施的成本也是很高昂的。
（八）福利保险机制下的农地粗放经营
农业的弱势产业特性，造成农民的就业偏好是收入水平较高的非农产业而不是传统农业，但转业的风险和不确定性，又使他们即使无力耕种直至抛荒，也力图占有一份土地以充作“退路”。据有关调查，这种作为“副业”的农业，土地的产出仅及平均土地产出水平的60～70%左右。
（九）耕地资源浪费严重
我国耕地资源稀缺，人均耕地仅1.5亩。但非农产业较高的比较收入，在现行产权残缺的农地制度下，使许多土地资源被滥用于非农产业，其用地或勿需付费，或价格低廉，致使宽打窄用甚至圈而不用，严重侵蚀了极其有限的农地资源。
（十）农民综合性使用土地的短期行为，使农业技术变迁过程被严重扭曲。
三、对现行土地制度变革思路的评价
现行土地制度的残缺对农民经济行为的扭曲，使人们探讨我国农业长期发展的土地制度形式。主要思路有以下几种：
（一）土地国有化
其具体方案有：明确土地所有权归国家，把作为经营权的承包制改变为租赁制，通过公开招标来实行除口粮田以外的土地与生产者相结合，国家取得稳定的地租收入，承租者在一定期限内（一般10～20年），获得租赁契约中规定的土地实际使用权。持这种观点的人认为，按照这种思路，实施这一方案，不但可以坚持国家对土地的所有权，而且可以加速实现土地商品化和规模经营，加速农村劳动力转移，使国家和农民之间建立一种新型的租赁契约关系，产生鲜明的经营者与所有者之间的等价交换关系，并可保证国家对农业的调节。这种以土地所有权属于国家为核心的土地产权制度，虽然解决了所有权主体虚化的缺陷及保证了国家对农民使用土地的有效约束，但其它方面与承包制实质上并无二致，既没有形成明确的市场，也没有一定的组织形成联合劳动，同时对于公用土地及设施投资问题也无法更好地解决。对这种产权制度，农民在一定程度上会存在不稳定感，影响对土地的投资。因此，其交易费用还是比较高昂的。另外，这种产权制度的建立不是在承包制基础上逐步变化而成，需要重新界定产权，因而产权制度变迁的交易费用也是比较高昂的。
土地所有权由集体过渡到国家，国家应该采取收买的方式，但现有国情无法提供巨额资金来购买农民集体所有的土地，只能采用无偿剥夺的形式，必然会引起社会的剧烈震荡，也易导致旧体制的复归。即使采用收买的方式，也有剥夺农民之嫌，由此引起农民与国家的关系恶化，制度创新的交易费用会是很高的。不仅如此，土地国有化，意味着绝对地租和级差地租都要收归国有，在工农产品价格剪刀差较大的条件下，又分割了农民一些经济利益。这种经济上的再次剥夺，也必然再次挫伤农民土地经营的积极性。再者，土地国有将难以组织土地的大量租赁和具体的管理。
在土地国有化模型下，学术界共提议了“国有个人占有”（《理论信息报》，1988年12月19日），“国有私用”（魏正果：《我国农业土地国营私用论》《中国农村经济》，1989年第5期），“国有私营”（场勋：《国有私营：中国农村土地制度改革的现实选择》，《中国农村经济》1984年第5期），“国有土地永佃制基础上的土地股份制”（张海渔：《土地产权研究》，博士论文(1993)，中国人民大学）等多种理论框架。但由于要回答诸如是否对农民实行剥夺，国家如何组织土地租赁业务和落实土地的管理以及是否有可能导致土地实质上被农民占为己有等十分棘手的问题。到目前为止，国有化设计还没有形成成熟的改革方案。
（二）土地私有化
我国土地的农民私有制建议早在1985年就已出现，1987～1988年间，主张土地私有化的呼声日益高涨，但1989年之后，由于政治原因，人们对此问题采取回避态度，1990年之后又想采取迂回战术，想绕过私有化这个卡夫丁峡谷，主张产权与私有化是两码事，产权私有化与产权公有化没有太大的优劣之分，关键是在于如何对待的问题。
1.探讨土地私有化的思路
一是我国现行的农村土地在法律上归集体所有的产权制度，与现行的家庭经营组织形式不相适应。利益是由权力带来的，产权主体与经营组织形式不相适应，将会挫伤农民对土地经营的积极性，使土地投入下降，农业缺乏后劲。二是土地难以集中。由于土地产权不属于土地经营者，经营者就不可能根据效益原则使土地流动，不可能形成土地的买卖、出租、入股等土地市场体系，难以进行有效的配置和实行土地的规模经营。三是集体经济的解体，客观上土地产权已经自然回归到农民个人手里，农民所有制就是必然的了。
2.土地私有化的理论依据
(1)私有产权意味着效率的提高。
土地产权与一般财产的权利一样，都是激励经济当事人增加劳动投入，提高劳动质量，促进社会经济发展的内在动力。私有制保证了农民对土地拥有排他性的产权，农民拥有产权获得的利益应通过明晰的产权加以保证，这样可以极大地调动农民的生产积极性。产权的界定又可以避免我国低效率的行政管理体制对农民经营的过分干涉，防止非法任意变动土地，使农民生产积累和对土地投入短期化。土地私有化明确界定了产权，造就了具有内在动力的农民农业投入机制，保证了农民劳动的顺序积极性和规范的积累，有助于增强整个农业的发展后劲。
公有制与发展商品经济是一个“自相矛盾的命题”（张振斌：《产权制度改革的理论分析》，《学习与探索》1989.10）。商品交换是通过某种形式进行的商品所有权的有偿转移，明确的权益边界是商品经济存在和发展的前提。而明确的有效的产权总要找到人格化的归宿，产权人格化的实质就在于“产权必须以个人利益为基础”）。这意味着一旦产权确定，每个人拥有土地的产权（实质上也就是土地的处置权），那么公有制便归于消失（《理论信息报》，1989.1.5）。要发展农村商品经济，以土地为主体的财产私有是必然的趋势。
(2)马克思的“个人所有制”理论。
我们知道，私有制有两种类型，一种是“部分人私有制”，另一种是“人人皆有的私有制”，也称“个人所有制”。公有制也有两种类型，一种是“无主所有”，即财产归全民所有或集体组织所有而实际上是无主所有；另一种是真正的公有制，即由个体所有者联合组织起来的公有制，它既是全体成员共同所有，同时也是全体中的每一个成员所有，即“社会个人所有制”。马克思批判的是第一类的私有制，而没有批判第二类的私有制，即“人人皆有的私有制”。所提倡的也是第二类公有制即“社会个人私有制”，并没有提倡虚幻、异化的第一类公有制。而传统的社会主义经济理论，正好颠倒过来来理解，造成了社会主义实践的不幸（林慧勇：《必须纠正对马克思所有制理论的一个误解》，中国经济问题，1989.2）。农村土地制度改革就是要“打破全民所有制与集体所有制就是社会主义的神话，将农村土地的所有权给予农民，真正实现马克思所说的重建个人所有制”（李承民，李世民：《农村改革深层障碍与土地产权构造》，《中国农村经济》，1989.4）。
3.农地私有设想的主要内容
(1)承认农户占有土地，主张集体放弃徒有虚名的所有权，对于土地的使用权、收益权、处置权，则根据国家的立法进行管理。
(2)土地经营实行“两田制”：划一部分耕地归农户直接经营，作为维持温饱的口粮用；另一部分土地在归农民所有的基础上不分到户，争取大地块招标出租的办法形成适度经营规模，成为国家所需农副产品的基本来源——商品田。
(3)建立土地信用制度，农民作为土地所有者持有商品田的地产股票可分红、流动和继承，持股者具有经营决策权和分享收益权。国家建立土地信用制度，管理口粮田的流动和商品田股票的流通。（陈东琪：《新土地所有制》，重庆出版社，1989年）
4.土地私有化的不可行性
土地私有虽然能明晰产权，提高土地资源配置效率，但其政治上的风险性和操作成本的昂贵性使其很难实施：
(1)土地私有化很显然与社会主义经济规律背道而驰，其变革和运行机制必然会遭到社会基本制度的刚性约束，在政治上有风险性。
(2)土地私有操作十分复杂。如果把土地分配给农户，分配办法和标准很难选择，是按户、按人口，还是按劳动力分配？新增人口如何处置？又由什么样的机构来监督分配、仲裁分配中的纠纷？这些都是无法靠技巧来回避的具体问题。因此，土地所有权界定非常复杂，其交易费用十分昂贵。
(3)土地私有化的经济不可行性。地租进入农民收入，将引起农产品价格高涨，超出消费者承受能力，国家也无法去无偿占有地租。
(4)土地私有化强化土地的福利保险功能。土地私有化没有考虑到我国的基本国情和农民思想体系，土地私有的结果只能是强化土地的福利保险功能，削弱其经济生产功能，从而制约着土地商品化及土地集中机制的形成。地权归农户所有，也会导致宏观管理失控，无法协调城市经济公有制和农地私有制所产生的不同结果。在人多地少国家实行农地私有，教训远远多于经验。
(5)农地私有影响农村公用土地及设施建设，由于农民进行联合投资的交易费用较高，因而投资下降，影响农业现代化建设。
(6)造成规模经营的阻力。
四、新型农地制度设计
（一）新型农地制度设计的特殊背景
从上述三方面的简单分析中，我们可以看出，在具体设计我国的农地制度以解决农地产权的有效运作时，必须充分考虑我国现阶段的社会经济和政治背景。具体的制度安排，不能超越宏观的许可，否则，即使确立起来也行不通。
目前，对我国的农村土地制度建设影响最直接的经济环境是：粮食购销制度、地税制度、社会保障制度等等。在这样的经济环境下，经营者的使用权、收益权和处置权都是很不充分的。经营者并没有真正获得按比较利益选择、种植作物的权利，还要执行国家“死一块”的计划；由于“价税合一，税费不分”，农民的收益权得不到充分的保障，农民收益流失很大；土地使用权的转让也受到层层限制。所有这些因素，都或多或少地影响到经营者的行为，难以有效地激励经营者增加短期投入和进行长期积累。由此可见，外部的经济环境——产权——农民的供给行为是紧密联系在一起的。因此，对于目前土地经营中出现的种种问题，既不能单纯地从经营者身上找原因，也不能简单地归之于外部环境和制度，而应该综合起来进行评价。新型农地制度的设计应该针对当前我国农地制度的产权残缺特性，综合考虑我国长期经济发展需要。
（二）新型农地制度的设计
根据我国目前农地制度出现的种种问题以及我国经济发展的需要，我们特提出我国新型的农地制度模式及其制度保障措施，要点如下：
1.总体目标原则：弱化集体所有权，搞活农民永久使用权，加强国家宏观调控权。
(1)弱化集体所有权。
我国现行的农地制度为土地集体所有。根据产权经济理论，所有权包括占有权、使用权、收益权、处置权等权利束。根据前述分析，太强的集体所有权容易造成各个“上级”以所有者的身份侵蚀农民的使用权和收益权，各种摊派收费往往使农民负担过重，集体内成员的人人所有造成土地细碎化。弱化集体所有权，即实行农民永包制，集体只占有有限的几种权利，这些权利国家要明文规定，这些权利仅限于：向土地承包农民收取少量的地租，其他的处置权、使用权、占有权皆虚化掉。由此保证农民能够自主经营，生产什么，生产多少皆由农民自己定。
(2)强化农民永久使用权。
“强化农民永久使用权”是指在现行农地制度基础上，强化作为经营者主体的农民的永久使用权。农民的永久使用权包括从弱化的集体所有权转化而来的实际占有权、直接使用权、经营权、部分收益权和有限处置权。在不改变原出让合同的基础上，通过集体组织登记备案，可以对土地使用权出售、交换、继承、抵押等。
农民作为农村集体经济的成员，其使用土地的权利天然不可侵蚀。
(3)加强国家宏观调控权。
“加强国家宏观调控权”是指国家作为社会的代表，为了保障全社会的利益，有权对集体经济和农户的行为进行必要的调控。国家可以从宏观上拥有土地利用规划权、土地征用权、建设用地控制权，并以国家法律的形式付诸实施。国家从宏观上监督农民和集体的土地使用情况。
强化国家宏观调控权包括以下内容：
第一，健全组织机构。
第二，搞好地籍管理。地籍管理分两个内容：一是社会地籍管理，一是自然地籍管理。社会地籍管理主要包括对各种具体的土地所有权进行登记、注册、发放证书、权契等，对所有权的转换进行公证和换契等，对使用权的转让过程给以备案、公证等。自然地籍管理包括对土地数量进行统计，对土地质量进行记载，对土地地貌进行记录，对土地使用方向进行登记以及对土地进行经济评定等方面内容。
第三，规定继承权，对农民土地永包权的继承实行单嗣制。这在以后部分详述。
第四，保护土地。对于各种挖盗、掩压、滥占、污染和掠夺经营毁坏耕地的行为，要严令禁止；对于已经发生毁地行为者，要严加惩处，并强令设法恢复新毁坏土地。同时要严格防止损坏地力，要有一套保护地力的有效奖惩措施。
第五，监督使用效率。对于弃种、弃管和经营不善等浪费耕地的现象，要严加监察，并采取有效措施促其纠正，改善经营质量。
第六，限制使用方向。对土地的使用方向，国家要有所限制。如对粮食用地转向其它作物用地时要有所限制，对农业用地转作非农用时要有所限制。由此保证土地资源的合理分配，保证农产品的稳定供给。
2.土地制度的新形式：农民永包、单嗣继承制下的家庭农场制。
(1)农民永包制。
在现行农田制度基础上，通过重新确认本社区社员资格，实行土地永包制。土地永包制在实施时应打破现行农户土地零碎化、一户几块地、一块地几户的格局，使土地尽量连片，而后实行农民永包制不变，其理由如下：
第一，土地承包期的5年或30年不变，其暗含的一个前提是最终还要变，这增大了农户的预期不稳定感，使农民投资短期化。实行农民永包制能促使农民高效配置我国极其稀缺的土地资源，提高土地利用效率。
第二，在国际上，土地租用期限的长短，是影响地权制度有效运用的一个重要因素，各国一般都把延长土地租用期限作为完善地权制度的一项重要内容。澳大利亚、香港、新加坡等公有土地的利用比较有效，很主要的一个原因就是它们都不同程度的采用了土地的长久或永久租用制。由此可见，延长租用期与土地利用效率之间关系很密切。
第三，永包制不等于农地私有制。因为在永包制度下，完全可以通过建立相应的配套制度，如土地使用方向的控制制度、续包制度、地租制度、土地利用的定期监测制度以及保留土地的最终处置权等，保证土地社会主义公共所有权不被架空，并在经济上真正得以实现。
第四，土地永包制结合的土地使用权（承包权）流转市场完善，可以建立起完整的土地流转机制，促使土地慢慢集中。
(2)单嗣继承制。
与农民土地永包制相配套，实行土地使用权单嗣继承制。单嗣继承制的优点为：
第一，防止土地进一步细碎化，促使土地逐步集中。在我国，就大多数地区而言，目前农地主要是按人口或人劳比例平均分配的。这种土地平均占有方式是由土地仍是多数农民的主要生活资料来源这一客观事实所决定的。随着农民土地以外的就业机会增加，均田模式已具备了改变的条件。单嗣继承制鼓励部分农民放弃土地的经营权，打破均田模式，促进土地经营的相对集中。特别是随着人口的不断增长，单嗣继承制是抑制农地经营规模进一步被分割细碎化的有效措施。
第二，有利于计划生育工作的开展。计划生育工作一直是农村工作的难点。在目前的土地制度下，超生户在交过罚款之后，一般都能得到一份土地，这实质上等于鼓励农民多生。单嗣继承制限制了多生户子女的土地继承。限于生存压力，部分农户会放弃多生欲望转而优生。
第三，我国目前已经具备了单嗣继承的条件。乡村工业的迅速发展，农村社会保障、保险工作的起步，城市发展对农村劳动力的吸纳等都为单嗣继承制创造了有利的条件。
(3)家庭农场制。
在农民永包、单嗣继承制的基础上，随着农地使用权市场的建设发育，土地将相对集中起来。家庭农场制将是我国农业经营的主要形式。家庭农场是具有适度规模的自负盈亏的商品生产单位，也是具有追求利润最大化的投资主体，因而具有较高的劳动生产率。家庭农场随着自身积累的不断增强，可以通过土地流转市场不断地扩大其经营规模，依靠本家庭成员或剩余的农村劳动力进行经营，也可以在经营不善时，变卖自己承包的土地经营权。实行家庭农场制能打破我国半自给化的小农经济，促使农业生产商品化、专业化、市场化，也能促使农产品供给较为平稳，农用土地高效利用和农业生产率的迅速提高。
3.新型土地制度实施的政策保障。
(1)逐步搞活农民土地使用权流转市场。
在市场经济条件下，任何生产要素都应通过市场中介在流动中实现合理配置。土地使用权也同样如此，即土地使用权要能够流动，在流动中放大地力和人力，提高边际收益水平。
为了促进土地使用权流转并制止以土地作为资产保值手段或其他不合理利用行为，还应规定拥有土地使用权证的具体要求。除了明确土地使用权人的承包经营权以外，应着重强调以下内容：
第一，土地使用权人履行保护和合理利用土地、支付土地出让金、缴纳土地使用税等义务。
第二，土地使用权人无权自己变更土地用途用作非农用，只有务农的劳动力才有资格拥有农地使用权；对土地使用权人造成土地闲置或荒芜的，要课收土地特别税。
第三，土地使用权发生流转时，原使用者对土地的投资应得到相应的补偿，使土地在使用过程中的增值效益得到相应体现。
(2)发育城乡市场，提高农业比较利益。
从理论上讲，实现土地使用权流转的前提条件是发育比较成熟的城乡融合的市场体系。同时，还必须具有在这一条件下形成的超额利润。然而我国正处于从计划经济向市场经济转轨时期，各种市场发育程度远远没有达到成熟市场的最低要求，主要表现在市场还处于初级现货市场阶段；全国统一市场由于地区分割、城乡分割、部门分割而无法形成，地区市场发育不平衡，生产要素市场才刚刚起步，价格体系滞后，市场法规制度建设尚未跟上等等。另外，近几年工农比较利益差距显著加剧，农民收入增长迟缓等更进一步恶化了农业生产条件，在短期内还难以扭转。因此，土地使用权流转市场的发育要综合考虑各方面的综合发展。单纯就土地使用权流转市场来论市场是远远不够的，各方面的改革配套措施要跟上，唯如此，才能保证土地使用权流转市场的正常运行。如果在时机尚未成熟的情况下，去盲目大搞土地使用权的商品化，会事与愿违的。
(3)大力发展非农产业，大量转移农业剩余劳力。
农地使用权流转市场的发育还依赖于乡镇企业的大力发展，以此吸纳过量的农业剩余劳动力。目前我国的农业剩余劳力已有1.2亿之多，据有关部门预测，在本世纪末农业劳力将达到5.2亿之多。如果非农产业发展跟不上，大量农业剩余劳力滞留于农业，农民只能把土地作为唯一的生活源泉，在没有寻找到稳定安全的生存手段替代生存来源之前，他们决不会放弃对土地的使用权。在此情况下，土地使用权流转市场就很难发展起来。
(4)调整土地税制
土地制度的变革实质上是对各种利益关系的重新调整。这种调整最终体现在土地租税制度的具体安排上。因此，土地租税制度的改革是土地流转市场发育的重要内容之一。目前我国土地租税制度还极不规范，突出表现在租、税、费界限不清。当前存在的突出问题是租费不分，都被冠之以集体提留的名义；租费的收取具有很大的随意性和不确定性，而且，租费在相当大的程度上还具有税收的性质；农民耕种土地缴纳的“明税”不高，但通过农产品低价收购所缴纳的“暗税”并不低。据估计，60年代每年平均为50～69亿元，70年代平均为100～110亿元，现在每年约在200亿元左右。因此，现行的土地租税制要进行大的变革，其思路如下：
第一，用规范的地租制取代非规范的集体提留制。土地的地租征收依据应该是土地的价值。
第二，理顺国家同农民的税收关系，把暗税转为明税，但总体税负水平不应过高。而且，应该颁布土地税法，用来规范税收的征收和使用。
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