国有企业脱困与制度创新，本文主要内容关键词为：国有企业论文,制度创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、实现三年近期目标并不意味着可以放松国有企业改革
国有企业改革与脱困的近期目标，是党的“十五大”和十五届一中全会提出的，即用三年左右时间，通过改革、改组、改造和加强管理，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，大多数国有大中型企业初步建立现代企业制度。国有企业三年近期目标的实现，主要表现在以下几点：
第一，国有企业三年基本脱困。如何衡量国有企业三年脱困的目标，一种观点认为，亏损企业应该以1997年底作为计算时点，1997年以后新发生的亏损企业不再计算在内。1997年底，国有及国有控股大中型工业企业为16874户，亏损面为39.1%，列为脱困对象的企业数为6599户，截至2000年上半年，已有3626户扭亏为盈，脱困率为54.9%。预计2000年下半年，脱困率将在60%～70%，可以认为大多数已经脱困。另一观点认为，1997年以后，又增不少亏损企业，大多数表现为微亏，所以应淡化亏损面指标，主要看大多数地区、大多数行业是否扭亏为盈。截至2000年7月，在14个重点工业行业中，除煤炭、军工两个行业亏损外，其他12个行业已经整体盈利：同时，全国31个省、市、自治区国有及国有控股工业企业整体盈利的约占84%，其中转亏为盈的占27%，亏损省份亏损额最多的也只有5亿元，已经接近扭亏为盈。
第二，国有企业经营状况出现好转趋势。随着国企改革力度的加大，国有企业生产速度逐步提高。2000年8月，国有及国有控股企业完成增加值1207亿元，同比增长12.1%，增速比上年同期高3.7个百分点，对整个工业增长的贡献率提高。企业经济效益继续提高，利润成倍增长。2000年1～7月，国有及国有控股企业利润增幅明显，高于全部企业的水平，利润总额1132.13亿元，比1999年同期增长1.95倍。企业负债情况出现好转，资产负债率呈下降趋势。2000年1～7月降到62.03%，比上年同期低0.68个百分点。
第三，在企业改制方面，据国家统计局对1994年开始试点的2473户国有企业的跟踪调查，其中2016家已经按《公司法》完成了改制。另据对520家国家重点企业改制情况的统计，截至2000年10月，已有429家进行了改制，其中有257家企业成为上市公司。
通过以上各种经济指标的分析，实现国有企业改革和脱困的近期目标基本已成定局。但我们必须清楚地认识到，三年目标的实现只是国有企业改革与发展过程中的一个阶段性的胜利，国有企业多年积累的深层次矛盾远未解决，企业脱困基础还比较脆弱，目前经济效益好转仍然是恢复性的。有些同志分析认为：当前国有经济运行中潜在问题不少，经济效益仍旧低下。而国有企业脱困有三种原因：一是数字游戏，二是政府政策性救助，三是企业制度创新真正见到了成效，其中第二种原因可能是主要的。
二、国企改革三年目标的实现是外因大于内因
2000年，我国经济出现了显著变化，引起变化的重要原因是政府为扭转通货紧缩趋势采取了一系列宏观政策。一是三年来坚持实施积极的财政政策，发挥了拉动国民经济发展的重要作用，尤其是加强基础设施建设开拓了传统产业的市场。二是加强社会保障体系的建设，提高中低阶层的收入，拉动了消费的增长。三是实行稳健的货币政策，采取退税政策，使出口由一度负增长、零增长转为正增长。四是增加科技、教育的投入，推动高新技术产业发展，改善了产业结构。政府宏观政策的主要受益者是国有企业，为实现近期目标打下了良好的基础。
围绕国有企业改革和脱困三年目标，政府还出台了许多重要的政策措施，着力解决大中型国有亏损企业的问题，操作主体仍然是政府。一是加大兼并破产工作力度，重点消灭一批严重亏损的大户。长期亏损、扭亏无望的企业以破产关闭为主，围绕钢铁、纺织、煤炭、制糖、有色和军工等结构调整的重点进行，切实实施好已经下达的兼并破产项目。2000年，加大了对严重亏损企业的工作力度，争取破产关闭450家左右。国家为此项工作实施了核销呆坏账准备金。二是通过债转股的方式，解困一批债务过重而生产正常的企业。沉寂多时的债转股2000年有了重大进展，有关部门确定实施债转股的企业已达601家，涉及债务4596亿元。2000年7月，已经有62家企业的方案得到国务院的批准，即将得到落实。我国对国有企业的债务重组进入实质性阶段。三是财政贴息贷款支持企业技术改造。1999年，国家从增发的600亿元国债中拿出一部分资金，用于企业重点技术改造项目的贷款贴息，全年分3批共确定了647个技术改造项目，总投资1718亿元，其中财政贴息127亿元。
国有企业改革和脱困三年目标的提出，主要体现国企改革的紧迫性。政府为了实现这个目标做了很多工作，取得了很大的成效，宏观经济形势也显著好转。但有以下几点值得关注：一是国内外经济形势的好转为国有企业提供了良好的经营环境。亚洲金融危机的影响正日益消除，各国和地区正恢复较高的增长速度，促进了我国的出口；国家扩大内需的政策以及各项优惠措施主要落到了国有企业的身上。总量控制、调整结构、关闭“五小”为国有企业创造了更好的市场环境；积极的财政政策使企业的资金有所增加。二是改革的成本较高，并且主要由政府支付。例如，到1999年累计核销银行呆坏账准备金1736亿元，2000年预计核销呆坏账准备金达到800亿～850亿元，仅此一项就减少企业利息总计超过200亿元。三是改革措施的可持续性值得探讨。根据以上分析，国有企业抵御市场风险的能力和适应市场的能力没有得到根本改善，主要借助政府援助和优惠政策实现脱困目标，实际是动员各方资源救助国有企业，长期使用这种方法会使国家财政不堪重负。
国有企业一旦发生亏损，国家常常要追加投资、减少税收，并且提供其他补贴和优惠政策，国有企业经营者也是“跑部钱进”，希望得到国家的财政支持。这种现象被亚诺什·科尔奈(kornai)称为“软预算约束”。我们国家经济中的许多问题都可以从“软预算约束”找到解释。当前在经济转型期，国有企业的“软预算约束”现象仍然没有得到根本改观。政府对企业的经营活动承担无限责任，当国有企业经营活动陷入困境，政府提供援助以便维持国有企业的再生产。转型期的国有企业仍旧承担着政策性负担，这些负担都是承袭于计划经济体制，政府对源于政策性负担的亏损负有责任，预算软约束的现象就难以避免。
经济转型从本质上讲就是改变资源的配置方式。过分沉湎于三年脱困目标的实现，主要以行政手段扭亏转盈，可能会使国有企业热衷于取得国家援助，忽视自身的改革，继续维持“软预算约束”，过分强化政府资源配置的作用，违背改革的初衷。
本文提出近期目标“主要体现国有企业改革的紧迫性”以及这一目标的实现“是外因大于内因”，是在建立社会主义市场经济和实现2010年远期目标的背景下提出的。通过两个命题的提出，可以简单总结当前国有企业改革的形势，更多地把注意力放到国有企业改革的远期目标上，更多地把注意力放到国有经济的制度创新上。
三、当前应该把国有企业改革放在什么位置
十五届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》（以下称《建议》）重申，国有企业改革是经济体制改革的中心环节。一段时期来，有些地方在提法和做法上都没有切实地把国有企业改革放在中心环节。当前，应该重视国有企业改革，围绕国有企业改革进行其他改革，其他改革要有利于国有企业改革。
第一，不深化国有企业改革，很难从根本上解决国企脱困。三年脱困目标的实现，行政扭亏转盈的负效应太大，甚至会在一定程度上起到复制旧体制的作用。只有深化国有企业改革，认真面对暴露出的深层次矛盾和突出问题，进一步解放思想、实事求是，积极探索国有企业制度创新之路，转变经营机制，加快建立现代企业制度，才能从根本上解决国有企业的困境。
第二，不深化国有企业改革，很难普遍提高企业经营管理水平。从强调重视管理的基础工作，到强调加强企业的发展战略、产品开发战略和市场营销战略的研究，我们已经认识到管理的重要性，并做了很多工作，但实际效果一直不理想，科学管理仍然是国有企业的一个薄弱环节。从一些国有企业的历史和现状看，企业管理是由一系列主客观条件决定的，企业制度则是一个基本条件。因此，只有深化国有企业改革，构建科学的法人治理结构，才能为经营管理提供一个理想的平台，才能把加强管理转化为企业的自觉行为，从根本上解决企业经营管理的动力机制和约束机制，从而普遍提高国有企业的经营管理水平。
第三，不深化国有企业改革，很难彻底解决国有企业技术进步缓慢的问题。长期以来，国有企业技术改造欠账多，关键生产技术落后，装备水平低。只有通过深化改革，才能改善企业资本结构，增加企业资金来源，改变国有企业“不改造等死，改造找死”的尴尬境地；也才能增强企业创新机制，形成以企业为中心的技术创新体系和有效的运行机制，提高企业技术创新能力，形成一批自主知识产权的技术和产品。
第四，不深化国有企业改革，很难使非国有企业迅速健康发展。国有企业利用与政府的天生渊源，占有社会大部分资源，通过市场准入、经营许可证和生产许可证等措施限制非国有企业的发展空间，资本市场的进入也按“国有”和“非国有”严格划线，私营企业更是有意无意地受到限制。通过深化国有企业改革，塑造市场竞争主体，实现企业按市场规则公平竞争，有利于建立公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度。
第五，不深化国有企业改革，很难使企业职工普遍、迅速、持续增加收入。只有深化国有企业改革，才能提高企业资源利用效率，提高企业经营效益，从而提高职工收入；才能增加就业岗位，鼓励资本和技术参与利益分配，从而从根本上为提高职工的收入创造条件；通过深化国有企业改革，增大非国有企业的发展空间，也可以增加非国有企业职工的收入。
第六，不深化国有企业改革，很难使工商业有效支援农业，增加农民收入。改革开放以前，政府通过工农业“剪刀差”为工业快速发展提供了积累。近几年，农民收入增长缓慢，城乡收入差距又逐渐拉大。现在到了工商业支援农业的时候了。通过深化国有企业改革，提高国有企业的经济效益，以政府转移支付的形式，支援农业发展，这也符合国际上的通行做法。
第七，不深化国有企业改革，将会增加解决就业、收入差距问题的困难。深化国有企业改革与劳动力就业的市场化，是解决就业问题一种长远的基本的手段。深化改革的一个重要内容，是促使劳动合同制的内容逐步与市场机制和国际惯例接轨。目前，我国不少国有企业的劳动合同制往往流于形式，或者是事实上的终身制，许多计划经济的管理制度仍在延续，劳动力在就业、流动、工资等方面的运行机制难以市场化。
第八，不深化国有企业改革，很难使市场机制更有效地发挥作用。深化国有企业改革，培育平等竞争的市场竞争主体，彻底改变行业管理的旧模式，打破行业垄断、地区垄断，才能促进资源按照效益最大化的目标自由流动，遵循市场选择使产业合理化、高度化，转变经济增长方式。
第九，不深化国有企业改革，很难解决农村富余人员问题，使城乡协调发展。《建议》指出，转移农村人口，提高城镇化水平，可以为经济发展提供广阔的市场和持久的动力。这也有赖于国有企业的改革和发展。
第十，不深化国有企业改革，西部大开发很难顺利进行。开发西部的主体应该是企业，国有企业不仅应该自己搞活，而且应该促使其他类型企业搞活，为此做出贡献。企业采用多种形式参与西部大开发，这样既支援了西部地区发展，也使自身的改革了有舞台。
第十一，不深化国有企业改革，扩大内需会受到阻碍，国民经济很难持续高速发展。扩大内需是解决经济发展中的市场问题。我国已由短缺经济转向供过于求，这是从总量上来讲的。在一定范围内，还存在结构性的短缺，有些产品仍供不应求。深化国有企业改革，优化产业结构、产品结构，是扩大内需的需要，也是国民经济持续高速发展的需要。
第十二，不深化国有企业改革，很难提高我国企业的国际竞争力。深化国有企业改革，重点培育一批大型企业和企业集团，使它们成为参与国际竞争的国家队，可以在经济全球化的浪潮下，支撑民族经济发展壮大。
四、深化国有企业改革存在哪些主要问题
第一，国有经济布局与结构问题。长期的计划经济，使国有经济战线过长，布局分散，结构不合理。统计表明，1998年底，全国608个小类行业中，国有企业涉足的604个，其中国有大中型企业涉足的行业533个。自1992年以来，虽然国有工业企业在所有行业中的份额都逐年有不同程度的下降，但国有经济布局和结构问题仍然存在。诸如有限的国有资本怎样托起巨大的国有经济“盘子”，国有经济的主导地位怎样体现，政府的直接管理能力与数量巨大的国有企业的矛盾怎样解决等等问题，需要进一步解决。
第二，政企不分问题。在计划经济体制下，国有企业是依附于政府的“大工厂”、“大车间”，而不是真正意义上的企业，政企不分导致企业没有经营自主权。从改革开始到现在做了大量的探索，开始是不断扩大企业经营自主权，后来又实行党政机关公检法机构与企业脱钩，要求政府不再直接管理企业，但实现政企分开还有很长的路要走。有人认为政企不分是国有企业的本质规定，国有企业作为特殊企业不能成为真正的企业，这些问题也有待研究和解决。
第三，建立现代企业制度问题。党的十四届四中全会提出的现代企业制度的基本要求是“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”，并提出“公司法人治理结构”是公司制的核心。我国国有企业领导制度正逐渐由厂长（经理）负责制向法人治理结构过渡。但是，目前建立现代企业制度还有不少问题。例如，公司治理结构不规范，甚至上市公司也存在严重的治理结构不规范现象；产权清晰化、多元化、流动性这些现代企业制度的基本问题没有解决；国有资本的所有者“虚置”；新老三会的关系尚未理清，多头决策问题依然存在；对高层经理人员的有效激励约束机制尚未形成；国有资产流失严重；中介机构独立性差；资本市场和企业家市场距离现代市场经济的要求还远；等等。
第四，国有企业社会负担和经济效益问题。不少国有企业效率低，经济效益差，1989年以后，国有企业盈利长期呈下降趋势，亏损企业的亏损总额逐年上升。引起国有企业亏损的原因很复杂，除了体制性原因以外，企业内部非体制性的因素也很多。有人估计，现在一般国有企业的富余人员约占全部职工的20%～30%，国有企业欠银行的债务已经超过3万亿元，其中相当比例为不良债务。企业办社会的包袱、负担的退休职工的包袱沉重。
五、怎样深化国有企业改革
1.转变观念
第一，深刻认识公有制为主体、多种所有制共同发展是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。公有制经济除了国有经济这种形式以外，还有大量多种形式的其他公有制经济形式。只要坚持公有制为主体，国家控制国民经济的命脉，发挥国有经济的主导作用，就不会改变我国的社会主义性质。
第二，积极探索公有制多种实现形式。国有资本通过股份制，可以吸纳和组织更多的社会资本，放大国有资本的功能。所以，大力发展股份制和混合所有制企业是一种现实的选择。
第三，科学界定国有经济的功能，体现市场经济的一般要求和社会主义市场经济的特殊要求，进一步从战略上调整国有企业经济布局，更好地发挥国有经济的主导作用。
第四，始终把国有企业改革作为经济体制改革的中心环节，重视国有企业改革，围绕国有企业改革进行其他改革，国有企业改革也要和其他改革更好结合，彼此相互促进，触及深层次的矛盾和问题，争取在实践中尽快有大的突破。
2.继续从战略上调整国有经济布局
第一，国家从管理国有企业、国有资产转向管理国有资本。国家作为国有企业的出资人，拥有的是国家投资资本的所有权，即国有资本。资本是不断流动的，国有资本也要在不断流动中回归其追求效益最大化的资本本性，并在不断流动中构建国有企业产权多元化。明确这一点，有利于从战略上调整国有经济的布局。
第二，从市场的一般要求和社会主义市场经济的特殊要求出发，科学界定国有经济的功能，对国有企业进行分类改革。从市场经济的一般要求来看，国有企业主要用来提供公共产品、解决外部效应，以及承担一部分诸如地区经济平衡、充分就业等社会目标。从我国社会主义市场经济的要求来看，国有企业要成为国家调控国民经济的一种政策手段。国有企业可以有效地实现资本集中，兴办资本密集和技术密集型的大企业，实现赶超目标。所以，国有经济需要控制的行业和领域主要包括：涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提供重要公共产品的行业以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。
第三，在进退有据的基础上，积极探索国有经济的退出方式。从战略上调整国有经济布局，就有进和退的问题。进和退是辩证的，两者要紧密结合，退是进的基础。相对而言，退可能更为困难。《决定》没有明确规定国有经济的退出方式，是为了尊重实践，不搞“一刀切”。短期来看，可以通过债权转股权等方式。从长期看，可以通过国有股减持、规范兼并破产、变现部分国有资产等多种方式。以上方式的主要难题在于缺乏产权流动的市场化方式和渠道。解决这个问题可以主要从两个方面入手：一是培育法人投资主体，改进公众性投资方式和充满投机性的股票市场，逐步使发展壮大的股市能够成为产权置换的主渠道；二是推动企业间的资产并购。
3.把抓大和做强、放小和扶小结合起来，推进国有企业战略性改组
通过战略性改组，进行国有企业间以及国有企业与非国有企业间的兼并、联合和重组，形成专业化、社会化协作体系，重点培养一批拥有自主知识产权、主业突出、核心能力强的大型企业和企业集团，提高产业集中度和产品开发能力，克服多年重复建设造成的产业组织问题及“大而全”“小而全”的企业结构问题。
放开搞活的范围也包括中型企业。要通过国有资产重组，采取承包、租赁、拍卖等形式出让中小型国有企业的经营权和所有权，使它们选择适宜的财产组织形式，独立走向市场，将置换出的国有资本用于增加大型国有企业的国家资本金或进入支柱产业、高新技术产业。这样做，有助于强化国有经济的整体实力和后续发展能力。《建议》指出，积极支持中小企业特别是科技型企业，促进中小企业向“专、精、特、新”的方向发展。在国家宏观调控下，充分发挥市场机制的作用，逐步形成大企业为主导、大中小企业协调发展的格局。
4.努力实现政企分开，并探索国有资产管理体制的有效形式
所有制改革是实现政企分开的关键。促进政企分开必须进一步调整和完善所有制结构。要在坚持国有经济是主导的同时大力发展多种非国有制经济成分。要适应经济体制改革和现代化建设的要求，加快政治体制改革的步伐，把经济体制改革和政治体制改革结合起来，促进政企分开。发展社会主义市场体系，进一步开放市场，建立和完善全国统一、公平竞争、规范有序的市场体系，加快把国有企业推向市场的进程，促进政企分开。加强立法工作，要通过法律明确政府该做什么，不该做什么，市场能够解决好的问题，政府就不必去做，更不应该与民争利。
积极探索国有资产管理的有效形式，建立规范的监督运营机制，也是实现政企分开的必要条件。在国有企业改革中，如何建立有效的国有资产管理体制，保证出资人到位，保证国有资产及其权益不受侵犯，是一个重大的理论与现实问题。《决定》提出的原则是“国家所有，分级管理，授权经营，分工监督”。根据以往的改革经验，以下几个问题是应该关注的：
第一，国务院作为国有资产的代理人不可能直接代理经营国有企业，通过部委和各级政府层层委托代理以后，每个部门都认为自己是国有资产管理的代理人或者是实际上的所有者，所有权被各个部门分割，实际上已经架空了真正的所有者，无法形成各级代理之间的合理约束。
第二，现在把授权经营作为管理国有资产的一种主要形式，实践中创造出了被称为“三个层次”的管理模式，即上层国有资产管理委员会，中间层国有控股公司，下层是国有资本投入的基层企业。授权经营相对于以前的行业管理来讲，是一个进步，但实践中要注意解决两个问题：一是所有权的分割现象没有根本改观，尽管组建了资产管理委员会，但政府部门间的争夺可能使它不能有效行使职能。二是这种管理体制的出发点是政企分开，各种国有资产管理机构的设置是在政府和企业之间增加隔离带，因此会存在监督效率和国有资产安全性之间的矛盾。
第三，将地方国有企业资产管理体制的试点权下放。允许他们根据国有企业的不同情况采取不同而有效的国有资产管理体制。试点企业采用的方式主要有：一是由政府主管部门暂行国有资产出资者职能；二是由国有资产管理部门作为国有资产出资者；三是将原来的执行行业管理职能的行政公司转体为国有资产经营公司，由它作为国有资产的投资主体；四是由其他国有法人如大型国有企业集团作为国有资产的出资者。这方面的经验应该认真总结。
第四，正确看待和发挥非国有股在国有资产管理体制改革中的作用。国有企业中的非国有股会起促使国有资本产权清晰的作用。现在非国有投资者能够进行大额投资、在大型国有企业的资本总额占有显著份额的在我国还很少，大力发展非国有企业，可以促进国有企业的改革。在有些部门，还可以吸引外资参与国有企业的改革与发展。
第五，由“分级管理”向“分级所有”过渡，可能是一种合理的选择。从国际惯例看，任何一个市场经济国家，只要政府是分级设置的，那么各级政府所办的企业必然是分级所有的。从我国情况看，名义上的统一所有与实际上的分级所有是一个客观存在。
5.在建立和完善现代企业制度上下更大的功夫
国有企业建立现代企业制度，应该首先从产权改革入手。首先要使所有者到位，并改进国有资产管理的体制，清晰国有资产的产权，国家所有者以股东方式行使权力。推进配套改革，满足现代企业制度产权多元化和交易流动性的要求。通过国有股减持、规范上市和中外合资等形式，克服国有股“一股独占”和“一股独大”的弊病。产权清晰要在法律的高度做到投资主体清晰、投资主体之间股权结构清晰、股权作用清晰。
进一步明确企业法人财产制度，使企业拥有包括股东投资和借贷形式的边界清楚的企业法人财产。从财产所有权上讲，国家作为出资人对企业财产中的国有资本只享有最终的所有权，国有企业则拥有现实的法人财产权。这种法人财产制度，可以在宏观上保证社会主义公有制性质，微观上使企业作为独立的市场主体进行运作，追求企业自身的目标。
针对公司法人治理结构严重不规范的现状，当前特别要在规范法人治理结构上狠下功夫。现在通行的法人治理结构是公司治理长期演变、发展、完善的结果，各个公司制企业的实际治理结构可能有较大的差异，但应该在推进建立现代企业制度的过程中遵循《公司法》的基本原则，积极借鉴通行的国际规范，防止过分强调自己的特点和现状，违背企业制度的客观规律。
6.着力解决国有企业的历史包袱
通过多种途径增资减债，改善企业资产负债结构。现在国有企业负债率较高，其中包括显性负债和隐性负债两个部分。显性负债主要是指企业未偿付的银行贷款，这一部分已经开始通过债转股的方式加以解决。隐性负债主要是指国家对职工的社会保险承诺，这一部分可以考虑转化为养老基金的股权。要支持企业多渠道引进新的投资者，包括依据自愿原则，增加职工持股比例和提高企业直接融资的比重。具备条件的可以通过中外合资等形式增加资本金。
有步骤地减少国有企业冗员。继续做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作，鼓励有条件地区积极推进建立市场导向的就业机制。解决不应由企业负担的社会职能，逐步把企业所办学校、医院和其他社会服务机构移交政府或社会管理。
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