我国财政转移支付的适度规模控制，本文主要内容关键词为：转移支付论文,财政论文,规模论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、现状介绍及存在问题
我国的转移支付制度其实已有了相当长的历史，然而，具有均等化意义的转移支付却是在1994年的分税制改革之后才出现的。分税制的实施，客观上要求建立一套规范的转移支付制度，使得中央和地方都能有和其事权相对应的财权。包括定额补助、税收返还、专项拨款和年终结算补助在内的各种转移支付形式的存在，对于平衡各地方的经济发展，加强中央的宏观调控等方面都起到了一定的作用。然而在实施过程中，却存在着以下几方面的问题：
第一，转移支付的规模偏小。目前，我国实行的是小财政大金融的策略，受其影响，我国的财政收入能力也就非常之小。目前，我国的财政收入占GDP的比重不到11%，不足发达国家平均水平的1／3。受财政能力的限制，中央政府也就无法拿出足够的资金用于转移支付，而与之同时，我国的地区间经济发展极不平衡。为了平衡地区经济发展，加大中央宏观调控力度，就需要有一较大的转移支付规模。但我国目前的转移支付却无法达到这一规模。这严重制约了我国经济的平稳快速发展而成为当前应急需解决的重要问题。
第二，转移支付的分配不规范，缺乏科学的方法，带有相当大的随意性。由于历史原因，分税制体制中仍保留了原有的体制补助和体制上解，它们的设置主要是为了照顾原有的既得利益，而根本就未能体现出财政的均衡化目标。而同时占转移支付绝大部分的税收返还也是采用基数法确定，并且只与增值税和消费税等两税挂钩，不但根本没有解决原有财力分配不均的问题，反而进一步扩大了差距。而其他形式转移支付的分配也都带有很大的随意性，未采用统一规范的科学方法。
第三，各种转移支付形式之间缺乏统一协调机制。中央对地方转移支付的总体目标不明确。各种转移支付形式之间各自为政，导致收入上解地区有时恰恰又是专项拨款获得较多的地区。使得转移支付实际上变得毫无效果。同时转移支付的管理分散，财政统一支配各类专项补助的实际权力非常薄弱①。
1995年起，我国开始实行《过渡期转移支付办法》，用因素法对部分财源进行分配，从而向规范化迈出了重要的一步。但到目前为止，用此办法分配的转移支付数量却还十分有限，还不能从根本上改变转移支付分配不科学的局面。
我国转移支付的发展要求是规范化，最终目标是实现全国公共服务水平的均等化。现阶段，由于我国的生产力水平还较低，而且我国地区间经济发展上存在着很大的不平衡，因此，中央对地方的转移支付还只能以确保各地政府有能力提供全国最低标准水平的基本公共服务为目标②。然而，偏小的转移支付规模使得完全规范化的转移支付难以实现，从而也就无法实现均衡化的目标。为此，我们就应对其规模进行探讨，以确定如何才是转移支付的适度规模，从而为实现我国转移支付的目标而服务。
二、适度规模的判断标准
我们之所以要强调规模的适度性，主要有两方面的原因。其一，如果转移支付的规模过小，则难以平衡地区经济发展，不能较好地保证中央的宏观调控，从而无法达到转移支付的目标。这一点可从我国的实际情况中看出来。由于我国中央财政能力不足，支付规模偏小，使得中央政府在进行地区平衡的决策时常常心有余而力不足，因而也就很难向地方政府贯彻其政策目标，无法有效地抑制日趋扩大的地区间差异。同时，如果转移支付的规模过小，则似乎也不值得为此建立一套复杂的转移支付制度。这是因为有可能转移支付所带来的效益还不足以补偿其成本的支出，结果是得不偿失③。其二，如果转移支付的规模过大，与我国传统做法反差过大，则必然会大大触动地方的利益格局，影响地方政府的积极性。同时，规模过大，也会使得地方政府过多地依赖于转移支付并将其大部分的精力都集中于转移支付额度的争取上，而不是大力发展地方的经济。
由以上两方面的分析可知，转移支付的规模无论是过大还是过小，都会给我们带来很大的负面影响，因而我们就有必要为我国的转移支付确定一个适合的规模。那么，怎样才能算是达到了适度规模了呢？或者说，适度规模应有哪些判断标准呢？根据我国目前的情况，要达到适度规模应能达到以下几个标准：其一，确保各地都能提供全国最低标准的基本公共服务。转移支付的基本目标是保证各地公共服务水平的均等化。然而在现阶段，由于我国地区间差别较大，而中央的财力又非常有限，目前只能以提供最低标准的基本服务为其目标，然后再一步步向完全的均等化过渡。其二，有利于平衡地方间的发展。转移支付的实施是为了解决经济学中的“公平”问题，因此，适度的转移支付应能有利于平衡地区发展，解决“公平”问题，而不是使地区间差距越拉越大。其三，确保中央有能力实现其宏观调控目的。转移支付首先应是一种政府行为，体现着中央对各地方政府的干预。而要达到强有力的调控作用，则转移支付必须要有一足够大的规模才能使得其对地方政府产生影响力。其四，要不影响地方政府积极性的发挥。由上面的分析可以知道要达到上述的三个判断目标，我们应大力加大我国转移支付的规模，然而，加大规模则必然会改变地方原有的利益分配格局。而且规模越大，则改变得越厉害，如果规模大到一定的程度，则会使地方的利益格局发生剧烈变化，从而严重挫伤地方的积极性。因此，我们要达到的适度规模还应有一个制约因素，即要达到不影响地方政府积极性发挥的程度。
以上四个判断标准构成了转移支付适度规模的总体目标，它们相辅相成，相互作用，缺一不可。在判断是否达到了适度规模的时候，应以四个标准逐一判断，不能只是符合了一个目标就认为其已达到了适度规模。
当然，我们还应认识到，我国适度规模的实现需要一个过程。由于我国目前的规模偏小，因而，每年的规模都应在原有的基础上不断扩大最终趋于稳定。而且，我们还应该明确，这里所讲的规模应包括两个方面，即转移支付总量的规模以及1995年以后《过渡期转移支付办法》中所确定的规范化部分的规模。我国转移支付的发展方向是规范化，因此在目前的过渡期，规范化部分的规模应越来越大，而以基数法所确定的规模则有可能变化很小，甚至逐渐萎缩，并最终完全消失。因此，有必要将总量规模和规范化部分的规模分别进行探讨。其中，规范化部分将是我国转移支付发展的重点，应具备以下一些特点：首先，在相关地区，如老少边穷地区，该项转移支付在平衡预算中应占有重要地位，能真正体现中央的宏观调控意图。其次，此项转移支付的规模应是逐年递增的，其所占比重也应不断扩大。再次，其总的规模应是可以预见的，不能超出一定的范围，要能保持地方的积极性。最后一点就是该项转移支付要有一个相对稳定的计算方法，要有相应的法律法规来确定计算方法，体现科学性和公正性④。
三、过渡期转移支付的适度规模控制
过渡期的转移支付包括规范化和非规范化两部分。规范化部分的分配方法和规模变动是我们将要研究的重点。因此，我们将把规范化部分单独列出，对转移支付的总量规模和规范化部分的规模分别进行讨论。同时对两者间的关系进行分析。
（一）总量规模控制
前面我们已经说过，在我国的转移支付中，规范化部分应是我们研究的重点，但在目前，规范化部分所占的比例还非常之小，还无法代表我国转移支付的主要规模，所以我们在进行规模控制时，应该讨论一下其总量规模的控制。
1.总量规模控制的根据
1996年通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）中，提出的“九五”时期主要奋斗目标是：全国完成现代化建设的第二步战略步署，2000年在人口比1980年增长3亿左右的情况下，将实现人均国民生产总值比1980年翻两番， 基本消除贫困现象，人民生活达到小康水平，并初步建立社会主义市场经济体制。根据该目标，具体到转移支付上，在“九五”时期，我国应初步建立起一套完整的转移支付制度，使规范化部分达到较大的规模，在转移支付中发挥出较大的作用。转移支付的总量也应有较大的提高，应能满足确保各地都能提供全国最低标准的基本公共服务水平的目标。这样，我们就确立了一个根本的依据，据此我们就可以对我国转移支付的总量规模进行控制。
对总量规模的各个组成部分来说，现阶段我国的转移支付结构是在不断变化之中的，各部分的规模在不断地发生变化。因此，我们所讨论的总量结构和规模将是一个动态的过程。为了避免因不稳定因素过多而导致的模型失真，我们对总量规模的控制将只讨论到2000年，对2000年以后的情况，因不确定信息过多，在此暂不讨论。
2.总量规模的控制目标
根据以上的要求并借鉴国外的一些经验，我国“九五”时期转移支付的总量规模应达到以下一些目标：（1）到2000年，财政收入占GDP的比重达到15%。目前，我国财政收入占GDP的比重不到11%， 而一般的发达国家，该比例大都在30%以上，即使是对一般的低收入发展中国家，该项比例也在20%以上。为了达到《纲要》中提出的到2010年形成比较完善的社会主义市场经济的目标，到2010年，我国财政收入占GDP 的比重应超过一般低收入国家目前的水平，达到20%以上。考虑到目前我国的GDP相对较小，财政收入所占比重也较小， 所以财政收入增长的潜力相对较大，与之相应，财政收入占GDP比重提高的速度也应较快。 而到了2000年之后，GDP已有一定的增长，财政收入占GDP比重的增长速度应比“九五”期间要慢。因此，我们将2000年的比重定位于15%，高于按从1995年到2010年平均增长所能达到的水平。（2 ）中央财政收入占全国财政收入比重到2000年达到60%以上。这主要是依据中央对分税制改革的要求，要逐步提高中央财政收入的比重。目前这一水平为52%，每年的增长率保持在2%左右，这样到2000年， 其比重将超过60%。（3）转移支付占中央财政收入的比重保持不变， 即保持目前55%的水平。虽然该比率并没有变大，但由于上面的两个比重都有了较大的增长。因此，转移支付在GDP中的比重实际上已有了较大的提高， 其总量规模也已有了较大的增长。同时，由于中央本身也有许多自身的支出，因此，转移支付在中央财政收入中的比重不宜超出60%过多。按照我们的标准，取GDP的年平均增长率为9%，1995年转移支付的总量为2471亿元人民币，而到2000年，转移支付的总量将达到4399 亿元， 为1995年的1.78倍。
3.总量规模中各部分的具体分析
以上我们只是进行了一个总的分析，表明了转移支付总规模所应有的控制目标。然而，具体到组成部分各种形式的变化，它们却又有所不同，下面我们就分别对其进行分析。
我们已经知道，我国的转移支付目前包括五种形式，即体制补助、年终结算、税收返还，专项补助以及《过渡期转移支付办法》中确定的部分（即规范化部分）。由于支付办法各不相同，各种形式对于均衡化目标的实现，就会产生不同的影响。
（1）首先是体制补助， 它包括中央政府对地方政府的体制补助和地方政府对中央政府的体制上解。其具体的实施办法是先确定各地方的收入基数和支出基数，对支出基数大于收入基数的地区，中央按其差额给予补助；对支出基数小于收入基数的地区，则将其差额上解中央。在具体的运作过程中又可分为定额上解、定额补助和总额分成三种模式。
设置体制补助的目的主要是为了缩小各地区之间的差异，对富裕地区实行上解，而对贫困地区则进行补助。因此，从其设置的最初动机上看还是体现了均等化的原则的。如目前接受定额补助的18个省和自治区，基本上都是贫困地区，其中有8个地区是少数民族地区。
然而目标并不代表结果，在实际运作过程中，由于各地方财力增长的基数不同，这样在三种模式中，即使其增长速度完全一样，其结果也会出现很大的不同。例如，假如有三种采取不同模式的地区A、B、C，A地实行定额上解，基年财政收入为120亿元，上解20亿元；B 地实行总额分成，基年财政收入为125亿元，分成80%；C地实行定额补助，基年财政收入为70亿元，补助30亿元。这样三地区基本财力相同， 均为100亿元。假定三地区财政收入年平均增长率相同，都为10%，则8年后， A地区的实际财力变为237.2亿元，B地区变为214.4 亿元， C 地区变为180.1亿元。可见，实行此办法若干年后，不同模式下的地区， 其财力自然会出现很大的差距，时间越长，则差距越大，而且是穷的越穷，富的越富。这样就违背了均等化的初衷。同时，由于对各地财政收入和财政支出基数的核算上存在着一系列不合理的因素，也大大制约了该方法的有效性。
通过上面分析可看出，体制补助在一定程度上反映了均衡化的目标，这和规范化的目标是一致的，因此，将其转化成规范化部分时不会因改变各地的利益过大而引起动荡。因此体制补助可在很短的时间内快速地转化为规范化部分。其规模也就相应地可在很短的时间内快速地变小。
（2）年终结算补助。 中央财政在每个财政年度结束后都要与地方财政发生一些结算关系，对上一财政年度在财政体制之外发生的某些事项进行结算。它有三种：第一种指某些税种的税收分享，随着新税制的实施，它已经消失；第二种指一些财产的所有权在中央和地方之间发生了某些变化之后而产生的中央和地方之间进行的结帐；第三种指由于中央政府的某些措施涉及到了地方政府有关税收分享的基数，从而影响其财政能力而产生的中央对地方所进行的补助。
在这里我们可以发现，年终结算补助的设置主要是对既定财政体制的一种补充。而目前，随着我国财政体制改革的深入，就必定会改变原有的财力分配格局，对一些地方政府的积极性产生影响，在这种条件下，年终结算补助就主要表现为对因财税改革而受到财政损失的地区进行补助。但另一方面，目前的财税改革主要是为了实现均衡化的目标，而年终结算补助的实施事实上则部分地抵冲了财税改革所带来的效益。因此它实际上是加大了地区间的不平衡性，这和转移支付的初衷是不相符合的。但是，由于它对保持地方的积极性有着很大的作用，它使得地方的利益格局不致于发生太大的变动，因此，在目前的条件下，其仍有存在的合理性。而随着转移支付制度改革的不断深入，地方利益格局的调整将不可避免，这种分配方式也将被逐步取消。
（3）税收返还。它的具体测算办法是：以1993年为基期年， 对按照分税制规定中央从地方净上划的收入数额（即消费税+75%的增值税中央下划收入）如数返还给地方来作为1994年的返还数额，1994年以后，在1994年的基数上逐年递增，递增率为当年增值税和消费税平均增长率的30%。
根据其测算方法可以看出，税收返还中存在着以下一些问题，其一是仍采取基数法，这样进一步固化了财政包干体制下所形成的财力不均问题。由于各地的基数不同，就导致了我们在体制补助中所提到过的“穷的越穷，富的越富”的现象。其二，各地的税收返还额与其增值税和消费税的平均增长速度挂钩。而实际上税收增长越快的地方，也正是地方财力越大的地方，这样就导致了税收返还主要返还到了富裕地区的现象，实际上是在一定程度上扩大了地区间财政能力的差距，不利于各地区经济的均衡发展。而且，目前税收返还的额度非常庞大，约为1800亿元，占整个转移支付总额的75%以上，因此，这个问题就更加突出。
然而，就同上面所讨论过的年终结算补助一样，如税收返还改变的力度过大，将会影响地方政府的积极性，引起不必要的动荡。因此，我们应逐步削减税收返还数额，使其到“九五”期末的时候不再占主要的位置，而非对其进行激烈的变动。
（4）专项补助。目前中央对地方的专项拨款主要包括两大部分， 一是由中央掌握的专项资金，根据地方财政对支出的需要而追加的资金，如粮价补贴，支农支出，支持经济不发达地区的发展资金等。二是救灾资金，如特大自然灾害救济费、特大抗汛补助费等。
专项补助设置的初始目标是加强中央对地方的宏观调控能力，照顾经济困难的地方，应付一些突发性事件等。因此，它有着均衡化的倾向，但在实际运作过程中，由于专项补助的确定没有一个统一的尺度，分配的方法不是按因素和公式计算，而主要是按跑得快、勤、叫得响、出的配套资金比例大等原则对各地方进行分配。结果使得大部分的专项拨款流入了经济富裕地区，从而严重影响了其均衡化的目标。
目前西方发达国家的一般情况是，专项补助在转移支付中占主要的部分。借鉴国外的经验，我国的转移支付中，也应以专项补助为主，但其前提是必须改变其分配方法，使之符合均等化的方向。而在目前的条件下，还是应以一般性的转移支付为主，来平衡地区间的经济。目前我们所应做的是，对于专款的分配，按规范化的要求选取相关因素按公式计算，并按专款的类别分别设计公式和选取因素。在选取因素时，应符合公平、合理、稳定的原则，减少主观因素的作用。
（5）规范化部分。它是1995年起实施的一种新的分配方式。 但在实际上，它并不是一种完全规范的转移支付方式，我们说它是规范化部分只不过是一种相对的说法。这一部分的分配方法比较复杂，基本上采用的是因素法，我们将在后面再对其进行详细讨论，这里我们应当知道的是，这是我国转移支付的发展方向，其比重应迅速增大。
4.对各组成部分的归类及各类向规范化转化的量化分析
根据以上的分析，以其变动方向为标准，可将我国的转移支付划分为三种类型：其一为不符合均衡化目标，但有利于维持地方积极性的部分，包括税收返还和年终结算补助，我们记之为U； 其二为符合均衡化目标但分配方式不合理的部分，包括体制补助和专项补助，我们记之为V；其三即为其中的规范化部分，记之为W。记转移支付的总量为G， 假定转移支付的增量全部分摊在U、V、W三者之中， 而没有其他形式的转移支付，则我们可以得到如下的公式：
G[,t]＝（1+α[,t-1]）U[,t-1]+（1+β[,t-1]）V[,t-1] +（1+r[,t-1]）W[,t-1]，以及
△G[,t]＝α[,t-1]U[,t-1]+β[,t-1]V[,t-1]+r[,t-1]W[,t-1]
（式中α、β、r分别为U、V、W的增长率）
对G的变化情况， 前面已做了初步的分析， 2000 年G 的目标值为4399亿元，与1995年的2471亿元相比，年均增长率为12.23%。假定G的年增长率为一定值，则我们可以据此算出各年的G值。 下面我们分别对α、β、r的变化情况进行分析。
（1）α。所反映的是税收返还和年终结算补助的变化。 根据统计资料我们可以算出，1995～1996年，U的变化率为0.04左右， 考虑到经济水平的不断增长，在不考虑其他因素的前提下，我们假定U 的增长率每年提高0.3个百分点，这样α[,t]＝α[,t-1]+0.003。考虑到转移支付的目标，我们应从U的增长中削减掉一部分， 以逐步减弱该种转移支付的比重，向规范化方向前进。同时考虑到地方政府的积极性问题，在当前情况下，大幅度地削减U的值还是不可能的， 而只能是从其增量中取出一部分向规范化方向进行转化。所以在一定时期内，其仍将逐步增加，并逐渐趋于一个定值，到时机成熟后，可再对其本身进行削减。目前，对增加部分的削减方法有两种，一种方法可用公式表示为α[,t]＝（α[,t-1]+0.003）／2，另一种方法的公式为α[,t]＝（α[,t-1]+0.003）／2[t]。考察这两种方法，由于我们要到2000年左右使U值趋于一定值，因此α的值应逐步趋向于零。因此，我们认为第二种方法更加合理。另外，《纲要》要求我们在2000年初步建立社会主义市场经济体制，因此，我们取2000年为U值的最高点，即2000年时取α＝0，这样我们就得到了α的公式：
┌α[,1]＝0.04
< α[,t]＝（α[,t-1]+0.003）／2[t]（2≤t＜5）
└α[,5]＝0
（其中以1995年为第零年）
（2）β。由于V部分主要是分配方式上的问题，因此，这部分的处理应主要是在改变分配方式上，即使用因素分析法来代替原来的分配方式。因此，它的转化是一个政策性变化。实际上的转化期应在一两年内完成，即可在很短的时间内突然转化而不会造成太大的影响。为了达到转移支付的目标，我们应在2000年之前完成全部的转化过程。根据目前的情况，我们取1999年和2000年这两年作为转化的年份，每年转化50%。另外，在平常年份，根据我国经济发展的实际情况，我们可假定β值的年增长率为1%，根据统计资料可以算得1995～1996年度的β值为0.15。这样，我们就可以算出各年的β值及V值。
（3）r。由于目前对W的计算方法还很不完善， 因此直接的计算比较困难，其具体的计算方法我们将在后面对规范化部分的规模进行讨论时再加以说明，在这里我们可以根据各年的G、U、V 的值及前面的公式来对r的值进行推算，以代替r的真实值。
根据上面的分析，以及1995年的一些数字，我们可以计算出1996～2000年的各项转移支付所应具有的数额，具体的计算结果可以列表如下。
这样，我们对转移支付的总量及各类的规模变化情况就有了一个总的认识。从而在实际的运作过程中，我们就可以据此来对转移支付的规模进行控制，以达到我们的目标。
1995 1996 1997 1998 19992000
α 0.040.0215
0.01150.0061 0
β 0.15 0.16 0.17 -0.41-1
r 8.53 2.15 1.65 2.17 1.69
U 1963
2041.52085.4
2109.42122.32122.3
V 488561.2 651.0761.7 449.4 0
W
20170.5 376.0621.91348.52277.3
G 2471
2773.23112.4
3493.03920.2 4399.6
注：（1）1999年的β值算法为：不考虑转化部分，在1998 年的基础上增加了18%，现保留其中的一半即（1+0.18）／2＝0.59，所以β＝0.59－1＝-0.41。
（2）1995年的数字来源于《中国财政年鉴（1996年）》，1996 年及以后的数字为推算而得。
（二）总量规模与规范化部分规模的关系
前面我们已经说过，规范化部分在总量规模中所占的比例应逐步增大，并逐步成为主要的转移支付形式。同时，我们还通过r 值的变化初步模拟了其在总量中的变化情况。但这毕竟只是一种大概的模拟，里面有很多假设的成份，是没有具体的理论依据的。为了使我们的模拟更具有说服力，下面我们来详细地讨论一下规范化部分所占比重的动态关系。
《纲要》中提出的2010年的目标是形成比较完善的社会主义市场经济体制，使人民的小康生活更加宽裕。所以，我们应当在2010年左右，把我国的转移支付制度全部转化成规范化部分。也就是说，我们要用大约15年左右的时间建立起规范的转移支付制度。
《纲要》中关于“九五”时期的目标是建立初步的社会主义市场经济体制，我们说规范的市场经济要求规范的转移支付制度，而初步的社会主义市场经济体制则可以说是市场经济的初级阶段。这在转移支付上就要求以规范化的转移支付为主，其他转移支付形式为辅的方式，也就是说，要使规范化的转移支付在总量中占据主导地位。同时，考虑到目前我国的具体情况，为了不致于对地方政府的积极性影响过大，在“九五”期间短短的5年内，也不可能使规范化部分所占的比重过大， 因此，应保持使规范化部分占据主导位置的最低标准，即到2000年使规范化部分超出总量的50%。再看看我们前面表中的数字， 2000 年W 的值为2277.3亿，占总量G的51.76%，可见我们表中各部分比例的控制还是有一定道理的。
在2000年到2010年之间，要使我国的转移支付全部转化成规范化部分。由于在2000年时我国已初步建立了社会主义市场经济体制，转移支付也已经是以规范化部分为主，所以这时转移支付向规范化转化的压力也将相对较小。一方面，其他形式的转移支付部分已不占主要份额，其对地方政府积极性的制约已不再那么明显；另一方面，其转化的时间也相对较长。所以可以设计为一种均速比率的转化。那时的主要任务将是放在对规范化部分的具体确定方法上，对其进行调整使之更加合理化。
所以，对规范化部分在总量规模中所占比重的变化关系，我们可以描述为：在“九五”期间，其比重将迅速变大，而且各年的变化情况也有很大的区别，到2000年，规范化部分所占比重将超过50%；在2000年以后，规范化部分的比重将保持一种均速的增长，其变化情况将相对稳定；到2010年转移支付将完全转化为规范化部分。
在总量规模与规范化部分规模之间的关系中，规范化部分所占比例是不断扩大的，在开始时，由于规范化部分基数较小，其比重增长速度可能不会很大，但和自身相比，其变化的幅度还是十分大的。到了后期，随着规范化部分的基数变大，其比重增加的绝对速度也将变快，但相对速度则渐渐变慢。到2000年以后，其比重将保持平稳的增长，直到所有的转移支付全部转化为规范化部分。
（三）规范化部分的具体分析
我国1995年起实行的《过渡期转移支付办法》是迈向规范化的第一步，因此，在对规范化部分进行分析时，有必要先介绍一下《过渡期转移支付办法》的具体情况。
1.《过渡期转移支付办法》的内容及特点
《过渡期转移支付办法》的政策目标是：近期内中央财政根据财力状况，拟选择一些客观和政策性两类因素，采用相对规范的方法，在一段时期内先实施过渡期转移支付。同时积极创造条件，逐步向规范化转移支付制度转变，最终实现规范化的目标模式。
在设计过渡期转移支付方案时，其主导思想主要有以下几个：其一，暂不调整地方既得利益，由中央财政从收入增量中拿出一部分资金逐步提高对各地利益分配格局调整的力度；其二，兼顾公平与效率，力求公正、合理、规范，同时，适当考虑各地的收入努力程度；其三，转移支付有所侧重，重点放在缓解地方财政运行中的突出矛盾上，体现对少数民族地区的适当倾斜政策。从指导思想可以看出，用此办法所分配的资金目前还是很少的，只占了转移支付总量的一部分。
在进行公式的设置时，考虑到当前各个税种税基的基本数据难以取得和大部分收入项目标准收入测算上的困难，过渡期方案把按照实际财力低于标准支出的差距作为建立转移支付公式的基础，同时适当考虑完成收入的努力程度。凡收入努力程度不足的地方，其财力低于标准支出的差距，首先应通过强化征管、合理利用税基等途径增加收入予以弥补，仍然不足的，其不足额作为计算转移支付的依据。对称性支出的确定，是选择对地方财政支出影响较为直接的客观因素，根据经验数据，适用多元回归的方法，建立标准支出模型。同时还考虑到仅按客观因素建立起的模型难以全面反映中央政策取向的现实，在统一选择客观因素的基础上，又补充选取一些政策性转移支付因素。
根据上述思想，设计出了一系列公式。从过渡期转移支付的设计方案内容上我们可以看出，这种制度还不能说是一种完全规范化的转移支付制度，它距离规范化的目标还有很大的差距，具体来说，它主要存在以下一些问题：其一，以不调整地方既得利益为前提，其所分配的只是中央财政增量中的一部分，因此不能有效地解决地方财政发展不均衡的问题；其二，用此方法分配的力度十分有限，1995年用此方法分配的转移支付额只有20亿元，不到总量的1%， 因此不能从根本上触动转移支付的分配格局；其三，统计数据不完整，测得方法不完善，由于缺少必要的统计数据，只能进行大约地估计或采用近似的数值进行代替，同时，由于考虑的因素不是很周全，测算时就难免会有不合理的地方。因此，用此种方法分配时，仍存在着不公平的事实。所以，我们必须明白，过渡期转移支付并不是一种完全规范化的转移支付制度，它距离规范化的目标还有很大差距。我们在前面之所以将其称为规范化部分，只是一种相对的说法。在未来的几年内，这种分配方法将仍然存在，并积极为完全规范化的转移支付创造条件。
然而，我们在讨论现阶段我国转移支付中规范化部分的适度规模时，却不能以此作为我们的判断标准，因为我们的目的是为规范化部分确定一个合适的规模，而不只是分析其现状，因此，我们就必须对现阶段影响我国规范化转移支付规模的因素进行分析。
2.规范化部分规模的影响因素及公式的确定
目前，规范化部分的规模主要受到两方面的影响，其一就是转移支付目标的内在要求，其二即为现有条件的制约。下面我们将分别对其进行具体的分析。
（1）转移支付的内在要求。 转移支付的根本目的是实现各地公共服务水平的均等化，保证各地区经济发展的协调和均衡。而要实现这个目标，就需要建立一种科学化、规范化、法制化的转移支付制度，用科学的方法计算出各地区所需要的转移支付额度，并据此来对转移支付进行分配。
在这种情况下，就需要用因素法去代替我国目前所沿用的基数法来对转移支付进行分配。根据客观的因素，用科学的公式按照统一标准来确定中央对地方的转移支付。根据国际上通用的转移支付的定义，某地区所需要的转移支付额应为该地区的标准化财政支出与财政收入能力之间的差额，为此我们就需要对各地区的财政收入能力和标准化支出进行计算。
首先是收入能力的计算。由于财政收入主要来源于税收，所以可用各税的税基乘以其税率而得到，但在目前，由于我国的统计资料不全，许多税种的税基无法取得，因而也就无法计算。对无法取得税基的税种，我们可以取各地的GDP作为这些税的广义税基来进行计算，这样， 财政收入能力的计算公式就为：
RE＝∑T[,i]×R[,i]+GDP×Re
其中，RE为财政收入能力，T[,i]为某种税的税基，R[,i]为某种税的平均税率，Re为其余各种税的全国平均收入率，GDP 为某省的国内生产总值。
关于税基的确定，目前我国共有地方税18种（不包括共享税）。由于统计资料不全，大部分税种的税基难以确定，但有些税基可以用相关的数据来进行估算，它们可以达到很高的相关度。根据已有的工作，我们可以采取以下一些办法来计算：（1 ）以邮电业务总量作为邮电营业税的税基，其相关系数可达0.986；（2）以民用汽车数量的1 万倍作为陆运营业税的税基，其相关系数可达0.868；（3）以耕地面积的1 千倍作为广义农业税的税基，相关系数可达0.924；（4）假设营业税与社会商品零售总额正相关，地方企业所得税与工业企业利润正相关。用商品零售总额与工业企业利润这两个变量对作为地方主要税种的营业税和地方企业所得税进行回归计算。其相关系数的平方达0.88，如去除上面的邮电营业税和陆运营业税，且相关系数的平方可达0.913，其公式为：
C[,i]＝i地区商品零售额×7.9%+i地区工业企业税利×14.8%
其中C[,i]为i地区的营业税和地方企业所得税的收入，其中营业税中不包括邮电营业税和陆运营业税。
以GDP作为其他税种的广义税基，根据1994年的数字， 其平均税率为1.5%，这样某地区的财政收入能力就可表示为：
RE＝（邮电业务总量+民用汽车数量×10000）×3%+耕地面积×1000×1.1%+GDP×1.5%+C[,i]
式中营业税税率为3%，广义农业税的平均税率为1.1%。
用该公式，我们可解释地方政府财政收入差异的94.62%， 而且随着我国数据体系的不断健全，越来越多的税种将能够通过直接的税基进行计算，上面公式也将会被不断地修正并日趋准确。
对于财政支出需要的测算，我们使用相关因素法。首先确定与财政支出相关的因素。我们将各地区的财政支出分成以下几类：教育、卫生、福利、基建、行政管理、支援民族地区、其他服务等7类， 并选择以下几个因素来作为计算财政支出的变量：（1）人口；（2）国有单位职工比重；（3）人口密度的倒数；（4）少数民族人口比重；（5 ）小学人口比重；（6）人均GDP。计这6个变量分别为x[,1]到x[,6]， 它们和财政支出均存在着一定的正相关。在具体计算时，我们选择1995年度全国财政支出第一位到第六位的6个省区（广东、四川、山东、辽宁、 上海、江苏）的均值作为这6个变量的基准值，计算结果分别为
式中：a、b、c、d、e、f分别为各个变量的权重。
对于各权重的确定，根据1994年的实际数据计算的结果为：a ＝0.234，b＝0.101，c＝0.072，d＝0.031，e＝0.276，f＝0.286，考虑到转移支付所要实现的目标，我们对其进行了调整，取c＝0.120，d＝0.110，相应地使a＝0.176，f＝0.217，即增加了少数民族人口比重及人口密度倒数两个变量的比重，而降低了人均GDP和人口因素的比重， 这主要是出于对西部地区及少数民族地区政策性倾斜的考虑。
根据转移支付的定义RG＝
我们可以算出全国转移支付的需要额。我们在附表中给出了具体的计算结果， 其值为6166.01亿元，基本上反映不出实际的情况， 因此我们还不能将其作为规模的控制目标，还须进行一些调整。
（2）各种制约条件。 上面的结果所反应的是一种达到基本理想化后的规模，但在实际中，我们还必须考虑到现存的制约条件，这样我们才能对规范化部分的规模作出正确的控制。具体说来，现阶段我们共有以下一些制约条件：
第一，现阶段我国财政规模偏小的状况。前面我们已经说过，我国的财政规模偏小，使得中央政府没有能力拿出足够的资金来完全弥补地方的财政收支差额，因此，中央也就只能部分地满足地方政府的转移支付需要。为了公平起见，中央政府只能按一定的比例来对转移支付进行分配，即中央政府只能是依据自身的财力情况，按某一固定比率来满足各地方的转移支付需要，我们记该比率为α。
第二，现行地方利益格局调整的艰巨性。建立科学规范的转移支付，必将大大改变原有的财力分配格局。这样，某些地方政府所能获得的转移支付额就将会有较大的减少。这必然会影响到地方政府的积极性，使地方政府产生很大的抵触情绪，结果是得不偿失。因此在目前的过渡时期，我们还不宜对原有的分配方式进行较大的变动，而应主要将财政收入的增量用于规范部分的转移支付。所以在计算规范化部分的支付额时，还应从上面的公式中去除掉用其他方法所分配的转移支付量，我们记去除量为TX。
第三，其他因素，由于在未来的经济发展中存在着很多不确定的因素，这些因素的存在也将会影响到规范化部分转移支付的数额，因此，在计算时，我们还应扣除其他因素的影响额，记为μ。
通过上面的分析，我们可以得出现阶段我国规范化部分转移支付的公式，即：
其中EX[,i]，RE[,i]的算法我们前面已进行过具体的分析，下面对各个制约因素具体分析。
3.各制约条件的具体分析
（1）α。根据标准化公式
的计算，我们前面算出了1995年的转移支付需要额即6166.01亿，而由于财政能力的限制，实际的转移支付额只有2471亿元，相应的α系数为0.4。随着我国财政体制的不断完善，财政收入能力将不断增加，转移支付的规模也将不断扩大，相应的α系数也会逐步提高， 并最终随着完全规范化的转移支付制度的建立而达到一稳定水平。当然， 转移支付的结果并不是使各地方政府的经济实力达到同一水平， 而只是为了实现全国公共服务水平的均等化。因此，即使是达到了稳定水平后， 也应允许各地方政府有一定的差距。参照德国的情况，我们假设α的稳定水平为0.95。由于我国要在2010年左右建立起规范化的转移支付制度，所以我们把2010年作为 α最终达到稳定的年份。也就是说，我们将用15年的时间，把α从0.4增加到0.95。如以1995年为基期年，那么我们就可以得到α关于t的一次方程，即：
α＝0.4+0.0367t（0≤t≤15）
（2）TX。我们在前面进行总量规模分析的时候， 已估算出了1995到2000各年的U、V值，TX值即U+V的值，它们反映出了我国的政策取向，具有一定的实际意义。至于2000年以后的情况，那时TX应已不占主要地位，我们可以对其采取逐年按一固定数额递减的办法，来使其逐步变小。到2010年其将完全消失，因此2000年以后
TX[,t]＝TX[,5]－TX[,5]／10（t－5） （5≤t≤15）
这样，我们就可以算出各年的TX值。
（3）μ。从一个长期的角度来说，μ的均值应为零， 即干挠因素应是可以相互抵消的。但具体到每一年的情况，μ的值却不会为零，而且各年的值也会有所不同。当然，随着制度的不断健全，μ的值将会逐年向零趋近，直至完全消失。由于μ代表未来的不确定因素，我们无法给出它的具体公式，但由于E（μ）＝0，所以我们在进行趋势分析时，可以假设μ的值为0，而不会对结果产生太大的影响， 毕竟我们对未来的控制只是一个理想状态。
4.具体计算结果
根据上面的分析，以及各年的统计资料，我们就可以算出各年规范化部分的转移支付规模。根据1996年的资料，我们算出1996年度规范化转移支付额度为202.83亿元。对以后的年份，根据公布的统计资料，也可以及时地算出各年规范化转移支付所应有的额度，这样我们就可以据此对各年规范化转移支付的规模进行控制，使之达到我们规定的目标。这里，我们的计算结果可能会比在总量规模的讨论中计算的结果要稍大，这是由于二者的立足点不同，前面主要是以实际的实施情况来作为控制的起点，而这里，我们则主要是考虑到转移支付的目标，致力于建立一个相对标准化的规模模型；同时进行规模控制的过程也有所不同，因此数额相对较大还是比较正常的。
四、对未来的远景规划
所谓的远景规划，是指我国已建立了规范化转移支付制度以后的情况。那时，中央在财力的初始分配中已占据了主导地位，国家预算收支占GDP的比重已有了较大的提高，相关法规制度已比较健全。 市场金融物价已比较稳定，事权已是依法划分。管理机构具有专责并划分合理，统计核算体系已较健全并且具有了灵敏的信息网络，各项统计数据也都变得完整、精确。已经具备了建立规范化转移支付制度的必要条件。同时在转移支付方面，已形成了一套完整科学的体系。转移支付已具有了“公正”、“公开”、“规范”等一系列特性。转移支付的规模也已经有了大幅度的提高，已能基本上保证各地公共服务水平的均等化。地区差距将逐步缩小，并将逐步实现共同富裕。
至于具体的规模标准，根据发达国家的实际经验并结合我国的具体国情，我们提出以下一些具体的指标要求：（1）财政收入占GDP的比重达到25.30%；（2）中央财政收入占全国财政收入的比重达到65 %～70%；（3）转移支付占中央财政收入的比重为51%～60%。之所以要达到如此的规模，主要有两个原因：（1 ）当前发达国家在建立了规范化的转移支付制度后，其转移支付在GDP中的比重都稍高于这个数字。 考虑到我国的实际情况，我国还是一个发展中国家，还比较贫困，中央集中如此多的资金用于转移支付还比较困难，所以应允许转移支付的规模比一般的发达国家稍小。等到以后，我们国家强大了，发达了，再逐步提高转移支付的规模，使之达到发达国家相同的水平。（2 ）一般的发达国家，财政收入占GDP的比重较高，达到35%～40%， 而我国是一个发展中国家，大幅度提高财政收入在GDP中的比重有很大的困难。 然而为了达到规范化转移支付的目标，转移支付又必须达到一定的规模，因此在明确划分事权的前提下，应提高转移支付的比重，即明确划分中央与地方的事权范围，使地方承担更多的责任，同时加大转移支付力度达到一定的规模。
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