退耕还林的经济影响及现行政策的调整——以河北省为例，本文主要内容关键词为：河北省论文,为例论文,退耕还林论文,政策论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为一项公共工程，在技术相对成熟的条件下，政策对退耕还林的成效有着决定性的作用。为此，中央政府先后出台了包括《退耕还林条例》在内的多项政策措施，分别在规划、检查、验收、补助以及财政、税收等各个环节对退耕还林工程进行了政策规范。然而，在退耕还林政策制定中客观上存在着两个不利因素：一是工程起动的时间较晚，无论是理论还是实践都有待于继续探索；二是退耕还林工程是以农户承包为基础而展开的，这一特点使其与其他生态工程有着重大差别，因此没有成功的经验可以完全照搬和借鉴。当前在实践中所出现的监管、补助、种苗、林业产权制度以及区域经济结构调整与劳动力转移等诸多问题除体制性因素以外，与上述两个客观原因有着紧密的关系。然而，政策的不完善并没有阻挡实践的步伐，1999年退耕还林工程只在四川、陕西、甘肃3省展开试点，到2000年，试点范围就已扩展到17个省，2001年又扩展到20个省的244个县，工程总投资76亿元。整个工程扩展十分迅速，政策滞后也随之凸显。在这一背景下，退耕还林的政策研究就显得十分必要和紧迫。本项研究的意义在于，通过退耕还林对经济影响的全面分析，进而确定在经济、社会、环境协调发展的条件下最有效的政策反应，为政府决策提供帮助。由于研究条件的限制，本项研究选择河北省为例，这一选择除河北省是国家首批试点区域这一原因之外，还基于以下理由：河北省坝上地区不仅是退耕还林重点区域，而且坝上各县全部是国家级贫困县，而我国退耕还林的重点区域也都集中在中西部的贫困地区，所以对河北省的研究具有典型性，所得出的研究结论应该具有普遍意义。
一、退耕还林对区域经济的影响
（一）退耕还林对耕地面积和粮食产量的影响
从河北省全省范围来看，截止到2004年，全省退耕还林总面积为47082公顷，占全省耕地总面积的0.5%（此数字计算依据为2004年《河北省农村经济统计年鉴》和2004年《河北省林业综合统计资料》，下同）。较之退耕还林前的1999年，全省耕地面积减少了0.49%。从这一数字来看，退耕还林政策实施以来，对全省耕地产生的压力很小。再从粮食产量来看，以每亩退耕地粮食产量为100公斤计算，全省因退耕还林而造成粮食减产总量为7062.3万公斤，占2003年全省粮食总产量的0.21%。在不考虑其他影响因素的情况下，较之退耕前的1999年，全省粮食产量仅减少0.19个百分点。这说明，截止到目前为止，退耕还林没有对全省的粮食生产产生较强影响。
由于退耕还林区域的不均衡性，退耕还林工程对其所在区域的耕地面积和粮食产量产生的影响明显大于全省平均情况（见表1）。从各县的具体情况看，耕地面积减少最多的尚义，其减少比例也只有2.12%。其余各县均未超过2%。再从粮食减少比例来看，各县基本在1%以内。退耕还林没有对耕地产生较大压力，对粮食生产的压力较小。
表1 退耕还林工程对工程各县耕地和粮食产量的影响 (%)
项目张北县唐保县沽源县尚义县丰宁县围场县赞皇县平山县滦县迁西县抚宁县临漳县广平县巨鹿县满城县涞水县临城县文安县
耕地减少比例 1.98 1.42 1.67 2.12 1.92 1.91 1.43
1.171.65 1.45 1.86
1.50 1.13 1.78 0.56 0.57 0.630
粮食产量减少比例 0.95 0.84 0.81 1.34 0.98 0.85 0.47
0.670.93 0.51 0.71
0.87 0.72 0.46 0.17 0.23 0.38
注：表中耕地减少比例是以2004年各县退耕总面积与退耕前的1999年各县耕地面积相比求得；粮食减少比例是以每亩100公斤计算出各县因退耕减少的粮食产量，再与退耕前1999年各县粮食总产量相比求得
资料来源：2000年、2004年河北农村统计年鉴，2001、2002、2003年河北省林业综合统计资料
（二）退耕还林对畜牧业的影响
从表2可以看出，在退耕还林前的1999年，18个工程县当中有13个县畜牧业产值占农业总产值的比重超过37%，高于当年全省平均水平，这说明畜牧业在退耕还林工程实施区域具有重要的产业地位。如果对工程实施区域进行具体划分观察，坝上地区的张北、康保、沽源、尚义、丰宁、围场6县畜牧业产值占农业总产值的比重更高，说明畜牧业在这一区域处于主导地位。
表2 退耕前后畜牧业生产情况比较 （万元，%）
地区
1999年
2004年
畜牧业农业 畜牧业产值占 畜牧业 农业
畜牧业产值占畜牧业产值
产值总产值农业总产值比重 产值 总产值 农业总产值比重变化比例
张北县29581 61506 48
17690 82206 22 -40
康保县17263 38230 45
12053 44320 27 -30
沽源县17605 34807 50
10641 35513 30 -40
尚义县12324 29986 416489 35856 18 -47
丰宁县48348 74241 65
32646 51884 62 -32
围场县44248 89477 49
21785 60963 36 -26
赞皇县12134 64823 18
10185 65927 15 -16
平山县49385132100 37
51232 95139 54 37
滦县 38541167211 23
35283 185710 19 -8.4
迁西县27751 97360 29
16920 61113 28 -39
抚宁县65300155607 42
37933 161482 23 -42
临漳县64574180737 36
43510 111910 39 -33
广平县65300155607 42
12839 35233 36 -80
巨鹿县11436 58603 208254 34407 24 -28
满城县45643122857 37
30067 125941 24 -34
涞水县28858 70410 41
13131 70348 17 -51
临城县21447 32970 65
19246 26652 72 -10
文安县38892100790 39
32448 109669 30 -17
资料来源：1999年、2005年河北省农村统计年鉴
与对耕地面积和粮食产量的影响相比，各工程县畜牧业在退耕还林之后发生了十分明显和巨大的变化。与退耕还林之前的1999年相比，除平山县以外，其余各工程县2004年畜牧业产值的下降幅度基本都在10%以上。
畜牧业总体规模的变化受多种因素的影响。其中价格、技术和生产成本等是影响畜牧业生产规模的主要因素。近期的一些研究表明，由于受国际上动物疫情的影响和居民收入水平的不断提高，国内肉牛、奶牛及羊等畜产品市场普遍供不应求。在需求的拉动下，上述畜产品价格持续上涨。2003年，牛肉价格为16元/公斤，比1999年上涨了15.3%。羊肉价格7元/公斤，比1999年上涨了16.7%，奶制品和羊绒价格也稳中有升。与此同时，牛羊的存栏规模也逐年上升（丁森林，2002）。相比之下，技术对畜牧业的影响相对比较缓慢，但在技术不断进步的情况下，技术这一因素对畜牧业生产规模的影响应该呈现向上拉动的倾向。上述分析表明，价格和技术不是退耕还林区域畜牧业产值大幅度下降的原因。相反，这两个因素反而会对畜牧产业产生向上拉动的作用。
在排除价格和技术两个因素之后，成本因素可能成为退耕还林区域畜牧业产值下降的主要原因。在抽样调查的200个农户中，坝上地区农户普遍反映，由于政府严格禁牧，自有秸秆连烧材都很难满足，若舍养，青贮饲料只能到坝下的平原地区购买，这样成本太高。所以不得以只能将原先饲养的牛羊卖掉，只留下少部分牲畜用于农业生产使用。
（三）退耕还林对种植业生产结构的影响
由于退耕还林工程主要集中在生态脆弱地区，工程实施区域在全省乃至各工程县并不呈现均匀分布。因此，退耕还林对农业产业结构的影响应该主要表现在实施退耕还林的乡镇。基于这一判断，本项研究选择了承德地区丰宁县的大滩镇、尚义县的七甲乡和文安县的滩镇3个乡镇作为典型区域进行案例研究。选择这3个乡镇的另一个理由是，大滩镇和七甲乡属于坝上地区，是河北省第一批退耕还林试点，而滩镇虽然试点时间较晚，但属于平原地区，其社会、经济、自然条件存在很大差别。对这3个乡镇进行对比分析，是想实证退耕还林对不同区域的产业结构的影响是否存在差异。此外，上述3个乡镇的退耕还林面积占耕地面积的比例较大，对产业结构的影响可能更为明显。
本项研究采用各种农作物种植面积的变化和牲畜存栏量的变化等实物量指标来衡量产业结构的变动情况。这种方式的优点主要有两点：一是排除了价格因素的干扰；二是农业产业结构变动虽然表现为产值比重的变化，但最终产业结构的变化将体现在各种农作物种植面积和牲畜存栏量等实物量的变化上。
从表4和表5可以看出，退耕前的1999年，大滩镇和七甲乡的莜麦、小麦和土豆的种植面积占耕地总面积的比例均在20%以上。退耕还林当年这一比例没有发生太大变化。但从2001年开始，上述3种农作物中莜麦、小麦的种植比例急剧下降，而土豆、杂豆、蔬菜的种植比例却急剧上升。与此同时，牲畜存栏量也明显减少。上述变化主要是由于退耕还林政策引起的。在退耕还林之前，农户所需粮食主要靠自己种植获得，退耕还林之后，这两个乡镇的农户退耕土地占到其原有土地的60%，所需粮食基本由政府补助获得。在这种粮食压力减少的情况下，土豆、杂豆、蔬菜种植比例上升。至于牲畜存栏数量的大幅度下降，主要是由于政府出台的禁牧措施所导致的。
表3 大滩镇退耕还林前后种植业、畜牧业生产情况
年份
耕地面积
各主要农作物面积占耕地总面积比例(%) 牲畜存栏量
（公顷） 莜麦 小麦 土豆 杂豆 蔬菜
（头）
19991315831.5121.5920.326.48 10.10
4500
2001 524328.6123.0818.5316.4713.30
4451
2002 5198 6.33 1.4741.5230.1920.49951
2003 5176 6.30 1.5441.4130.1320.50992
2004 5111 6.36 1.1341.4330.2120.49943
注：在2004年对农户的回访调查中，农户普遍反映在2001年补助粮款兑现后，各种农作物种植面积基本没有发生变化，故2001-2004年各主要农作物种植面积占耕地总面积比例均按2001年水平处理，实际数字可能略有不同。下同
资料来源：根据乡镇政府提供的数字和对农户抽样调查整理计算。下同
表4 七甲乡退耕还林前后种植业、畜牧业生产情况
年份
耕地面积
各主要农作物面积占耕地总面积比例(%) 牲畜存栏量
（公顷） 莜麦 小麦 土豆 杂豆 蔬菜
（头）
1999 353830.6118.7021.1910.225.284675
2001 165728.5617.8424.4114.2112.97
4786
2002 1542 8.34 2.1746.3128.1515.03
1012
2003 1441 8.34 2.1746.3128.1515.03
1143
2004 1403 8.34 2.1746.3128.1515.03
1002
表5 滩镇退耕还林前后种植业、畜牧业生产情况
年份
耕地面积
各主要农作物面积占耕地总面积比例(%) 牲畜存栏量
（公顷） 莜麦 小麦 土豆 杂豆 蔬菜
（头）
2002 284867.5145.1215.6118.317.5 1896
2003 179641.3130.1112.5118.325.461538
2004 179441.3130.1112.5118.325.461653
与上述坝上两个乡镇相比，滩镇种植业结构的变动程度相对较小（见表5），虽然2002年退耕还林之后，小麦、玉米等粮食作物的种植面积有所下降，但在各种农作物种植面积比例中依然处于最高水平。这主要是由于该镇退耕面积相对较少，政府补助的粮食难以满足生活需求，农户的生活用粮依然要靠种植取得这一原因所导致的。此外，该镇的粮食亩产（平均200公斤/亩以上）高于国家补助，所以种粮依然具有很高的积极性。至于其牲畜存栏量基本没有发生变动的原因，是由于该镇牲畜的饲养方式历来以舍饲为主，故禁牧措施没有对其构成较大影响。
显然，从乡镇区域来看，退耕还林对农业产业结构尤其是种植结构的变动产生了较强的影响。这种结构的变动呈现出以下几个特点：(1)这种结构的变动是突然的，而不是渐进的。上述3个乡镇种植结构的变动均出现在退耕还林工程实施的第2年和第1年，在此前后无论是各种农作物的种植结构还是牲畜的存栏量都处于一种比较稳定的状态。除退耕还林这一政策因素之外，并不存在明显的促使结构变动的其他因素。这预示着一旦拉动结构变动的政策效应消失，例如5年或8年后停止补助，种植结构可能会返回到退耕前的状态。(2)这种结构的变动不是利益诱导的结果。较之退耕前，目前这种种植结构的变化不会为农户的生产要素报酬带来明显的改善。(3)这种结构的改变可能带来劳动力的大量剩余和劳动生产率的降低。上述农业种植结构的变化是在耕地面积大量缩减的情况下发生的，在这种情况下，如果农业劳动力向非农产业转移的比例在退耕前后没有发生明显的变化，农业劳动力剩余增加则是一种必然的现象。
二、退耕还林对退耕农户收入的影响
上述退耕还林工程对区域经济影响的差异性必然使不同区域退耕农户的家庭收入发生不同的变化。从调查结果可以看出，在退耕之前，坝上地区种植业和畜牧业是退耕农户的主要收入来源，两者合计占到农户总收入的70%。而退耕之后，由于耕地面积的大量减少和禁牧措施，种植业和畜牧业收入较退耕前减少了48%。至于非农收入，退耕前为20%，退耕后为23%，没有发生大的变化。农户在退耕后的收入来源，主要来自于粮款补助。据调查，农户退耕后补助收入占总收入的比例上升到55%。这一结果表明，按现行的补偿政策，补偿期过后，这一地区农户收入将下降55%，生产生活将受到严重影响，这对退耕还林后期成果的巩固是极其不利的。而文安和临城两县在退耕前后收入构成虽然也有所变动，但种植业、畜牧业和非农收入3项收入依然是农户的主要收入来源，补助性收入在退耕之后只占到总收入的12%。这表明即使国家停止补偿，该地区农户的收入也不会受到太大的影响。
三、对现行政策的调整建议
上述分析表明，现行的补助政策存在3个缺点：一是现行的补助政策在区域上并不存在广泛的激励相容性。退耕还林工程对区域经济和退耕农户的家庭收入都存在明显的区域差异性。这表明在不同的区域采用一致的补助标准不可能在所有的退耕还林区域都产生良好的政策效果。二是现行的补助政策缺乏长期的激励相容性。对农户林木收益权（陈根长，2002）和林木预期收益（王爱民，2004；元新刚，崔相慧，2001）的相关研究表明，退耕农户经营林木的收益具有很强的不确定性和时滞性，在这种情况下，如果仍然按现行的补偿年限对退耕农户进行补偿，在补偿到期之后，坝上这类地区退耕农户的收入将急剧下降，基本生活无法得到保障，这显然会对退耕还林后期成果的巩固产生不利影响。三是现行的补偿政策缺乏动态的激励相容性。由于供需关系的影响，农产品价格在长期表现为上下波动状态。如果农户通过耕种所获得的农产品市场价格持续上升，则会诱发农户追求短期市场回报的行为，进而对退耕还林的后期成果构成威胁。而现行的补偿标准是固定的，并不能随市场价格的变动而进行相应的动态调整，从而无法对农户短期市场行为形成有效的激励相容性约束。尤其是对于立地条件较好、退耕土地粮食产量较高地区的退耕农户，约束弱化表现得更为明显。
由此，对现行补助政策提出如下调整建议：
1.将现行的中央政府所确定的粮款补助标准作为补助底线，同时授予地方政府根据区域差异和市场状况做出相应调整的权力。对于粮款补助，之所以将现行的中央政府所确定的粮款补助标准作为补助底线，一是现行的补助标准并不高，只能维持退耕农户的基本生活；二是补助标准底线的确定可以使退耕农户的合法权益得到基本的保障。而授予地方政府对补助标准做出相应调整的权力，主要是由于退耕还林工程对区域经济和退耕农户的家庭收入都存在明显的区域差异性，只有根据区域差异和市场状况做出相应调整，才能更广泛调动农户退耕还林的积极性。
2.对退耕农户的补助年限要适当延长。从长期来讲，要想实现改善生态环境的目标，关键是使农户摆脱对退耕土地的依存关系，政府必须解决退耕还林区域的经济发展问题。但是，退耕区域的经济发展是一个长期的过程，而现实的问题是大部分退耕农户的补助年限已经过半（1999年试点地区已基本到期），因此，适当延长补助年限是巩固前期退耕还林成果的迫切需要。
3.为克服林木收益权的法律局限，建议在工程区培育活立木产权交易市场，并建立政府对连片人工生态林的“林权”收购制度，从而使退耕农户的林木收益权得以实现。同时，农户在“林权”收购之前依然享有诸如抚育采伐等权利，这样才会确保退耕还林工程坚持生态优先原则。
4.像坝上这类地区，在退耕还林之前农作物秸秆和牲畜粪便是农户的主要能源。但在退耕之后，由于禁牧和农作物种植面积大量减少，农户烧柴严重短缺。建议政府通过技术、财政等手段尽快帮助这类地区改善能源短缺状况。