欧盟监管：一个制度性分析框架，本文主要内容关键词为：欧盟论文,框架论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
欧盟的监管理念是基于规则的监管，因此规则制定的理念、原则、程序和方法就显得尤为重要。2006年3月15日，欧盟委员会公布了最新版本的监管“影响评估指引”(Impact Assessment Guidelines)，[1]其宗旨是为欧盟在界定政府与市场的关系上，提供一个监管法律法规制定的制度性框架，促使欧盟监管法律法规从议案的提出、讨论、通过，到议案的执行和检查，更为规范、协调和有效，这对欧盟内部统一大市场的建设和完善，促进竞争、经济增长和就业，具有重要的指导意义。本文对监管“影响评估指引”框架作一简要评析。
一、监管影响评估指引的发展轨迹
欧盟监管影响评估从提出到公布最新征求意见稿，既是欧盟和成员国对政府、市场和监管的认识不断深化的过程，也是不断总结经验和完善监管规则的过程。
欧盟委员会在2001年持续发展战略(COM(2001)264 final)[2]中提出，为了实现里斯本战略“以知识为基础、世界上最有竞争力的经济体”的远景蓝图，提高欧盟驾驭市场监管的能力，将提供一个行动计划，所有涉及政府与市场的法规议案和建议，都要进行对经济、社会、环境影响的评估，分析成本、收益或者成本有效性，包括直接和间接的影响，积极和消极的影响，欧盟内部和外部的影响。
为了落实持续发展战略，欧盟委员会在2001年公布了欧洲治理白皮书(COM(2001)428 final)，[3]进一步规定，欧盟在欧盟的层面上进行干预是否是合适的，干预是否是必要的，要以效率分析作为法规议案的基础。如果分析是合适的、必要的，法规议案分析必须评估监管对经济、社会和环境的潜在影响。判断监管影响评估的标准是，监管是否提高了社会的净福利，或者监管是否是适当的。
2002年，欧盟委员会发布了第一个统一的监管“影响评估指引”框架性文件，以及附录“影响评估指引和手册——如何实施影响评估” (COM(2002)276 final)。[4]为配合执行该文件，同时发布了“行动计划——简化和改善监管环境” (COM(2002)278 final)。[5]这个统一的监管框架性文件，整合和替代了以前所有单一的、部门的、分散的监管影响评估文件，如有关企业、安全与健康、环境的影响评估等文件。欧盟统一的监管影响评估框架，为欧盟和成员国制定监管规则规定了统一的原则、程序和方法。由于它是欧盟第一个统一的监管性框架，更多地借鉴和参考了美国和OECD有关监管原则、程序和方法，无论是在程序规定还是在实体分析方面，都显得过于原则，操作性不够。欧盟委员会认为，构建一个有效的监管制度框架，是促进竞争、增长和就业的关键，需要进一步修订和完善2002年监管影响评估的框架，最迟在2006年底公告最新文本。[6]
欧盟委员会随之系统修订了2002年监管影响评估的框架性文件，公布了2005年监管“影响评估指引”，后经进一步征求意见、讨论和修订，形成了2006年3月15日的最新版本，目前，这个版本仍在讨论和征求意见中，并非最终的法规。
二、监管的理论基础：市场失灵与监管失灵
欧盟的监管影响评估指引以经济学理论为依据。它认为，面对市场失灵和监管失灵，需要政府完善监管规则，提高监管质量，促进市场有效运行。同时，随着欧盟内部统一大市场的建立和完善，以及全球经济一体化的冲击，应该加强欧盟层面的监管。
市场失灵是指价格机制在某些领域不能有效配置资源，包括市场存在负的外部性；不能提供足够的公共物品；竞争混乱或者竞争不充分；不存在完全市场或者存在不完全市场；不完全或者不对称信息。监管失灵是指政府使用公共权力并没有对社会产生最大的福利，包括没有有效地保护产权的法律制度；监管规则、措施和方法与实现目标之间关系界定不清；监管俘获，监管者和利益集团勾结损害了社会利益；监管规则的贯彻与执行失败，或者没有规则，出现监管漏洞。总之，监管没有达到社会满意的结果。
欧盟委员会认为，降低或者减少市场失灵与监管失灵的问题，关键在于设计一个有效的监管制度框架。该监管制度框架要符合效力、效率和一致性的衡量标准。监管的效力(effectiveness)是指监管规则可以实现监管的预期目标；监管的效率(efficiency)是指监管措施能够在现有资源下以最低成本实现预期目标，符合成本有效性原则；监管的一致性(consistency)是指监管规则在欧盟和成员国之间达成了共识，能够权衡和协调对经济、社会和环境等方面的影响。
三、欧盟的监管体制
欧盟的监管体制，是在内部大市场建设中逐步调整、规范和完善的。欧盟的二级法律（这里指的欧盟二级法律包括条例、指令、决定；欧盟的一级法律为各种条约，具有根本性地位）已经初步构建了欧盟的监管体制框架。在这个监管框架中，欧盟的二级法律具有主体指导作用，辅之以合作监管、成员国之间的协调监管、社会中介的自律监管等实现方式。欧盟的监管体制既体现了监管的市场机制，又体现了监管的法制原则，同时在欧盟和成员国之间建立了协调机制。这种有机结合，发挥了推进、规范、完善欧盟内部统一大市场的作用。
（一）欧盟二级法律
欧盟二级法律，包括条例(regulations)、指令(directives)和决定(decisions)，是欧盟监管的基本法律，也是欧盟常用的法律形式，具有强制性。条例、指令和决定是有区别的。条例具有全面的法律约束力，包括条例规定的目标、措施和方法，适用欧盟所有成员国。决定是有明确针对对象的有约束力的法律文件，决定所指向的对象，应当完全按照决定的规定执行。指令没有全面的法律约束力，指令的目标对指向的成员国有约束力，但实施的方式方法，由指向的成员国制定具体的执行性法律法规，即将指令转化为成员国的国内法。在欧盟的二级立法体系中，指令是主要的法律形式。
指令给成员国提供了很多的灵活性，但在将指令转化成国内的法律法规时，各成员国或多或少存在着一些不同措施或方法，这就可能导致执行同一指令的措施和方法出现有差异的结果。但这就是欧盟指令的弹性、灵活性和针对性，也是欧盟立法的创造。欧盟理事会、欧盟委员会和欧洲议会在完善立法制定的文件中规定，成员国根据具体情况制定实施指令的措施和方法，给予成员国在履行欧盟条约和法律上有较大的自主权，在欧盟一体化进程中，这在一定程度上消除和缓解了成员国之间因法律制度、经济发展水平、执法方式不同所造成的阻碍。
（二）合作监管
合作监管是欧盟监管机构（欧盟内部的司或局）制定的具体行业的监管类规章等一系列制度规范。合作监管的规章，必须符合欧盟条约和欧盟二级法律的基本原则。合作监管，可以说是执行二级法律的操作性手段，也可以说是二级法律立法条件不成熟环境下的试点，还可以说是出现新情况、新问题的一种及时应对措施。
合作监管的规章必须按照规章制定的程序公开制定，必须具有一定的透明度，社会公众有权知悉条款的内容。合作监管既有立法的刚性，又有自律监管的弹性。但合作监管，现在还没有建立相应的监管协调机制。
（三）成员国之间的协调性监管
欧盟成员国之间的协调性监管，是现代监管方法和传统监管方法的协调与结合。
现代监管方法包括对话沟通机制、信息披露指引机制。在一些领域中，成员国之间运用对话沟通机制，就一些共同关注的问题，如商品、劳动、服务和资本的自由流动，进行交流、磋商、合作，进而达成一致。信息披露指引机制，包括信息的收集、筛选、发布、标准化测试、评估体系、培训指导等活动，为欧盟的公民、生产商、消费者提供信息分析与选择平台，减少因信息不透明、不对称产生的不确定性和风险。现代监管方法对欧盟的一些法律起到了补充和协调作用，在欧盟层面上发挥了一定的作用。
传统监管方法包括市场性补偿和许可证交易、纳税与收费，这些方法是成员国监管机构普遍运用的方法。随着欧盟相关二级法律的制定和发布，成员国国内的法律法规也在不断地修正与废止，必须保持与欧盟的法律一致。市场性补偿和许可证交易的监管措施，允许生产厂商或其代理机构之间自由协商，进行许可证交易，将守法成本在相关公司之间进行合理的分配。这种监管措施易于监管，使用灵活，符合成本有效性原则。
纳税与收费作为引导私人行为符合公共目标的政策工具，实践中是行之有效的。这些政策工具以市场为导向，以使用者必须为自己的消费支付对价为原则。例如在环境政策方面，税收通常可以使污染者支付对价，监管机构以此控制污染。但是在欧盟的层面上，协调成员国之间的税收是很困难的，因为这一决策需要欧盟理事会的一致同意。
（四）自律监管
自律监管是指经济界、非政府组织和行业协会在公开透明的程序下，自愿达成制定的自律监管协议。自律监管协议的制定、修改和废止程序，比立法程序要简单、及时、灵活，符合成本有效性原则。
自律监管协议要遵守欧盟条约和法律的基本规定，要得到成员国、社会各党派、各行业代表的基本认可。同时，自律监管协议要明确反对不正当竞争条款，如相关行业的建议售价、市场共谋、准入限制、权利保留等条款。这些条款，会产生抑制竞争、破坏市场秩序和损害消费者权益的消极影响。
自律监管协议，不是法律法规，没有法律的强制效力，但具有市场约束力。如果自律协议不符合欧盟条约和法律的规定，或者不完善，或者缺乏效率，欧盟委员会可以提出相关立法建议或者议案，启动正式的立法程序。
四、监管影响评估的程序和方法
欧盟法律规定，所有监管类的立法议案、建议等，都应当提供监管影响评估。因此，欧盟委员会在提出立法建议和议案时，通常由两种文件组成。一种文件是立法建议或议案，以COM文件形式公告；另一种文件是对立法建议和议案的影响评估，以SEC文件形式公告。所以，监管影响评估，既是法定的一种程序，又是立法的分析方法。目前，欧盟委员会监管影响评估主要运用了三种分析方法。
（一）成本—收益分析(cost-benefit analysis)
成本—收益分析是对法规议案或建议可能对经济、社会、环境的影响产生的成本和收益进行实证分析和评估，实质是估计法规实施后产生的社会总成本、总收益和净收益。衡量的标准是，政府监管所预期的净收益是适当的(a measure is considered justified where net benefits can be expected from the intervention)，简言之，政府通过法律的、经济的和行政的手段干预经济，是否增加了社会总福利。
但是，成本—收益分析方法并不适用非量化、非货币性的统计资料和信息，同时，成本—收益分析方法不能正视社会公平和分配问题。因为成本—收益分析方法，是市场方法，是效率原则，这是成本—收益分析方法存在的局限性。
（二）成本有效性分析(cost-effectiveness analysis)
成本有效性分析是在预期法规议案或建议结果的基础上，对不同政策选择所发生的成本进行比较。社会性监管中的安全、健康和环境保护，它们本身不是商品，不能用价格表示货币数量，也不存在交易市场。在这种情况下，成本有效性分析可以作为成本—收益分析的替代工具，根据不同政策发生的成本和产生的收益，对不同政策选择作出评价和比较。成本有效性分析是一种较为宽松的收益衡量方法。
但是，成本有效性分析不能得出理想收益状态下的政策选择，在分析相关法规议案和建议是否会增加社会总收益方面，说服力不强。
（三）风险分析(risk analysis)
风险分析用于分析经济社会运行中潜伏的风险，以及这些风险可能对经济、社会和环境产生的不利后果，目的是防范和化解风险。进行风险分析需要界定风险类型，分析风险出现的可能性，分析风险可能造成的经济、社会和环境影响，分析应对风险的措施。
风险分析对经济安全、社会安全和国家安全尤为重要，建立各项安全预警指标及应对风险措施、方法，以有效的方式防范和化解风险，是制定重大政策必须考虑的关键因素。监管影响评估高度强调了风险分析。
（四）有关成本界定
1.对非支出性政策措施进行成本有效性评估。如果制定的是一项非支出性措施如法律、法规或政策，那么，并不是所有的实施对象都能从中获益。非支出性措施属于实现宏观的、综合性的、更高层次目标的措施，可能对有些相对人产生有利影响，对有些相对人产生不利影响。
需要考虑的成本有：(1)预算成本，包括直接财政支出；管理费用，欧盟委员会、成员国以及其他机构的支出；工资，实施政策措施所需人员的费用。(2)交易成本，包括监管机构政策措施的制定、实施、监管、执行的成本；被监管者遵守该政策措施所产生的成本，必须向有关政府机构或社会组织提供其行为、产品信息的义务而发生的费用。(3)守法成本，被监管者为遵守、适应实施政策所导致的涉及生产、消费的变化而产生的成本，包括生产成本、管理成本和重新配置资源的费用。
2.立法产生的管理成本的界定与评估。立法产生的管理成本，是指公民、企业、社会中介组织和公共机构履行法律规定的义务，提供其行为、产品信息所产生的成本。例如监管机构对污染物排放的持续登记就是一项管理成本，为污染达标而采取的行动属于守法成本。对污染物排放的持续登记并没有改变产品的生产过程，但为污染达标而采取的行动会使上述几个方面产生实质性改变，例如安装新的过滤设备。
管理成本以义务行为的平均成本（价格)乘以每年履行该行为的总数（数量)为基础，进行评估。每次履行义务行为的平均成本是以一项费用（以每一劳动者每小时所产生的平均费用和／或按劳动者人数分摊的企业的一般管理费用为基础计算得出）乘以每次履行义务行为所需要的时间计算得出。行为的数量通过计算义务行为的履行次数与履行行为的主体数量的乘积得出。计量模型是：
∑P×Q
式中，P代表价格，P＝费用×时间；Q代表数量，Q＝行为主体数量×次数净成本。
五、监管对经济、社会和环境
产生的影响评估与分析
监管可能对经济、社会、环境产生影响，有直接或间接影响、积极或消极影响、短期或长期影响、欧盟内部或欧盟以外影响。监管影响评估分别对经济、社会、环境的影响进行分析评估，进行定性、定量、货币金额影响分析，包括成本、收益、风险，同时也对措施和方法选择的风险性、不确定性以及遵守法律的障碍进行分析。
欧盟委员会提出并列举了一系列问题，界定监管可能对经济、社会和环境的影响。在这一系列的问题中，欧盟委员会始终坚持和强调的重点是，完善监管法律制定，促进竞争，提高经济增长率和就业率，并保障欧盟的经济和社会安全。因此，这也成为欧盟委员会衡量和判断监管规则的标准。
监管影响评估的过程，也是相互交流信息，勾通意见，协商妥协，逐步达成一致的过程。首先，在规则讨论的初期，欧盟委员会成员能够广泛地讨论对监管影响的意见，并听取委员会以外众多利害关系人的意见和建议，充分显示决策的透明性。其次，通过详细分析监管规则的实施对经济、社会、环境等方面可能造成的直接或间接影响，有利于对里斯本战略的履行和持续发展战略的实现。最后，监管影响评估必须说明，为什么欧盟采取措施或者作出反应与否是必要的、适当的，增强成员国对监管规则的理解与支持。
六、几点建议
研究分析欧盟的监管制度以及监管影响评估的理念、原则、程序和方法，对我们有所启示，可以参考和借鉴。
欧盟的监管影响指引的制度性框架，建立了立法、修法和废法的理念、原则、程序和方法。在这个框架下，欧盟委员会提供建议和影响分析，建议和影响分析分别以COM文件和SEC文件提交欧盟理事会和欧洲议会，并向社会公布，广泛征求意见和建议。可以说，SEC文件分析了该建议对经济、社会和环境的影响，包含了社会的总成本、总收益、净收益。简言之，SEC文件的影响分析，为欧盟立法、修法和废法的顺利进行铺平了道路。
我国在立法、修法和废法的议程中，缺少法律法规对经济、社会和环境的影响分析文件，也就没有客观的在定性、定量基础上的判断标准。因此立法、修法和废法，或者提交人大常委会审议时很难达成一致，或者变成一部原则性、授权性法律。如《企业破产法》，2004年6月和10月进行一审和二审时，由于在劳动债权和担保债权的清偿顺序上争议较大，直到2006年8月提交三审，时隔近两年。如2005年10月通过的《证券法》，授权性条款约40多处，削弱了法律本身的威严和强制性。
完善社会主义市场经济的法律体制，提高立法的质量，加强法律的量化性条款和可操作性，关键是要对法律建议时的制度环境和经济环境有深刻的把握和分析。从这个意义上说，提交立法草案的同时，能够提供一个该法对经济、社会和环境影响分析的背景报告，并且使之程序化，有助于提高我国的立法质量。
［收稿日期］2006-07-25
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