（上海城市房地产估价有限公司 上海 200003）
【摘 要】现在，很多城市正在积极效仿香港“地铁+物业”模式，即通过地铁TOD发展引导，引入私营公司和政府合作进行公私合营的PPP模式，用有限的资金建成高效的地铁,让PPP运作模式在轨道交通建设运营中得到充分发挥。但是，目前国内真正能够满足建设资金需求，又承担全周期运营形而有效的轨道交通PPP项目不多，究其原因，一是融资成本过高，政策方面等多种原因导致轨道PPP的市场吸引力低。二是除却市场因素，现行规划体制和管理机制是阻碍有效PPP吸引力的重要原因。本文研究TOD发展模式中的PPP运营问题，同时剖析轨道交通规划与土地规划难以衔接的原因和影响，借鉴深圳地铁4号线和深圳地铁6号线的经验，思考如何整合轨道交通规划和土地规划，提升轨道建设与土地开发的协调及综合效益；如何在城市规划的宏观、中观和微观层面促进TOD+PPP的实施，确保轨道交通建设运营的可持续发展。
【关键词】TOD；公私合作PPP；轨道交通规划；土地规划
【中图分类号】U231 【文献标识码】A 【文章编号】1002-8544（2017）10-0226-03
1.研究背景
近几年,国内再掀轨道交通建设热潮，迄今为止，全国获批轨道交通规划城市已达36个，运营总里程约6000公里，预计到2020年，全国布局轨道交通的城市将达到50个。庞大蓝图的背后，是万亿投资在支撑。传统地铁是通过依赖政府巨额投资和财政补贴进行建设和运营，若继续依赖政府的投资来维持轨道交通的开支，政府将面临难以为继的困局。
现在，很多城市正在积极效仿香港“地铁+物业”模式，即通过地铁TOD发展引导，同时引入私营公司和政府合作进行公私合营的PPP模式，希望凝聚“政府+社会”的力量，用有限的资金建成高效的地铁，让PPP运作模式在轨道交通建设运营中得到充分发挥。但是，目前国内真正能够满足建设资金需求，又承担全周期运营形而有效的轨道交通PPP项目不多，究其原因，一是融资成本过高，项目收益低，政策方面等多种原因导致轨道PPP的市场吸引力低。二是除却市场因素，从政府角度看来，现行规划体制和管理机制是阻碍有效PPP吸引力的重要原因。
本文研究TOD发展模式中的PPP运营问题，同时剖析轨道交通规划与土地规划难以衔接的原因和影响，并借鉴深圳地铁4号线和深圳地铁6号线的经验及探索尝试，思考如何整合轨道交通规划和城市规划，以提升轨道建设与土地开发的协调及综合效益；如何在城市规划的宏观、中观和微观层面促进TOD+PPP的实施，确保轨道交通建设运营的可持续发展。
2.现行规划机制中TOD+PPP遇到的问题
2.1 国内轨道交通TOD研究存在的问题
目前国内TOD研究中宏观、中观及微观的研究方法，从宏观来看，早期线网规划中，多采取打造TOD新市镇或产业园，用导入或吸引新产业的模式，发展以轨道交通为引导的新城或新型园区。从中观和微观来看，早期TOD站点研究中，主要以站点周边土地的空间方案和规划指标控制（如地铁周边地块容积率、建筑高度等）为主。但是城市随着增量土地的减少，未来发展新城及产业园的机会越来越少。同时面临开发商以 “TOD”理念低价圈地，非整合协调开发，导致轨道建设与土地开发的水平在时间及空间上不能衔接，无综合效益可言。
2.2 现行规划体制机制的问题
（1）“T”轨道规划和“D”土地规划，分属不同领域和不同利益主体，缺乏相应配套的体制机制整合，如图1所示。
图1 轨道交通规划与土地规划体制示意图
从图1中可以看出，轨道交通规划和土地规划的不衔接，一是由于政府职能部门条块分割导致轨道部门与土地部门无相应合作机制；二是缺乏合理的手段引导轨道交通和城市发展资源的有效配置。
（2）没有把土地与轨道捆绑研究，不能发挥轨道与周边物业的协调效应，导致轨道建设与土地开发的水平及综合效益低下。
轨道交通还停留在以工程论工程的思维模式，看重现状情况和土地权属，很难考虑到与轨道相关的土地发展，没有与未来城市发展对接，而土地又是规划建设中的敏感因素，因此，轨道交通规划在编制线网规划和工程可行性研究时会倾向避开土地这个敏感因素。例如，轨道地铁站位置的选择多以现状的土地权属为主导因素，往往选择一些更容易建设的土地（如城市绿地、荒地、道路、广场、建成地块周边空地等），而避开了一些权属敏感但未来更具发展潜力的土地（如站点位置结合商业地块共同建设），结果造成地铁站和未来发展土地不能整合协同开发，削弱了地铁的增值效益。这些只考虑现状和土地权属因素的建设在未来城市发展需求下会面临不断调整的窘境，造成资源的新一轮浪费。
（3）吸引“PPP”投融资模式的关键—政策法规和体制机制方面的问题。
目前，政策法规和体制机制方面缺少社会资本进入的财务模型和投融资方式，“PPP”投融资模式中的公私合营公司的运营权中不包括赖以盈利的地铁上盖物业开发，由于当前国内土地实行招拍挂制度，地铁公司不一定能拍到地，即使能拍到，拿到的土地成本也很高。这种轨道交通外部效益不能内部化，造成公共事业往往是亏损的，因为社会资本要追求利润，如果对回报没有明确的模式，社会资本就无法追求自己的利益，这也正是社会资金进入城市轨道交通建设的最大阻力。
3.深圳的尝试及经验
3.1 深圳地铁4号线二期项目经验
深圳地铁4号线二期采用BOT模式并由港铁公司成立项目公司，专门负责深圳4号线的投资、建设、融资、运营。港铁公司在项目完工之后，运营30年，并将于204年将深圳4号线所有权移交给深圳市政府，BOT融资模式建设深圳4号线的特点和创新在于：
（1）引进外资，提高深圳市城市基础设施建设效益和效率。
（2）地铁4号线沿线很多土地都需要进一步开发，香港地铁在这方面的经验可以帮助深圳城市建设提供新的思路与理念，以轨道交通引导城市新区发展。
（3）将城市轨道交通建设与其沿线土地集约开发结合，考虑了轨道交通的正外部性，沿途未开发的土地由港铁深圳公司行使代理权，其土地溢价带来的收入，一部分回归深圳市政府所有的，一部分回归4号线的投资运营，实现轨道交通正外部性的内部化，通过这样的方式弥补投资地铁成本，使港铁公司能够获取盈利。这种模式将能给国内的很多城市地铁运营提供有意义的借鉴参考，使得城市轨道交通公司能够通过这种方式获取收益，能够不依靠政府补贴，依靠自身发展，保证轨道交通后期运营。
3.2 深圳地铁6号线的经验
深圳地铁6号线是深圳市政府确定的轨道交通投融资改革试点线路，拟推行公私合营的建设模式，2010年6月，深圳地铁与港铁公司合作，双方共同开展6号线的投资、建设和运营的研究，探索更加有效的合作方式，深圳6号线的特点和创新在于，图2所示。
图2 深圳6号线前期投资建设研究内容示意
（1）土地资源部门、交通部门及地铁集团共同合作，突破部门行政分割局面。
（2）投资方前期参与到轨道交通TOD策划研究工作中，保证地铁开发的综合效益。
（3）聘请专业顾问团队，针对地铁6号线，制定整体线路发展模式、综合研究、发展组合，可以保证方案落实到研究成果中。
（4）前期策划研究工作，运用定量+定性相结合研究手段，从宏观—中观—微观三个层次，多角度分析沿线各区段、站点城市综合定位和综合规划。
4.思考和建议
轨道交通规划中，需要把土地与轨道捆绑研究，实现“T”与“D”的跨界整合及“全生命周期”的规划，加强轨道交通项目中轨道工程与土地规划前期多层面的整体策划。
从宏观—中观—微观三个层次，多角度分析沿线各区段、站点城市综合定位和综合规划，发挥轨道与周边物业的协调效应：
（1）宏观层面：开展综合开发策划，对既有规划与轨道线网进行协调研究，同时开展土地资源梳理及潜在地块价值研究，进行沿线开发策略、定位及物业开发方向性，选择合理的开发模式及配套政策体制。
（2）中观层面：进行规划与城市设计，对TOD站点土地优化规划及城市设计，同时站点区域进行物业策划和地下空间利用规划。
（3）微观层面：开展节点整合设计，一是实现轨道车站与周边土地无缝连接城市设计。二是实现车站与地下空间整合设计（与工可配合）。三是实现地铁综合开发的建筑概念方案。四是实现站点综合交通配套和工程可实施方案研究 。
同时，在“T”与“D”的跨界整合研究中，专业咨询顾问团队扮演整个规划体系的核心部分，起到承上启下的重要作用，如图3所示。
图3 专业咨询顾问团队核心作用
从图3中可以看出，专业咨询顾问团队在轨道交通规划中，对上，作为政府聘请的顾问角色，帮助政府及投资公司既有规划与轨道线网给予意见和提交评论，优化线路设计，评价沿线站点的土地价值及提出站点区域的物业策划。对下，可以适当把策略研究工作反映在规划图则上，以控制性详细规划导则的形式进行站点周边土地的控制开发意向及设计引导。
5.结语
在城市突飞猛进的轨道交通建设中，不断寻求更加有效轨道交通开发模式，提高城市的开发效率和效益，是目前政府正在探索的途径。同时在开发模式制定基础上，整合轨道交通规划与土地规划的衔接问题，协调优化衔接机制，推进轨道交通前期研究的资源整合，也是未来轨道交通TOD+PPP有效实施的基础。本文提出的问题和思考是对现阶段遇到难题和可借鉴经验的梳理，部分观点若未成熟，仍需各位同仁指正，共同探索未来轨道交通可持续发展的有效模式和发展课题。
参考文献
[1]苏丕娟.城市基础设施公私合作模式的研究——以深圳地铁4号线为例.暨南大学[D].2013.
[2]刘世雄，陈福贵.深圳地铁6号线运营成本测算研究[J].现代城市轨道交通,2013.
[3]陈敏扬，宋宜鸿，彭姝.城市轨道交通融合TOD+PPP的探索—从规划与机制创新的角度对轨道交通可持续发展的思考[C].城市规划年会论文集,2015.
论文作者:彭姝
论文发表刊物:《建筑知识》2017年10期
论文发表时间:2017/7/12
标签：轨道交通论文; 土地论文; 轨道论文; 模式论文; 城市论文; 地铁论文; 政府论文; 《建筑知识》2017年10期论文;