政策执行研究论纲，本文主要内容关键词为：政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
现代政策学研究始于1951年，而有关政策执行的研究却是20多年以后的事情。一般认为，J·普雷斯曼和A·威尔达维斯基于1973年出版的《执行论》是系统研究政策执行的开始。这两位学者认为，如果是一开始就包含实行上的困难，那么政策以失败告终并不是什么令人惊讶的事情。但是，如果在一开始一切条件都非常乐观的情况下政策却失败了，那么应该对此做好总结。这就是他们写作《执行论》的动机。换句话说，政策执行研究的主要目的就是要弄清政策执行过程不顺畅或出现问题的原因，从而能够更加顺利和创造性地执行政策内容并推动发展。
政策是一种解决问题的过程[1]（p515-516）。也就是说，在最一般的意义上，政策过程是发现问题、探索解决方案、选择方案并把这一方案付诸实施解决问题的过程。这里所说的问题是现实中遇到的，但为此所选方案的行为内容则是未来的。这就是说，政策内容是没有得到证实的，只有在把政策内容付诸实际之后，人们才能确认政策内容的正确与否。这里所说的付诸实际的活动，就是政策执行过程。相对于决策过程而言，政策执行具有工具的性质。当然，决策和政策执行之间的划分并不是泾渭分明的，而是模糊的和相对的[2]（p57-58）。决策和政策执行之间的复杂关系，突出地表现在如下方面，而这些方面又说明政策执行绝不是简单的执行活动。
第一，决策过程的不完整性。由于专业知识和信息的不完整性、政治立场及与此相关的利益考虑，以及在时间、人力、物资等资源方面的缺乏等原因，在高层次的决策阶段上所做出的政策内容往往是笼统的或原则性的和不完整的。正因为这样，不能在实践中原封不动地把这种政策付诸实施，而是把这种政策内容具体界定为可操作的程度之后才能付诸实际。而在实际政策过程中，这种具体化的工作通常是由执行组织来承担。
第二，政策执行过程的复杂性。由于上述决策过程的不完整性而把原则性的或笼统的政策目标具体操作化的过程，实际上是意味着确定政策具体内容的政策执行活动，因此政策执行过程履行着与决策同样的功能。而且在这一过程中触及到各种利益关系，并与其他政策过程参与者的复杂关系中才能推动自己的活动。因为任何政策执行者都不能够完全充分地拥有所需资源。因此在政策执行活动上也和决策过程一样掺杂着相当多的政治性质。这就是说，即使非常合理地制定的政策，在政策执行过程中由于其复杂性而很有可能达不到决策者原来的政策意图。
第三，由于以上原因和具体情况的需要，政策执行者需要拥有一定的裁量权。所谓裁量权，不管是有意还是无意，只要在一定范围内的诸多方案中具有行为选择上的自由权限，就可称为裁量权。行使裁量权的行为既可以发生在实质性的问题上，也可以发生在程序、方法、形式、时期、强调的程度等方面。虽说一定的裁量权具有客观的必要性，却也产生不可回避的问题，比如裁量权越大，官僚们滥用这种裁量权的可能性也越大；或者自行修正或变更政策根本目标的可能性也越大。
可见，由于种种原因，在政策执行过程中政策意图被歪曲的现象屡屡发生。怎么样才能既不歪曲决策者的意图又有效而顺利地执行政策，影响政策执行的因素都有哪些等，都是重要的政策实践问题，研究政策执行问题的意义就在于此。那么，应该从哪些方面来研究这么复杂的政策执行呢？
二、政策执行研究的主要内容
中国有关政策学的研究起步比较晚，还没有达到深入分析具体政策并上升到理论化的阶段，而且也没有一本有关政策执行方面的专门教科书。在这里简要地说明一下政策执行研究体系应该包括哪些主要内容。
（一）政策执行的含义
这一部分主要研究如下几个问题：为什么要研究政策执行？政策执行研究应该涉及哪些内容？政策执行都有哪些特征，为什么？有关这些问题的探讨应该作为整个政策过程的一个环节，要以决策与政策执行两者关系为主要视角。但是考虑到政策执行所具有的很强的实践性，因此首先要考察政策执行上存在哪些问题。只有以此为研究背景，才能在所要探讨的问题范围和分析层次上避免可能发生的混乱。这是对目前政策执行实际情况的定位问题。从整个政策执行研究体系的角度上看，以上内容是相当于绪论部分。
（二）政策执行与环境
对活动的目的而言，政策执行有很强的针对性，但这种活动是某种活动主体在一定环境下进行的。虽然任何有机体都依赖某种环境，但由于政策执行活动是主体直接对其环境发生作用，并要改变现状的活动，而且不同的政策内容及政策类型所面临的环境各不相同，从而必将产生不同性质的和不同方式的政策执行活动。还有，不同的时空条件、不同的传统及文化、不同的政策参与者，都将对政策执行者及其活动产生不同程度的影响。通常，政策执行者所能动员的能量和与环境的相互作用，对政策执行主体的能力产生不可估量的影响。因此在政策执行环境的研究上，不仅要对环境进行分类，还要深入分析政策执行活动的参与者及这些参与者发挥作用的具体方式，以及政策执行活动和环境相互作用的具体途径等等。
（三）政策执行与体制
所谓体制，无非是系统化了的行为规则。由此看来，政策执行体制就是政策执行活动的基本依据或框架，也是赖以生存和活动的条件。根据新制度主义的解释，制度不只是指那些由立法机关制定的正式制度，还包括某种活动主体在同其他行为主体的实际交往过程中形成的某种稳定的关系。在研究中国政策执行体制上特别要注意的是，“政治上位的政治与行政一体化”体制下，中国特有的政策执行体制是如何构建的，这一政策执行体制究竟是怎么运行的，以及这种政策执行体制对政策执行活动发生什么影响等问题。在政策执行体制中还需要注意的是，各级政府间的关系及中国所特有的党政关系对政策执行的影响。
（四）政策执行与决策
政策执行活动的方向和框架是在决策阶段上“定型”的，而且不同的决策方式与政策类型对政策执行发生不同的作用。因此在政策执行过程中往往出现政策内容的不同结果，比如基本上得到实现，部分地得到实现、修改，甚至被歪曲或被其他方案所替代等。探讨政策执行问题的主要目的在于揭示其不同结果的内在原因。还有，决策者与政策执行者之间的关系，无疑是影响政策执行者地位的最重要的因素，决策者又是政策执行者所需资源的最主要的供应者。但与上述的政策执行体制不同，这里的讨论范围不包括决策者与执行者之间的关系[3]问题，而主要指的是政策内容及其变化，以及决策者和执行者之间的相互关系对政策过程的影响方面的问题，不能与政策执行体制问题相混淆。
（五）政策执行与评估
政策过程通常始于社会问题，这种社会问题转化为政策问题之后就会进入正式的决策过程，而对政策方案的合理与否进行比较和探索的过程是政策分析活动。对其中的某一个政策方案做出抉择之后，政策过程就会进入政策执行阶段，对这一活动的理性考察可谓政策评估。政策评估有过程评估和结果评估。如果把政策评估的结果反馈到决策阶段上，那么政策过程又重新开始。这不仅对政策内容，还对决策者的地位和权威也发挥重要影响。但政策评估的意义不只限于此。除了评估结果对政策执行活动发挥不同程度的影响以外，评估标准也作为政策执行活动的行为准则，影响和制约政策执行者的行为。还有，由于有些标准很难量化，因此评估标准常常具有不确定性，这就增加政策执行过程的复杂性。政策评估方法和方式不仅对政策执行活动本身发挥影响，还对政策过程的合理化和民主化方面也有重要影响。
（六）政策执行与组织
政策执行的主体是组织，而这种组织通常采取官僚制的结构形态。政策执行必须讲究效率、合理性、秩序。组织结构、组织文化和氛围、组织给组织成员提供的诱因或激励方式、组织管理方式和方法、组织中的冲突及其管理、组织改革、组织中的权力关系等都深深地影响政策执行，承担政策执行的组织与其他组织之间的关系也将影响政策执行及其结果，因为政策执行过程就是在各种政府及非政府组织之间的相互关系中进行的。在政策执行问题上特别需要注意的是，由于政策执行活动的很强的目的性，有可能忽略组织中的人——组织成员的发展和需要。“以人为本”是现代社会普遍承认却在现实中又往往忽略的问题。
（七）政策执行与领导
在组织活动中领导行为是十分重要的。由于传统文化和现行体制等原因，人们对领导行为的认识并不很清楚。一般来说，领导行为是在与被领导的关系中，而且与组织目标连接在一起或在一定的情境下才能完成的，绝不是命令与服从的关系这么简单。那么，领导在政策执行中有什么特殊功能和意义，什么样的领导类型适合于政策执行？还需要考察的是，对基层领导的授权范围，以及与此相关的滥用权力的问题对政策执行的影响问题等，这实际上是如何对待裁量权的问题。
（八）政策执行与政治
由于政策执行过程存在动员和使用资源上的利益冲突，加上组织内的权力关系、政策评估标准和结果对政策执行活动相关者的权力地位的影响等原因，在政策执行过程中充满着政治关系。通过这一研究，可以了解政治因素的干扰给在法律范围内以合理的方式追求效率为主要特征的政策执行活动带来什么影响的问题。特别是对缺乏法制传统的中国，已经加入世贸组织，政治在政策执行中有何影响，更是一个值得认真探讨的问题。
三、政策执行研究的主要尺度
如上所述，有关政策执行的专门研究是从J·普雷斯曼和A·威尔达维斯基的《执行论》开始的。J·普雷斯曼和A·威尔达维斯基为探索政策执行问题选择了在加州奥克兰大市实行的一项案例[4]，通过这一案例研究，他们说明了一个一开始非常简单的项目为什么最后变成的有很多参与者，因此而产生的多种观点及其对执行过程的干扰、长而曲折的决策通道等为特征的非常复杂的项目。他们认为，具有这些特征的项目，只能大幅度地降低按原计划得到完成的可能性。这是一个通过具体案例分析来进行的开创性的政策执行研究。
A·威尔达维斯基和G·玛哲尼在“作为进化的政策执行”[5]中从不确定性的角度研究了政策意图向行为转化过程的活动或实现政策意图的努力，这就是他们所认为的政策执行。他们讨论问题的主要前提是，在不确定性的世界里，行政不能程序化，因而必须行使裁量权。由于行使裁量权主要依赖于学习这样的间接手段（而不是指示或命令那样的直接手段），政策意图既不是固定的，也不是最终得到实现，而只是不断的进化。这就是说，政策执行的进化性质不仅是指由政策执行者做出的政策想法的解释、重新解释、变质，还意味着其实行结果通过修正错误重新带来政策意图的变化，由此重新形成和实现政策的过程。
R·埃尔墨利认为，由于政策执行是复杂的过程，所以需要多种多样的观察角度。他的“政策执行的组织模型”[6]（P185-228）就是基于组织理论整理出的，并以此来考察了政策执行过程。R·埃尔墨利介绍和探讨的组织模型有：体制管理模型、官僚过程模型、组织发展模型、冲突协商模型等四种。从体制管理模型的观点看，政策执行失败的原因主要在于计划、具体化、控制等方面的失误。根据官僚过程模型的主张，政策分析的中心任务有两个，即把握裁量权的情况并探索控制它的方案，以及如何使惯例化了的业务处理过程符合政策目标。体制管理模型主张，通过管理手段可以把部下的行为程序化，而官僚过程模型却认为这种控制并不容易[7]（P159-182）。组织发展模型的立场是，不能顺利完成组织任务的根本原因在于组织成员具有自主、参与、投入的要求，但组织却只想强化对其成员的控制并要求服从。基于这种认识，组织发展模型对组织理论提出民主的方案。
和前两种模型不同，组织发展模型认为等级性的控制对政策执行的结果几乎不起作用。对执行者发挥影响的因素，如个人的动机和投入、作业小组成员之间的相互作用和支持等因素几乎都在组织的直接控制之外。因此如果政策得不到下级执行者的支持就很难顺利执行。冲突协商模型的特征在于，把组织界定为具有独立利益的各组织成员及下级单位之间的冲突、协商、联合等过程。这一模型认为，组织中的冲突就意味着相互依赖。这就是说，任何组织参与者都为自己的一定目的而做出某种行为，但又不能不依赖于那些同自己对立的参与者及其选择。正因为这一点，他们虽然具有不同的利益关系，但他们还是要互相让步并要保存协商关系。所以，能够成为评价政策执行的唯一而客观的尺度就是能否维持协商过程，而协商结果很少在客观上成为最佳。
R·埃尔墨利在他的“向后式执行：执行研究与决策”[8]（P601-616）中主张，为了给政策执行研究提供更有用的信息，应该采取向后式研究方法。所谓向后式研究方法就是：以基层行政组织为其出发点，即把重点放在最基层执行过程的具体行为，而不是根据决策者的意图为研究政策执行的出发点。向后式研究方法强调靠近作为“问题源泉”的基层官僚的知识和能力，因而比控制更强调裁量权的扩大。根据向后式研究方法的主张，把执行看作参与者之间的相互作用，从而强调它的政治性质。因此为了政策执行活动取得成功，作者强调下层执行者的作用以及能够促进它的分权结构。
R·利普利和G·富兰克林的《政策执行与官僚制》[9]则把影响政策执行的主要因素概括为如下几点：多种多样的参与者；多种多样的政策目标与对政策的期望；政府的政策过多与政策的复杂性；政府间的纵向关系；不可控制的外在因素。但是，不同的政策类型以不同的方式得到执行。作者们在这本书中讨论的政策类型是分配政策、竞争性规制政策、保护性规制政策、再分配政策。
与以往学者通过归纳方法来研究政策执行问题不同，R·蒙特乔伊和L·奥突利在“走向政策执行的理论”[10]（P465-496）一书中试图通过演绎方法来探讨政策执行理论，由于行政机关在录用标准、组织成员所处环境、活动方式等方面的原因，大部分组织成员表现出共同的价值观或喜好，同时在揭示所属机构的活动方向方面承担着主要功能。因此这些组织成员形成某种“统治联合”。但这种统治联合一般受到两种因素的制约，其一是同法律裁量权相关的外部命令，其二是僵化的传统惯例。由于大部分组织都没能具备能够改变这种制约的充分资源，需要从外部机关（如立法机关）那里获得所需资源。这就涉及到法规的抽象性与否、是否提供新资源等。他们还涉及到组织间关系对政策执行影响的问题。
综上所述，有关政策执行的探讨，主要集中在如下几个方面：政策执行的复杂性；影响政策执行的因素；从上而下和由下而上的政策执行研究；有关组织在政策执行方面的作用和意义，特别是官僚制在政策执行上的表现，以及组织中的冲突在政策执行上的意义，还有分析组织的优势、弱点、集会、威胁（即SWOT分析）方法[11]（178-183）；政策执行上的政府间关系；外部环境（包括不确定因素在内）以及各种资源对政策执行的影响；在政策执行过程中基层官僚的裁量权问题；组织成员在政策执行过程中的作用和意义等。
从根本上（即从政治与行政的关系上）讲，行政是执行国家意志的活动[12]。正因为这样，政策执行活动必须讲究效率。一切承担执行功能的组织都包含很强的等级制特征的原因就是为了提高效率。当然，承担行政功能的现代行政组织并不是简单地采取等级制，而是采取以纵横两个方面的合理分工和抽象的法规为基础的官僚制组织结构形式。也就是说，使官僚制与等级制之间存在根本区别的是合理性和抽象的法规，而效率准则是任何理性行为的原则[13]（p15）。这种以合理性和抽象的法规为基础的行政活动，能够带来秩序，而秩序是组织效率的主要源泉。可以认为，效率、合理性、秩序等是政策执行活动的三个基本要求。由此也可以认为，某一项政策有效、合理、有序地得到执行，就等于执政者的要求也得到了贯彻。因此在这三个基本要求中，包含着执政者的要求。
目前，中国正处在重要的转型期，进入新世纪之初中国已加入了世贸组织，当今世界又是全球化趋势愈演愈烈的时代。可以认为，当今中国政府所面临的最大问题是发展经济和完善民主。这里考察的政策执行的价值也应该体现在这两个方面。效率要求是由政策执行本身的性质所决定，而民主要求主要是因政府政策执行的公共性所决定。因此，如何协调行政民主与行政效率之间的关系，是实际政策执行的最大价值所在，也是研究政策执行课题的两项主要尺度。