我国土地储备机构发展状况分析，本文主要内容关键词为：发展状况论文,土地储备论文,我国论文,机构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
以1996年8月上海成立土地发展中心为开端， 我国土地储备制度发展迄今已经历了8年多的时间[1]。其间已有众多学者对土地储备制度的内涵、功能、模式、操作规范等方面进行过深入的研究，成果也较丰富。但由于缺乏全国范围内基础资料，对土地储备制度在我国的发展历程没有进行过全景式的研究。国外的土地储备起始于1896年的荷兰，并在很多国家得到推广，也有大量专家进行过广泛研究，但基本集中在土地储备的内涵与基本功能[2]、土地储备与地价的关系[3，4]、土地储备的机构设置与融资方式[5] 等方面，对于土地储备机构在时间和空间上的发展分布情况缺乏研究。本文以国土资源部2004年初对全国土地储备机构开展的一次全面摸底统计资料为基础，通过数据的处理，对我国土地储备机构的发展过程、地区差异和动力机制等方面进行了分析和总结，从时空发展的角度勾画并剖析了土地储备制度在我国发展的全过程。
1 数据统计基本情况概述
本次数据统计的截止日期为2003年12月31日，由于是通过国土资源部内部明电形式发布的调查要求，各地上报的数据较齐全，全国共有1,624家土地储备机构返回数据，基本涵盖了全国已建立土地储备机构的地区。其中有24家机构是由当地以前成立的土地开发整理之类的机构转变或者增加职能而来，成立时间沿用的是原机构成立时间，多在1996年之前。因无法对此类单位一一加以确认，故本文予以略去。因此，此次分析所用的有效数据为1,600份，基本反映了土地储备机构在我国（台湾、香港和澳门除外）的发展情况。
为了分析土地储备制度在我国发展的空间差异，本文援引2003年《中国城市统计年鉴》的划分标准，将我国的省级行政单元按地理位置分为东、中、西三个地区。同时，为了分析其在我国城市等级中的发展情况，根据《中国城市统计年鉴》中城市统计分组的划分标准及数据处理的需要将全部统计设市城市分为特大城市（包括原标准中的特大城市和超大城市）、大城市、中等城市和小城市四等。文章中涉及到的各类行政单元的数量统计依据的是《中华人民共和国行政区划简册》（2004），其中数据截止日期为2003年底，与本次分析所用的数据截止日期一致。
2 我国土地储备机构时间发展情况分析
通过数据统计，得到从1996年到2003年间各年度成立的土地储备机构数以及累计成立的土地储备机构数（表1）。依据两组数据分别绘制曲线图，如图1、图2所示。
表1 土地储备机构年度统计表／家
Tab.1 The amount of Land-banking organizations
年份 1996
1997
19981999
2000
20012002
2003
累计成立机构数 1 9 17 49183 5291,110 1,600
当年成立机构数 1 8
8 32134 346 581
490
由图1可以看出，曲线呈近似的S型曲线，在1999年之前，曲线走势平稳，在1999年曲线有了加速增长的态势，从2000年开始曲线突然拔高，在2001年和2002年曲线增势进一步明显，从2003年开始呈现趋缓的倾向。与此对应的是在图2中，各年度成立的机构数量曲线走势更加明显，从2000年开始急增，在2002年达到顶峰后，2003年出现了回落。
结合我国土地储备发展历程，我们认为土地储备机构数量在时间坐标上呈现出的这种特点的主要原因是：① 在2000年以前，土地储备制度大多在上海、杭州、厦门、南通、青岛等一些东部和中部地区较大的城市中得到推行，而且处于尝试阶段，总体发展较缓。② 随着一些城市实施土地储备取得了一些成果，积累了相对成型的经验，在1999年6月， 杭州土地储备制度建设的成果和经验在全国土地集约利用市长研讨班上进行介绍。同月，国土资源部以内部通报的形式向全国转发了《杭州市土地收购储备实施办法》和《青岛市人民政府关于建立土地储备制度的通知》。这次会议以及通报对我国土地储备制度的发展产生了重要的影响，使得各地尤其是东部地区大量学习杭州和青岛经验，建立土地储备机构，推行土地储备制度。由于各地在设置机构前有一个实地考察取经以及自身制度建设的过程，因此大规模的机构建立的情形出现在半年以后，即2000年。从年度机构成立数量上可以看出，新成立的机构由1999年的32家突增到2000年的134家，2001年达到346家。③在2001年5月，国务院下发了《关于加强国有土地资产管理的通知》（即国发[2001]15号文），要求“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度”。次年，国土资源部出台了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，这两份文件为建立土地储备机制提供了政策依据，极大地推动了该制度在全国的推行，2002年成立的机构数达到了最高值——581家，2003年也达到了490家。
图1 机构成立数量年度累计图
Fig.1 Accumulated amount of the established organizations annually
图2 机构成立数量年度分布图
Fig.2 Annual amount of the established organizations
结合图形走势与以上分析，可以将我国土地储备制度到2003年底的发展总结为两个阶段：即起步阶段（1996—1999年）和迅速发展阶段（2000—2003年）。起步阶段主要是各地自发在进行土地储备的探索，没有全国性的政策因素影响。而在迅速发展阶段更主要的是通过国家颁布的政策文件来推动了土地储备机构的高速增长。
在图2中显示了土地储备机构新设立的数量在2003年出现了减缓趋势。 从统计数据分析来看，该年成立的机构主要集中在西部省份，东、中部大部分市县已经陆续建立了储备机构，因此当年增长速度出现了下降。由于全国大部分地区已经成立了土地储备机构，还没有建立土地储备机构的地方多为条件相对不成熟的地区，发展空间有限，发展速度也将进一步趋缓。通过数据拟和的方法，预测了2004年土地储备机构的发展趋势（图3和图4）。由图4可知，机构成立数量年度累计曲线的S型走势更加明显。据此，我们预测，我国的土地储备机构的发展即将走入一个新阶段：即平稳发展阶段。
图3 机构成立数量年度分布拟合曲线图
Fig.3 Curve fit to annual number of organizations established
图4 机构成立数量年度累计及预测图
Fig.4 Forecast for total number of organizations established
3 土地储备机构空间分布的地区差异
将图2所示的各年度土地储备机构成立数量分解到东部、中部和西部，得到图5。表2中给出的是各年度东中西部建立的土地储备机构的累计数。
图5 东、中、西部地区机构成立数量年度分布图
Fig.5 Regional distribution of annual number of organization established
从以上数据可以看到，我国至2003年底为止建立土地储备机构的地区大致呈现东先西后、东密西疏的特点，也大致勾勒出了我国土地储备制度在区域上的发展历程：①2000年前在自发起步阶段成立的机构共有49个，其中东部36个，中部8个，西部5个。可以看出，我国土地储备制度在最初是以东部为主， 开始自发实施并得到一定范围内的推广。②我国东、中、西部地区在机构成立的时间上呈现出较强的规律性，随着时间的推移，土地储备机构成立的高峰由东向西依次推进。尤其是在进入2000年开始的国家政策推动的快速发展阶段，先是东部大规模地建立土地储备机构，随后传递到中部，西部也紧接着进入高速发展阶段。东、中部的曲线大致呈高斯分布，曲线突增年份分别出现在2000年和2001年，峰值分别出现在2001年和2002年，随后开始下滑。而西部地区到2003年仍处于高峰阶段。③到2003年底，东部和中部已经分别有86％和78％的行政单元已经建立了土地储备机构，西部比例为57％。东部和中部土地储备机构的成立速度已经趋缓，而且未来扩展空间有限。④考虑到西部部分地区经济发展缓慢、土地市场高度不活跃的实际情况，其条件适宜的市县相对少，西部地区新机构成立的势头在2004年将明显趋缓。在正常情况下，2003年应为其峰值年份，随后将在近年内进入下降阶段。
表2 东中西部各年度建立机构的累计数
Tab.2 Regional total number of organization established annually
年份1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002 2003
行政单元总数已建立机构比例%
东部 1 6 9 36120 312487
621 722 86
中部 0 3 6 8 49 163394
534 688 78
西部 0 0 2 5 14 54229
445 782 57
出现这种明显的由东向西推进现象的主要原因是：①土地储备制度的出现与我国经济体制改革以及土地使用制度改革相紧密联系。随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深化，市场配置资源的基础性作用逐步确立，企业在竞争性领域的投资越来越占据主导地位[6] 。投资主体日益多元化，使得投资由原来的国家按计划进行转变为各投资主体根据自身发展需要独立决策，公平参与市场竞争，国家大包大揽的投融资体制不再适应改革的整体方向，原有的先立项，做计划，再依据计划取得用地的土地使用方式也在进行变革。在我国土地公有和市场体制改革的大前提下，出于公平和防止腐败的角度考虑，有众多需求者的经营性用地不应再实行划拨和协议方式供应，只能由作为城市国有土地所有权实际代表的城市政府为出让主体，由各投资主体通过竞争方式取得土地，以体现公平、公正、公开的市场化原则。因此，土地招标拍卖等公开竞争获得土地的方式逐步成为土地供应制度改革的方向。土地储备与土地市场的公开供应是相辅相成的一对共同体。土地储备制度使政府实际掌握土地，为土地市场的公开供应提供了土地来源；而土地市场的活跃与高度竞争，使储备土地可以获得市场竞争条件下的相对高价，为政府带来可观的收益，这无疑为地方政府推行土地储备制度提供了动力。在经济活跃、土地供求关系紧张而土地市场相对发育的东部地区，土地储备制度的出现成为一种必然的选择。因此，在起步阶段，土地储备机构的建立大多是在东部自发进行的。②国土资源部和国务院分别于1999年和2001年发文在全国推动土地储备制度的推广，在国家政策的推动下，由于与先行地区在地理上的邻近、以及土地市场的相对发育，东部地区率先大规模地推广了该制度，东部地区2000年成立机构84家，2001年成立192家，达到峰值。③在国家政策的推动下，土地储备制度逐步向我国内陆推进。对于土地供需矛盾相对缓和的中部地区，由于条件的相对落后及新制度扩散的时滞效应，土地储备机构大规模建立的时间稍迟，从2001年开始，当年成立机构114家，并于2002达到峰值，机构总数增加到了394家。④对于西部地区，土地储备制度启动的时间更晚。国家政策的推动对于东中西部都有一定作用，但是对于西部地区来说，除了一些中心城市外，大部分地区经济发展缓慢，土地需求不旺盛，土地市场也很不发育，即使拍卖土地也难得获得满意的收益，推动土地储备制度的内在动力似乎并不够。但是从2002年开始，西部地区也开始广泛成立土地储备机构，2003年成立的机构数跃增为216家，约占已有总数的一半。此种情况的发生， 我们认为应该从土地之外的其他方面寻找原因。从1998年开始，我国开展了新一轮的政府机构改革，大幅度精简机构和政府工作人员，国务院机构改革首先进行，1999年以后，省级政府和党委的机构改革分别展开，2000年，市县乡机构改革全面启动，到2002年这次机构改革接近尾声。在人员编制方面，省级政府精简48.2％，市县乡各级党政群机关精简19.4％。不管东中西部，各地都有人员分流的压力，但是对于缺乏内在动力的中部，尤其是西部地区，有国家政策的明确支持，通过建立土地储备机构，至少可以完成其实现机构改革于人员分流的任务。很多西部的市县成立土地储备机构后并没有持续开展收购储备土地的业务，却有着人员编制上的足额配备就是一个证明。
另外，以省为单位，对2003年底各省已经建立土地储备机构的市县单元占其全部市县行政单元的比例进行统计（表3）。可以看出以下规律：①整体上来看，到2003年底全国土地储备机构建立的广泛度呈现东高西底的现象。②大部分东部沿海省份的土地储备机构成立时间早且推广迅速，比例较高。但在土地使用制度改革较早，经济较发达的广东，成立土地储备机构的市县仅占总数的1／3。其原因是广东省土地有形市场建立较早，且土地信息发布、土地等级可查询等土地市场运行的基本制度建立也很充分，到2000年，广东全省各市的土地使用权出让、转让、抵押就已全部入市，基本起到了土地储备制度的功能，其建立土地储备机构的动力不足。③一些内陆省份成立储备机构的市县在短短两年内就占到了总数的80％甚至90％以上。通过对中部比例高于80％的省份进行调查发现，在国土资源部和国务院推动土地储备制度的文件发布后，这些省份的土地行政主管部门都下发了在本省推动土地储备制度的文件。如，湖南省在国务院15文出台后1个月就向各地市下发了《关于加强土地市场建设和管理的意见》，在全省积极推行土地收购储备制度；陕西省也余2002年初出台了《关于开展国有土地收购储备工作的实施意见》，当年陕西省10个地级市都已开始建立土地收购储备中心；云南省国土资源厅2002下发了《关于建立土地收购储备制度的指导意见》，把此项制度的建设作为该年六大重点工作来抓，并于2004年1月下发了《关于进一步做好经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让工作的通知》，要求各市县3月份之前必须建立起土地储备机构。因此这些省份建立土地储备机构的市县比例很高。由此也说明了我国土地储备制度的发展在地域上除主要受经济发展水平与土地供求矛盾影响外，还与各地政府对土地储备制度的行政推动力度有很大关系。
表3 土地储备机构分布分省统计表
Tab.3 Provincial distribution of land-bankingorganization
机构成立广泛度/%省市(区)
>80 上海、浙江、福建、湖南、云南、甘肃、陕
西、山东、河北、北京、吉林、重庆
60—80 江苏、安微、河南、辽宁、贵州、宁夏、天津
40—60 江西、湖北、广西、海南、四川、山西、新疆
<40 广东、黑龙江、内蒙古、青海、西藏
4 城市类型的发展规律
表4中表示的是各年度不同等别城市建立的土地储备机构数量。
为了增加可比性，把建立土地储备机构的城市数换算成占各级城市总数的百分比，图6和图7分别是各级城市成立储备机构的年度累计百分比情况和年度分布百分比情况。
首先，各累计曲线都成近似的成长型曲线（图6）并且年度曲线几乎都是从2000年开始出现突增，于2001或稍后达到峰值（图7）。结合前文的分析，不难看出，这与1999年土地集约利用市长会议和2001年国发［15号］文有着明显的对应，也显示了中央政府的政策推动对土地储备制度的推广具有重要影响。
其次，在图6中，各等级城市的曲线在纵轴上存在一个明显的高低关系，即城市规模越大，在同一年度累计成立机构的城市占该等别城市总数的比重越大。这种差别一方面反映了等别越高的城市在获取信息的能力上也越高，容易得到其他地区正在进行的改革信息，并能及时学习借鉴；另一方面也说明了建立土地储备机构的积极性是随城市的等级提高而增大的。这是由于我国目前高等别城市集聚效应更强，经济发展速度相对中小型城市更快，对土地的需求也相应更大，城市土地的供需矛盾越突出。土地公平供应的因素，使其对土地储备制度的建立要求也越急迫。而另一方面，土地储备在这些供求矛盾突出的大型和特大型城市得以推行，能带来更大的政府收益，为处于城市高速发展急需建设资金的城市政府提供了资金支持。因此，不论是从土地制度改革的角度，还是从实际利益考虑，高等别城市更有积极性去推动土地储备制度的建立。
表4 各年度不同等级城市土地储备机构成立数量汇总表／家
Tab.4 Annual total number of organizations established in different class cities
年份 1996 1997 1998
1999
2000
20012002 2003该类城市总数 已建立比例%
特大城市
1
24
7 12 30 3741 44 93
大城市 0
11
4 14 36 5053 59 90
中等城市
0
13
9 30 84 136176 224 79
小城市 0
23
8 31 80 172240 337 71
图6 成立土地储备机构城市年度累计百分比
Fig.6 Add-up percent of organizations established in different class cities
图7 成立土地储备机构城市年度分布百分比
Fig.7 Annual percent of organizations established in different class cities
另外，中共十五届一中全会明确提出从1998年开始，国企三年脱困。如何解决国有困难和破产企业的脱困问题是当时城市政府的重点难题。土地是这些企业的最大剩余资产，通过市场机制盘活土地资产，为企业脱困、人员安置、获取再生地提供支持，是很多地方实施土地储备制度的最初动机。由于我国建国以来独特的城市发展历程，使大城市中存在了更多的国有困难和破产企业，因此更具内在的动力来实施土地储备制度。
5 我国土地储备制度发展的动力机制
综合前文对我国土地储备机构在时间、空间以及不同等别城市上的发展分析可知，土地储备制度在我国并不是一个时间上简单递进，空间上简单递推的发展过程，而是受到了多种因素的影响，既有宏观经济体制改革的要求，也有国家政策推动的作用，更有地方政府自身利益的考量，使整个发展的过程出现了纷繁复杂的态势。由于宏观经济体制改革发展对整个土地储备制度的推广的作用是基础性的和非直接性的，其作用可以通过对地方和中央政府的行为的的影响来得以体现，因此在归纳影响我国土地储备制度的动力时，不考虑该因素，而将影响我国的土地储备制度发展的各种因素归结为中央政府和地方政府两种推动力量。这两种力量在制度发展的不同时期表现的强度不一，作用方式不同，直接导致了土地储备制度在我国发展的不同阶段。现根据事物发展主导因素的原则，将收购储备制度在我国建立的动力机制归纳为三种——自下型，自上型和上下结合型，分别在土地储备制度发展的第一阶段（自下型），第二阶段（自上型和上下结合型）得以体现。
5.1 自下型
在1999年6月以前， 土地储备制度主要是以地方尤其是大城市的自主探索与发展为主。其基本的动力在于：①随着市场投资主体的多元化，必须实施土地公开竞争供应，在土地公有制的国情下，地方政府作为一级市场唯一供应者必须储备土地公开投放市场；②国有企业三年脱困的现实要求，需要通过土地储备制度来盘活土地资产；③通过储备土地的出让收益解决城市快速发展阶段的建设资金不足问题。
由于能解决城市政府土地供应制度改革、国有企业改革，尤其是增加地方政府收益上的难题，地方政府在这些内在动力的推动下具备了推行土地储备制度的充分条件，而作为必要条件的是这些先期自发推行土地储备制度的地区都是经济活跃、土地需求旺盛的地区，土地市场的巨大供求缺口保证了政府各项目标的实现。因此，土地储备制度在地方政府的主导下悄然进行。
5.2 自上型
随着杭州、青岛等一些城市土地储备制度的建立和初见成效，土地储备制度影响力日渐增强，也使急于寻求新的土地使用制度改革突破口的国务院及其土地管理部门看到了改革的方向。1999年6月国土资源部下发的内部通报以及2001年5月国务院的国发［2001］15号文，都鼓励地方推行土地储备制度。在中国现有的政治体制下，国家政策的直接鼓励在土地储备制度后来的发展历程中发挥了巨大作用。随之而来的2000年之后的土地储备机构建立的高潮来临正是在国家政策自上推动的直接结果。
5.3 上下结合型
在随后的发展中，一方面，国家政策形成了各地推行土地储备制度的外在推动力；另一方面，各地政府在相互之间的信息传递与学习过程中，将土地储备机构的建立与自身目标结合在一起，不论是通过土地储备盘活存量土地、获取丰厚出让收益、解决城市建设融资难题，还是来分流人员，完成机构改革目标，土地储备制度与地方政府诉求的结合使其获得了更广泛的内在发展动力。因此，顺应国家政策、结合地方自身需要的上下结合式动力结构是我国土地储备制度发展近两年快速发展的基本动力模式。
6 结论
第一，我国土地储备制度发展的动力是双向的：地方自身的利益诉求和国家政策的推动。两类动力先后出现，并相互结合，塑造了我国土地储备制度在时空上发展的基本轨迹。第二，我国土地储备制度扩展的基本轨迹是由东向西，由大城市向小城市。第三，仅就土地储备机构的数量而言，未来的发展有限。
如果将土地储备机构的数量扩张视为土地储备制度的外延扩展的话，土地储备机构未来的发展空间确实有限。但是我们也可以看到，土地储备制度的内涵，包括土地储备机构的性质、融资模式、收购范围等方面还有众多问题需要解决。一些地方将土地储备机构单纯看作政府增加财政收入的手段，而忽略了其应有的调控市场的职能，引起了各方的指责；土地储备机构作为国家行政事业部门，不符合《商业银行法》和《贷款通则》规定的承贷主体资格，却大多靠银行信贷维持运转，其主体地位的法律缺陷以及由此可能引发的金融风险，已经引起广泛关注；而随着《宪法》对保护私产的强调以及可预见的征地制度改革方向的明确，储备土地的来源与方式必然要发生重大变革。
因此，未来我国土地储备制度的发展主要方向在内涵的丰富上，其内涵必将随着我国市场经济改革的不断深入，法制建设的不断健全而做出相应的调整与完善。