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一、农村信用社可持续发展的制度及制度结构
制度是社会经济发展的重要变量，农村信用社可持续发展的制度是否科学有效，直接关系到农村金融资源配置的效率，直接关系到农村信用社服务“三农”的绩效。科学有效的制度设计有利于降低农村信用社的交易成本，通过构建农村信用社、政府、金融监管机构及农村居民之间相互关系的框架，界定和限制行动者的选择集合，约束农村信用社经营管理者的行为规范，减少交易活动的不确定性；有利于形成持续的激励机制，通过明晰农村信用社相关利益主体的权责制关系，减少“外部性”，克服“搭便车”现象，从而激励农村信用社组织和个人不断创新，降低农村信用社的经营风险。在农村信用社可持续发展系统体系中，制度是连接体系中各子系统的桥梁，制度作为传送者在各子系统之间传递着信息，并由此对各种物质、信息的交流产生影响(如加速流动、减缓流动或改变流动方向)，科学有效的制度体系能创造并调整相关行为主体的权责制关系，促使农村信用社系统内各部分协调发展。
根据新制度经济学理论，制度变迁即制度演进，包括制度替代、转换与交易过程，可以理解为一种效率更高的制度(即制度变迁的目标模式)对另一制度(起点模式)的替代过程，或一种更为有效的制度的产生过程。制度变迁是由于制度环境的变化导致经济主体或行动团体之间利益格局发生变化，通过相互博弈所达成的新制度安排，制度变迁是对构成制度框架的规则、准则和实施机制的结合所做的边际调整，是用效率较高的制度安排来替代效率较低的制度安排。制度变迁是一个在不同利益主体之间的决策及其相互影响的作用下逐渐演进的过程，是主导型利益集团对于构成制度框架的规则、准则和实施的组合所作的边际调整。我国农村信用社制度变迁过程，是受到特定制度环境制约的，这些制度环境包括新中国成立后50多年来一系列基本的政治、社会和法律规则。从农村信用社的发展历程来看，制度变迁是一种政府主导的强制性变迁，国家为农村合作金融制定和颁布了农村信用社的经营管理的相关政策措施，客观上对农村信用合作社的有效运转发挥了决定性作用，这种制度变迁节约了制度变迁的成本，实现了宏观经济效率，但某些制度供给因无法满足特定的农村金融需求而变得无效。由于我国长期实行计划经济体制，作为农村金融体系组成部分的农村信用社，它的制度安排体现高度的行政性和计划性，随着市场经济体制的发展，微观金融组织逐步获得自主权，开始向市场化发展，农村信用社除了执行金融政策之外，也必然追求盈利，实行商业化、企业化经营。在农村信用社制度变迁过程中，实际上是五大利益主体(中央政府、地方政府、农业银行、农村信用社“内部人”及农村信用社社员)在寻求利益动机引导下的相互博弈过程，直到1996年8月国务院颁布《关于农村金融体制改革的决定》，农村信用社正式脱离农业银行的隶属关系，逐步改变为“农民自愿入股，社员民主管理，主要为社员服务”的合作金融组织，经过多次制度变迁，农村信用社的合作性质发生了重大变化，明晰的产权关系被严重扭曲，绝大多数的农村信用社失去合作金融性质，背离了合作金融的方向。政府作为农村金融制度的主要供给者，其制度安排仅仅从满足制度供给者和制度生产者本身的需求出发，和农村金融需求者的金融需求相比，明显表现出制度供给上的不足。由此可见，政府及金融监管机构在制度设计上应坚持强制性变迁与诱致性变迁交替使用，强制性制度安排要满足农村金融的实际需求，强制性的制度供给也要适当超前，不能被动应付，要根据农村经济和农村信用社可持续发展的实际需求制定高效率的制度体系。同时农村信用社也必须以可持续经营为导向，不断推进一系列的制度建设，以提高自身的持续经营发展能力。
笔者认为，农村信用社可持续发展的制度是指以农村信用社产权制度为核心包括组织制度和管理制度之内的一系列制度的总称，其实质是农村信用社内在运行规律的外在形式，它是在特定的经济体制下形成和发展的农村信用社各种经济关系，体现着特定的农村金融制度的基本特征，并受到特定的农村金融体制的影响。具体包括农村信用社产权制度、法人治理制度、经营制度、管理制度、内部控制制度、金融监管制度、分配制度等。制度设计和改革的基本方向是建立完善的产权制度与法人治理制度、严格的有限责任制度、科学的企业管理制度、规范的企业组织制度。
二、农村信用社可持续发展的制度障碍分析
(一)农村信用社改革与发展的合作制困境
根据国际劳工组织(1994)定义，合作社是一个自愿组织在一起的民主组织形式、一个具有共同目标的协会，1995年9月国际合作社联盟100周年大会上通过了“合作社七原则”：自愿与开放原则；民主管理、一人一票原则；非赢利和社员参与分配原则；自主和不负债原则；教育、培训和信息原则；社际合作原则；社会性原则。具体到合作金融的定义上，在1997年版《农村信用合作社管理规定》中，合作金融可理解为“由社员入股组成、实行社员民主管理、主要为社员提供金融服务”；1998年的《关于进行农村信用合作社改革整顿规范管理工作的意见》，把合作制理解为“自愿入股、民主管理和主要为入股社员服务”。合作金融的基本特征包含：自愿性、互助共济性；民主管理性；非赢利性。
根据合作制的原则，合作金融应以社员服务为宗旨，而不一定按照商业性原则经营，不单纯以赢利为目的，而我国几乎所有的农村信用社都按照商业化原则经营。多年来，我国农村信用社力图按照合作制原则进行规范，力图把农村信用社办成真正意义的农村集体金融组织，要求体现组织的群众性，管理上的民主性和业务经营的灵活性，但受到经济制度环境的制约，绝大多数的农村信用社失去了合作金融的性质，不具备合作金融的发展方向。
农村信用社在长期的制度变迁过程中，存在着合作制异化的基本特征。首先是合作精神不足，参与上的强制性。尽管政府希望农民间实现互助共济，但合作经济组织不具备“交易自由”制度，信用合作社的建立完全是在政府主导下进行的，而不是在农民自愿的基础上的自主选择，再加上受传统文化影响，我国农民整体素质较低、合作与民主管理参与意识缺乏，很难符合合作金融需要的条件。其次是民主管理原则没有真正体现，管理上具有行政性的特点，普通社员参与监督以及决策过程不能得到实现。一方面，农村信用社长期受到政府及国家银行的直接控制，农村信用社内部人控制，管理人员由上级任命；另一方面对产权和社员的基本权利没有法律保障，社员素质较低且大部分是小股东，持股者分散，多数社员没有参与监督管理的积极性，互助合作性实际上不存在。1965-1980年前后，农村信用社由农业银行管理制约，其运行受到农业银行的直接制约，其后农村信用社经过系列化改革，但贷款程序、贷款对象、人力资源管理与商业银行类似，非社员贷款所占比例较大，约为30％-50％，投资贷款投向没有体现社员优先、社员为主的原则、农民从来不认为信用社是一种农民的互助性合作金融组织。其三是经营上存在商业化的必然倾向。农村信用社除了执行国家金融政策之外，必然要开拓业务领域，提高科技建设和开发水平，日益转化为以“赢利性、安全性、流动性”为经营目标的商业性金融机构。
农村信用社要改造成为真正意义的合作金融组织，必须要使行为主体在恢复合作制后其收益大于成本，否则真正意义的合作制将无法实现。
(二)农村信用社产权制度的缺陷
农村信用社的产权制度是由股金制度构成的，股金制度是农村信用社的基本产权制度，从信用社股金构成看，有农村社员股、信用社职工股、国家股、法人股、乡村集体股等。从理论上讲，农村信用社的产权主体是明晰的，结构也比较健全，但在实践中产权安排却不完善，农村信用社在法律上属集体所有，但其产权制度以及相应的法律关系是模糊的，甚至是矛盾的。这种产权不清的状况导致法人治理中权利、责任的严重失衡，引发了一系列侵害信用社利益的行为。产权关系模糊，导致所有者缺位，实际上产权主体已经变异为国家或集体，该集体并不是全体入股社员，而是一个以地方政府为主体的模糊主体，真正的产权主体未能享受应有的权利。产权关系不明晰，股权结构不合理的直接表现在：农村信用社没有产权的股份继承和转让规定，原有股东几经变化很难确定，历年亏损或积累的形成原因复杂，现有股东不愿承担亏损，也无权独享积累，无法确定谁是所有者。产权得不到明确界定的直接后果就是剩余控制权和剩余索取权的不对称而引起的产权残缺问题，以及由此导致的激励与约束不足而治理失效问题。这样农村信用社未能在维护社员个人财产所有权的基础上，构建彻底量化的股权结构，反映不出信用社是社员所拥有的合作组织的基本特征。
1996年开始农村信用社先后进行了股金的清理核实和按合作制原则进行增资扩股等产权制度改革，但改革的成效不大。从法人财产权的角度看，信用社无法依其法人财产承担民事责任，信用社的“三会”制度徒有虚名，法人治理结构残缺不全。近年来，农村信用社产权制度改革一直没有迈出实质性步伐，虽然也有增资扩股、建立“三会”制度、加强行业管理等完善合作制的内容，但实践中是逐渐背弃了合作制原则，而日益向商业银行管理模式转变，可是难以达到商业银行管理应有的高度，显然无法满足农民的贷款需求。由于信用社产权归属不清，所有者缺位，产权结构不合理等缺陷，直接导致信用社产权主体利益受损，致使信用社激励机制不强，约束机制不强，约束机制软化等历史问题长期得不到解决，阻碍信用社的可持续发展。为此深化农村信用社产权制度改革的主要目的是理顺股权结构，重新明确并落实出资者的权利与义务，并进一步扩充股本实现股权的多元化，通过明晰现有产权，量化历史积累有效化解历史包袱，明晰产权，构建合理的产权组织模式，真正解决农村信用社“所有者缺位”和产权约束机制是农村信用社可持续发展的基本前提。
(三)农村信用社法人治理结构
农村信用社摆脱了与农业银行的隶属关系之后按照合作制原则进行了规范，重新设置了股权，清理、增扩了股金，建立了理事会、监事会和社员代表大会制度，已形成了以最高权力机构社员代表大会，决策机构是理事会，执行机构是经营管理队伍，监督机构是监事会的法人治理结构框架。这一法人治理结构框架却存在许多不合理的表现形式：①“三会”组织形同虚设，难以发挥应有职能。信用社的社员代表普遍素质不高，从未把社员代表大会当作信用社的最高权力机构来看待，实际上信用社职工代表大会代替了社员代表大会。信用社领导干部会议代替了理事会，监事会也基本上未能履行章程赋予的职责。②民主管理流于形式，根本不可能去邀请农民社员代表参与信用社管理，由于内部利益均衡的不完善，缺乏所有者有效监督与控制，造成经营权侵蚀所有权，形成“内部人控制”的局面。在这种情况下，信用社只注重扩股，不实行建立在社员经济利益基础之上的民主管理，入股社员只愿获取利益，对经营状况漠不关心。③缺乏透明度。农村信用社的财务不对社员公开，经营政策和分配政策也不对社员公开。信息揭露制度不健全，重大事项决策行为的透明度不高。④农村信用社对中国人民银行的依赖增强，农村信用社的监管、经营、人事管理以及经营者的选择任用权基本上由人民银行行使，这种法人治理结构的缺陷，在实践中无法形成自我约束、自我发展、充满活力的经营机制。⑤法人自治能力低下。监事会没有起到对理事会经营决策和运作行为的再监督作用。⑥缺乏有效的激励约束机制，助长了内部人自行行为。当前体制下农村信用社决策者、经营者、监督者，都是内部人，由于激励机制薄弱和激励手段的缺乏，在业绩考核不够科学，薪酬发放还不够规范的条件下，信用社容易出现内部人自利行为。
(四)农村信用社的组织管理制度
长期以来，一直由农业银行领导和管理农村信用社，农村信用社成为农业银行的基层机构，使农村信用社失去了“三性”性质。1996年“脱钩”后，农村信用社由人民银行代管，这种管理体制违背了中央银行的基本职能，不利于中央银行行使监督管理的权力，同时也造成农村信用社缺乏自身活力。而各地纷纷建立了市、县以至于省级联社，建立了人民银行对县联社直接管理的体制，由此形成了组织管理体制的多元化，有的县级联社是一级法人，有的是县乡两级法人，中央银行实际上承担监管和主管双重任务。由于体制不顺和体系不健全，在行使行业管理和服务功能时，经常出现双重领导的局面，既要服从省协会，又要服从当地人民银行的指挥，而省协会和人民银行缺乏及时的协调和必要的联系，结果影响农村信用社经营活动的有效开展，在县联社和基层社的关系上，县联社作为独立经营的法人，在管理时可能在利益驱动下不可避免地损害基层社人的利益，诸如过分强调贷款等权限集中、剥夺基层社的利益等，虽然在一定程度上强化了行业管理，但却影响了基层社的积极性。
由于在运行机制上农村信用社的行业管理体制不完善，引起农村信用社业务发展缓慢，资产结构单一，资产质量不高，部分信用社亏损，结算渠道不畅和守旧的劳动用工制度问题，也在一定程度上制约着农村信用社业务经营的稳健发展，另外，沉重的历史包袱也是导致农村信用社经营绩效低下的因素之一。农村信用社的经营政策受到限制，经营手段落后，农村信用社是地方性互助金融，国家政策只允许其在特定地域内经营业务，这种经营政策限制使农村信用社不能适应农村经济发展，管理水平和理念不能与时俱进，缺乏农村信用社发展的长远战略规划和应对措施，业务创新意识不强，业务经营范围较窄，基本上是传统的存贷款业务，难以适应农业产业升级，农民奔小康对金融的多层次需求。由于信贷资金的营运不灵活，多年来受计划经济体制的影响，许多信用社经营集约化程度低，贷款责任不健全，激励和约束机制相对薄弱，经营风险日益突出。
(五)农村信用社的内部控制制度
农村信用社的内部控制制度是农村信用社的一种自律行为，是农村信用社的内部为完成既定的发展目标和防范风险，所制定的进行风险控制、制度管理和相互制约的方法、措施和程序，良好和有效率的内部控制制度是农村信用社达到既定的目标和维持良好的财务状况的基础，是农村信用社自我管理的强有力保障。由于我国农村经济长期处于滞后状态，农村信用社对农村经济的支持力度不够大，而且农村信用社本身对内部控制制度没有足够的重视，内部控制制度不健全，自我约束能力差，加大了农村信用社的经营风险。现在大部分的农村信用社没能根据自身的特点构建一套科学有效的制度体系，基本是农业银行留下来的管理机制，难以适应合作金融及现代金融制度的需求。从法人治理结构层面分析农村信用社现行内控机制存在的缺陷：有“三会”制度，缺“三权”制约；有资本管理制度，缺资本发言制度；有内控约束机制，缺内控激励机制；有事本控制，缺人本控制。
为了确保农村信用社的安全性经营、防范和规避风险，农村信用社除了接受国家金融管理部门及政府的监管、切实遵守市场经济规则外，最根本的是自律机制，即内部控制制度的完善和有效。为了推动农村信用社的改革与可持续发展，农村信用社在内部控制制度建设上应建立严厉有效的组织机构，明确各业务部门的职责分工，建立科学有效的管理信息系统，独立的会计核算系统，有效的内部审计和稽核系统，严格的授权和审批制约制度。但目前农村信用社的内控制度流于形式使农村信用社缺乏真正的约束力。从风险管理制度上看，缺乏完善的经营风险防范机制，表现为对贷款项目没有进行科学的风险估计，对借出的贷款没能采取有效的措施加以管理，风险意识淡薄，自律观念差，对农村市场经济发展过程中可能发生的信贷风险、支付风险、制度风险、操作风险、政策风险缺乏足够的重视。从激励机制看，农村信用社的激励机制应该同现代企业制度一样，表现为经营管理、业绩报酬等方面建立企业化经营激励机制，使经营者为实现良好的经营成果而积极努力。从实际情况来看，农村信用社的经营管理者已成为“企业内部控制人”，“企业内部控制人”拥有信用社的“剩余索取权”，还产生较为严重的寻租行为和道德风险。从决策机制看，农村信用社的最高权力机构是社员代表大会，理事会负责决议的执行，监事会起监督作用，由于没有规范化的委托代理关系，农村信用社的经营决策权完全由经营管理者控制。
(六)农村信用社的金融监管制度
农村信用社的金融监管，是指金融监管的特定主体对农村信用社的市场准入、业务经营及市场退出等进行全方位监督管理的活动，作为政府宏观经济调控及规制金融活动的—项重要手段，其基本含义是维持农村信用社安全及稳健经营，从而从整体上确保农村金融体系的安全和农村金融秩序的稳定。目前农村信用社的金融监管机构有：中国人民银行、银监会、省政府、省级联社(省协会)。长期以来，中国人民银行按照对商业银行的监管模式对农村信用社进行监管，这与农村信用社的经营现实存在着较大差别，而且1996年以来，中国人民银行身兼二任的职能冲突必然导致对农村信用社的监管的削弱。中国人民银行在对农村信用社的金融监管过程中监管效率不高，难以适应农村金融发展的要求，具体体现为：人民银行直接行使行业管理职能，集金融监管与行业管理于一身；金融监管定位不准；监管责任不能有效落实；监管责权不对称；监管程序不完善。由于监管和自律相混合导致农村信用社外部约束乏力。在市场经济条件下，信用社开展农村金融业务的行为可有两种纯策略选择：即信用社是选择合理经营(可持续方式)还是不合理和违规经营(不可持续方式)，合理经营时信用社的收益为v，不合理和违规经营时收益为u，假定u>v；政府在金融监督方面也有两个可供选择的纯策略：检查与不检查。假设政府检查需耗费一定的费用c，一旦发现信用社进行不合理和违规经营，则处以惩罚f，在这个博弈中，信用社与政府的决策，均由双方独立做出，即一方在作出选择时，不知道另一方的选择。同时假定两局中人对各种情况下各自的得益是清楚的。在此假定前提下，我们将信用社与政府的博弈作为完全信息静态博弈来考察，二者的博弈矩阵如下所示：
政府
检查
不检查
不合理和违规经营(不持续) u-f,f-c u, 0
合理经营(可持续) v, -c
v, 0
1．当v>u时，纳什均衡是(可持续 不检查)。
2．当v>u-f时，
(1)f (2)f≥c时，纳什均衡是(不持续 检查)。 3．当u>v>u-f时 (1)f (2)f≥c时，纯战略的纳什均衡不存在，但存在混合战略的纳什均衡。 我们用y代表政府的检查概率，即政府检查的概率为y，不检查的概率为1-y。x代表信用社不可持续的概率，即信用社选择不合理和违规经营的概率为x，合理经营的概率为1—x。给定x时，政府选择检查(y=1)和不检查(y=0)的期望收益分别为： лG(1，x)=(f-c)x+(-c)(1-x)=fx-h лG(1，x)=0x+0(1-x)=0 解лG(1，x)=лG(1，x)，得x*=c/f 即如果信用社选择不可持续的概率小于c/f，政府的最优选择是不检查，如果信用社选择不可持续的概率大于c/f，政府的最优选择是检查。如果信用社选择不可持续的概率等于c/f，政府可随机选择检查或不检查。 同理，给定y时，信用社选择不可持续和持续的期望收益分别为： лE(y，1)=(u-f)y+u(1-y)=u-fy лE(y，0)=vy+v(1-y)=b 解лE(y，1)=лE(y，0)，得y*=(u-v)/f 即如果政府检查概率小于(u-b)/f，信用社的最优选择是不可持续方式，如果政府检查概率大于(u-v)/f，信用社的最优选择是可持续方式，如果政府检查概率等于(u-v)/f，信用社可随机选择可持续或不可持续方式。即混合策略纳什均衡为(c/f，1-c/f)，(u-v)/f，1-(u-v)/f)。其意义是在均衡情况下，信用社以h/f的概率选择不合理和违规经营，以1-h/f的概率选择合理经营，政府以(u-v)/f的概率选择检查，以1-(u-v)/f的概率选择不检查。 以上经济博弈分析给我们的启示是：信用社选择不合理和违规经营的概率与政府检查的费用c成正比，即可理解为政府查处的难度越大，检查费用越高或检查效率越低，则信用社违法的行为就越多；但与政府的处罚力度f成反比。而政府检查的概率与信用社不合理和违规经营所得的额外利益u-v的大小成正比，即其利益越大，则违法行为就越多，从而检查也多；而与政府对信用社的惩罚力度f成反比。从中我们可以得出，整顿农村金融市场秩序，促进信用社进行农村金融资源的可持续开发，政府应该积极采取各种措施增大实行可持续经营的信用社的经营收益，如产权制度确定，金融信息支持，财政税收支持，利率支持，信用支持，资金支持等，尽量减少实行合理经营的交易成本和开发费用。同时，政府应降低实行不合理和违规经营的信用社的非法所得，如提高政府对不合理和违规经营的检查效率(降低检查的成本)，加大对信用社违法行为的处罚力度等。当u-v=0时，信用社就不会有不合理和违规经营的利益冲动了。此外，政府还应多方面多渠道地进行金融法律法规宣传、教育，提高信用社及员工的可持续经营意识，从一开始就积极引导信用社走上可持续开发的道路。 标签：农村信用社贷款政策论文; 农村金融论文; 农村信用社改革论文; 农村信用社论文; 产权理论论文; 制度变迁理论论文; 合作原则论文;