中国高等教育成本分担的政策分析，本文主要内容关键词为：中国高等教育论文,成本论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
教育成本是教育经济学研究的重要课题，高等教育成本分担是政府、学校、学生和家长都很关心的问题，本文就此问题进行一些探讨。
一、高等教育成本分担理论
高等教育成本分担是指政府、企业、个人共同分担高等教育成本的教育资源配置机制。在我国的公立普通高等学校，政府采用拨款方式分担高等教育成本，企业以纳税方式分担高等教育成本，而学生个人则以交学费的方式分担高等教育成本。高等教育为什么要实行教育成本的分担？进而如何确定国家、学生个人分担高等教育成本的比例？这既是理论问题，又是社会所关注的重要问题。
根据经济学界公认的公共产品理论，依据产品或服务在消费上是否具有竞争性和排他性，将其分为私人产品、公共产品、准公共产品。公共产品应由政府提供，私人产品应由市场提供，准公共产品应由政府与市场共同提供。高等学校提供的是一种高等教育服务，其直接产出是学生的知识、能力的增进，思想品德修养的提高，或者说是人力资本的形成。这种直接产出是教师与学生共同劳动的结果。高等教育服务在消费上一方面具有竞争性，在既定的高等教育机会下，一个人受了高等教育就减少了他人受高等教育的机会。或者说，在既定的高等教育投入下，增加一个人高等教育的消费其边际成本为正。另一方面它又具有排他性，高等教育消费的非整体性，使其消费在技术上易于分割（如招生指标确定、考试筛选、交纳学费），可将一部分人排除在高等教育消费之外。但是，高等教育具有巨大的正的外部效益，如可以推动经济增长，改善收入分配的不公平，可以使社会物质与精神文明大大增进等。因此，高等教育既不是消费上具有完全竞争性和排他性的私人产品，也不是在消费上完全不具有竞争性和排他性的公共产品，它兼有私人产品和公共产品的成分，因此它属于准公共产品。既然高等教育属于准公共产品，政府、企业、个人（受教育者）应共同负担其成本，即政府（包括中央政府和地方政府）、企业、个人三者应是高等教育资源负担的主体。因为企业对高等教育的投资主要是通过纳税方式进入各级政府，从而形成政府对教育的投资，所以，在研究我国高等教育成本分担比例时，重点是分析研究政府与个人之间的分担结构。从资源供给主体的角度分析教育资源来源时，各主体遵循的原则有两个：一是受益原则，二是能力原则。受益原则要求得到教育利益的各方都要负担教育成本，受益多者多负担，受益少者少负担，没有受益不负担；能力原则要求能力强者多负担教育成本，能力弱者少负担教育成本。这两个原则具有统一性，缺一不可。
二、国家分担高等教育成本比例
当今世界各国公立高等教育经费都是以国家为主要来源，也就是说各国政府是公立高等教育成本的主要分担者。我国建国以后，高等教育经费由国家全额拨给，政府承担着高等教育的全部成本。1989年起我国高等学校开始收取学费，1997年全国高等学校招生并轨，目前学生个人已分担了相当部分的教育成本，而且国家对学生分担高等教育成本的比例已有明确规定。这时关于国家分担高等教育成本的问题也开始为人们所思考和重视。曾经有大学生向校方提出询问，我们的学费用到哪里去了？这说明，作为高等教育成本承担者一方的学生已开始深层思考高等教育成本分担问题。在我国，国家应分担多少高等教育办学成本，并没有明确的规定，但我们想从我国高等教育经费投入政策及近几年来高等教育投入状况，分析国家分担高等教育成本的问题。
1999年1月1日实施的《中华人民共和国高等教育法》第六十条规定：“国家建立以财政拨款为主，其它多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制，使高等教育事业的发展同经济、社会发展的水平相适应。”并进一步明确规定：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府依照教育法第五十五条的规定，保证国家举办的高等教育的经费逐步增长。”1995年9月1日起施行的《中华人民共和国教育法》第五十五条规定：“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长”（即“三个增长”）。在中共中央、国务院于1993年发布的《中国教育改革和发展纲要》中，明确提出“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪（20世纪）末达到4%。”“要提高各级财政支出中教育经费所占比例，……全国平均不低于15%。”的要求。由此可见，我国政府分担高等教育成本的责任和奋斗目标是明确的，可以称之为“三个增长”和“两个比例（4%、15%）”。以上法规和文件为我们分析国家分担高等教育成本的问题提供了依据。
长期以来，我国的教育发展只有数量规模，而没有相应的条件和投入保障机制。现在我们国家能以法律形式明确教育事业经费的投入责任，是一个很大的进步。法律是国家最高意志的体现，国家对教育投入的法律规定既是进步，也是我国80年代以来政治、经济、科技、教育体制改革实践的结果。
1.提高国家财政性教育经费占GDP的比例是国家分担高等教育成本的关键。
国际间常用公共教育经费占国民生产总值(GNP)的比例衡量政府教育投入水平。基于1992年我国国家财政性教育经费支出（相当于公共教育经费）占GDP（GDP为国内生产总值，与GNP相差甚微）的比例只有2.73%的低水平，《纲要》提出了要在七年内达到4%的目标，这一目标在当时是振奋人心的。2000年已经过去，但目标并未实现。2000年我国的GDP是89403.6亿元，财政性教育经费实际是2562.61亿元，如果达到《纲要》要求，2000年我国的财政性教育经费就应是3576亿元，两者相差1014亿元。由此可见，在增加教育的投入上，提高国家财政性教育经费占GDP的比例是关键所在。国家财政性教育经费是我国政府投入教育的公共教育经费，按照《纲要》第48条精神，它包括以下四部分：财政对教育的拨款、城乡教育费附加、企业办学经费和校办产业减免税部分，它在我国的教育经费总量中占有很大的份额，2000年为66.58%。各级政府对学校的各类拨款构成国家预算内教育经费，又占了财政性教育经费的绝大部分，2000年为81.39%，它占全国教育总经费的51.19%。据统计，1995年以来，国家投入初级、中级、高级三级教育的预算内教育经费，普通高等教育所占的比例分别为20.57%、20.20%、21.25%、20.67%、22.74%、23.98%，变动幅度很小。可见国家财政性教育经费占GDP比例的高低将直接影响国家对高等教育投入的力度，因此它是国家分担高等教育成本的关键因素。
到上世纪末的2000年，我国的财政性教育经费占GDP的比例仅为2.87%，与4%相差1.13%，差距很大。表1列出了从《纲要》发布的1993年到2000年我国财政性教育经费和财政收入占GDP的比例。
表1 中国1993-2000年财政收入、国家财政性教育经费占国内生产总值比例
年份
1993 1994
1995 1996 1997 1998 1999 2000
教育经费／GDP(%) 2.52 2.52
2.46 2.44 2.49 2.55 2.79 2.87
财政收入／GDP(%) 12.6 11.2
10.7 10.9 11.6 12.6 13.9 15.0
资料来源：
1.国家统计局，《中国统计年鉴2002》，中国统计出版社。
2.教育部财务司、国家统计局社会与科技统计司，《中国教育经费统计年鉴》（1994～2001）。
由表不难看出，虽然从1996年起，比例扭转了连续数年下降的局面，开始缓慢上升，但近八年来财政性教育经费占GDP的比例一直徘徊在2.4%-2.9%的低水平上。一个国家的经济发展水平，特别是人均国民生产总值，决定教育经费总量的增长，彼此存在正相关关系。联合国教科文组织1989年《统计年鉴》提供了包括90个国家和地区1980-1987年间的357组资料，有人对资料进行了统计处理，结果表明教育经费占国民生产总值的比例和人均国民生产总值之间存在明显线性关系，即随着人均国民生产总值的增加，教育经费占国民生产总值的比例也增加。从1993年到2000年，我国人均国民生产总值从2939元增加到7084元，年均增长率为13.4%，因此可以说我国财政性教育经费占GDP的比例与人均国民生产总值的上涨速度不相适应。
我国财政性教育经费占GDP的比例长期徘徊的低水平的主观原因一是财政性教育经费管理存在体制性障碍，它的四部分教育经费的运作机制和管理机制有很大区别，如何管好，存在较多问题，又没有一个切实、严肃的操作实施方案，致使本指标难以落实。再就是有关政策没有落实，例如在《教育法》中提出的“教育经费支出，在财政预算中单独列项”的规定至今仍未落到实处。其客观原因一是我国经济自1995年以来，发展速度较慢，国民生产总值增幅减缓。更主要的原因就是我国的财政收入占GDP的比例长期走低，由表1可以看出，它曾降到11%以下，尽管1997年以后，逐步上涨，但到2000年才达到15%，这在国际上几乎是最低的。这就削弱了国家财政的宏观调控能力，从而影响了财政主渠道对教育投入的增长幅度。实际上，要提高财政性教育经费占GDP的比例难度是比较大的，这是因为该项比例的提高既要提高财政性教育经费占财政收入的比例，又要提高财政收入占GDP的比例，要爬两个台阶。这两个比例中的一个上不去，该项比例就不会提高。
我国财政性教育经费占GDP4%目标的确立，在我国的教育史上具有划时代的意义。但未能如期实现，任务已带入了新的世纪。为了实现党的十六大提出的高等教育发展目标，必须尽最大努力增加政府的教育投入。鉴于以上分析，为了缓解压力，可以分两步走。第一步先达到GDP的3.5%，第二步再达到4%。同时还必须加大高等教育体制和筹资体制改革力度，大力发展民办高等教育，扩大社会和个人的教育投入，争取使其总值达到GDP的2%以上，那时我国的教育投入总量将占GDP的6%，这样我国的高等教育发展就有了雄厚的基础。
2.提高预算内教育经费占财政支出的比例是国家分担高等教育成本的有力举措。
我国基础教育实行“地方负责，分级管理”的体制，高等教育实行“中央和省、自治区、直辖市两级管理，以省级政府为主”的体制。各级各类学校的预算内教育经费是按管理权限分别由中央和地方各级政府拨发的。因此《纲要》中提出“要提高各级财政支出中教育经费所占比例，全国平均不低于15%”十分重要。因为这项规定明确了各级政府增加教育投入的责任及量化目标。为了落实15%的教育财政支出比例，在1999年国务院批转教育部的《面向21世纪教育振兴行动计划》中进一步提出，“逐步提高中央本级和省级财政支出中教育经费支出所占的比例。自1998年，中央本级财政按同口径每年提高一个百分点，2000年将此比例提高三个百分点左右，……。同时，各省、自治区、直辖市财政支出中教育经费所占的比例，也应根据各地实际每年提高1-2个百分点。”预算内教育经费在我国各级政府的财政支出中所占的比重都比较大，它每提高一个百分点，就要压缩其它项目较大的支出，可见我国政府重视教育投入的决心。
我国高等教育预算内教育经费主要由中央本级财政和省本级财政拨款，根据统计，在1998年部属院校开始实行中央和地方共建以前，中央财政支出的高等教育经费占全部高等教育经费的55%、地方财政（主要是省级）支出占45%左右。前边谈到，我国普通高等教育预算内教育经费占全国三级教育经费的比例约为20%，由此可见，由中央和省两级财政来落实一级高等教育“预算内教育经费占财政支出的比例不低于15%”和“每年提高一个百分点”的规定，这对于我国高等教育来说条件是比较有利的，因为中央和省级财政的支付能力较强。可见提高预算内教育经费占财政支出的比例是国家分担高等教育成本的有力举措。
1993年以来，我国预算内教育经费占财政支出的比例如表2。从表可以看出，预算内教育经费占财政支出的比例除个别年份外，呈下降趋势，且近两年下降幅度较大。据统计，近年来，中央和省级本级财政支出对教育的投入并没有像我们所分析的那样，有利于高等教育，却是教育支出比一直偏低，这明显有背于教育投入的政策精神。从分担高等教育成本的角度看，个人的比例增加，政府财政比例却在下降，会影响政府的形象，这应引起各级政府的关注。
表2 中国1993-2000年预算内教育经费占国家财政支出比例
年份
1993 1994
1995 1996
1997 1998
1999 2000
比例(%) 13.67 16.07 16.05 16.28 15.67 15.36 14.49 13.80
资料来源：同表1
3.“三个增长”提供了国家分担高等教育成本的尺度。
一个国家的财政收入不断增长是国家经济发展的必然，而高等学校生均教育经费和生均公用经费不断增长是高等教育保持高质量教育水平所必需。国家财政收入用于教育拨款的经费构成了高等学校生均教育经费和生均公用经费中国家贡献的份额。《教育法》提出的“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。”中的“按在校学生人数平均的教育费用”及“学生人均公用经费”指的财政预算内教育经费。因此可以说“三个增长”既是保证义务教育质量的需要，又是国家分担包括高等教育在内的非义务教育成本的承诺，这个承诺保证国家投入到每一个大学生的经费绝对值逐年增加。因此可以说“三个增长”提供了国家分担高等教育成本的尺度。
表3 中国1993～2000年教育财政拨款和财政收入的年增长率
资料来源：同表1
表3列出了我国1993-2000年教育财政拨款和财政收入的年增长率。可以看出，八年来教育拨款的年平均增长率略高于财政收入，但八年中有五年教育拨款增长率低于财政收入。这就说明，“三个增长”中的第一个增长并没有完全实现，教育拨款的增长率不稳定。表4所列为我为1993-2000年高等学校预算内生均教育经费和生均公用经费增长水平。从表可以看出，生均预算内教育经费做到了逐年增长，年均名义增长率为8.60%，扣除年均物价上涨率4.82%，实际年增长率只有3.78%。生均公用经费年名义增长率为5.26%，考虑物价因素，实际增长率仅有0.44%，而且2000年是负增长。上述情况表明，用“三个增长”的标尺度量，我国政府对高等教育的投入水平是不高的，仅能使其处在维持经营的低水平。因此可以说，政府没有完全尽到分担高等教育成本的责任。
综合以上分析，我们国家分担高等教育成本比例虽然没有明确规定，但可以在相关的法律文件中找到国家应负的责任，只要各级政府认真贯彻落实教育投入和条件保障的法律条文，就可以认为国家已承担了其分担高等教育成本的义务。但是近几年来，用“两个比例”、“三个增长”来衡量，国家并没有很好履行高等教育投入的责任，我们对其原因已作了初步分析。深入分析，主要原因是我国还未建立起符合社会主义市场经济体制以及政府公共财政体制的财政高等教育拨款政策和成本分担机制。中央各部门之间、中央和地方之间权力和职责不清，存在管理体制问题。解决这些问题应制定《教育投入法》，来规范高等教育经费的投入、使用和监督。
表4 中国高等教育生均预算内教育事业费、生均公用经费增长情况
年份 生均教育事业费
生均公用经费
事业费（元）年增长率(%) 经费（元） 年增长率(%)
1993
4102.30
2040.55
1994
5047.61
23.04
2063.36
1.12
1995
5442.09
7.82
2339.73
13.39
1996
5956.70
9.46
2604.36
11.31
1997
6522.91
9.51
2865.60
10.03
1998
6775.19
3.87
2892.65
0.94
1999
7201.24
6.29
2962.37
2.41
2000
7309.58
1.50
2921.23
-1.38
平均 8.60
5.26
资料来源：同表1
三、个人及家庭分担教育成本比例
根据受益原则，受益各方应按获益大小分担教育成本。在我国如何确定国家、个人两者分担教育成本的份额、学费应占教育成本的多大比例？在操作层面需要解决两个问题，一是确定教育成本的数量，二是确定各方受益的大小。这两个问题在实际操作中都遇到了困难。第一个问题是我国高等学校没有成本核算制度，也就无法准确确定教育成本。但是，这个问题在教育部、国家计委、财政部《关于2000年高等学校招生收费工作若干意见的通知》中得到解决，通知规定，“学费标准应依据高等学校年生均日常运行费用确定。”这里把“年生均教育培养成本”改成了“年生均日常运行费用”。“运行费用”可以从高等学校现有的会计资料中获得。第二个问题，要确定各方高等教育受益率比较困难，因为目前这个问题仅是在学术研究的层次上进行探讨，尚无收益率的科学测量方法。因此学费应占教育成本多大比例，有各种不同的意见，提出20-30%、33%、50-60%各种比例的都有。政策规定为学费占“运行费用”比例的上限为25%，但在确定学费标准的操作方法上也还存在值得研究的问题。政策规定高等教育学费标准的制定权、审批权、调整权在省级人民政府。省级政府的管理部门不可能根据某所高等学校的“学校成本”确定学费标准，它只能根据本地区各高等学校的“平均成本”确定学费标准，这样做有其道理，但它与“教育成本”的含义相悖，因为“教育成本”是与具体教学单位相联系的。据统计2000年我国高等学校收取的学费已占我国高等教育总收入的21.3%、占其预算内拨款（含基建拨款）的38.2%。另据统计，从1999年起我国高等教育的“学费－成本比”已达到、超过政策规定的25%的上限，2000年为27.03%，超限2.03个百分点，这说明执行高等教育收费政策已有失控现象。
我国实行高等教育收费制度是建立在居民的支付能力基础上的。根据学生及家庭支付能力确定学费标准是必须遵循的重要原则。受教育是居民生存需要基础上产生的发展需要，居民支付学费的能力最终取决于其收入水平。对于我国居民的收入水平，也有许多不同说法。我们认为，我国的居民有一定的支付能力，但并不是很高，这可以从居民收入、存款和居民消费支出结构等几个方面进行评价。
首先看我国城乡居民“户均年收入”，它从1995年的9517元到2000年的13871元，年均增长率为7.83%（五年中的物价指数持平），增长缓慢。再看居民人均收入，2001年城镇居民可支配收入为6860元，而人均消费性支出为5309元，收支相抵结余为1551元，结余仅占收入的23%。农村居民2001年人均纯收入为2366元，人均生活消费支出为1741元，收支相抵结余仅为625元，结余占收入的26%。再对2001年农村居民按纯收入分组，人均1000元以下的低收入户占13.22%，4000元以上的高收入户占15.07%。城镇居民按可支配收入分组，人均3888.13元以下的低收入户占20%，10374.92元以上的高收入户占20%，可见居民收入差距之大。另外，从居民消费支出结构看，虽说多年来城乡居民消费的恩格尔系数（食品类商品占总消费支出的比例）逐年下降，但到2000年，城镇居民为39.2%、农村居民为49.1%，仍处于高水平，说明现阶段我国居民收入水平较低，温饱问题刚刚解决，对其支付能力不能估计过高。再看我国城乡居民存款，2000年底存款额为64332.4亿元，虽然人均5076元，但一方面有公款私存，另一方面自90年代以来，居民收入分配的基尼系数不断增大，达到国际上公认的警戒线水平，说明社会成员之间收入差距很大，普通老百姓结余并不多。
在确定学费标准时为了体现能力原则，可以用“学费－收入比”量化学费与居民收入水平间的关系，也可以用“学费—人均GNP比”量化学费与经济发展水平间的关系。据统计2000年我国居民户均年收入为13871元，人均GDP为7084元，生均学费为3464元，则“学费－收入比”为24.97%、“学费—人均GDP比”为48.90%，可见2000年学费水平是比较高的。
我国高等教育迅猛发展，2001年普通高等学校在校生已达719.1万人，估计到2003年普通高等学校在校生将突破千万，高等教育办学经费紧缺的矛盾会更加突出。我国实行高等教育收费政策时间不长，高等教育成本分担机制需要一个实践、总结、修订、完善的过程，同时对与它直接相关的困难生资助问题、发展民办高等教育问题也应予以充分的关注和重视。只有这样，我国高等教育成本分担机制才能健康发展。
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