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2009年6月17日，美国政府正式公布了长达八十多页、堪称20世纪30年代大萧条以来最大规模的金融监管改革方案白皮书，期望以此恢复公众投资者对美国金融体系的信心，防止目前席卷全球的“百年一遇”国际金融危机的重演。美国政府对导致本次危机的根源进行了反思，并据此提出五大关键目标，分别为加强对金融机构的监管、建立对金融市场的全方位监管、保护消费者和投资者不受不当金融行为损害、赋予政府应对金融危机所必需的政策工具以及建立国际监管标准并促进国际合作。最核心部分为两项，一是将美国联邦储备委员会打造成“超级监管者”，全面加强对大金融机构的监管；二是设立新的消费者金融保护署，赋予其超越目前监管机构的权力。
美国金融监管改革新方案出台背景
（一）美国现行金融监管体系的缺陷
2008年金融危机爆发前，美国采取的是“双重多头”金融监管体制。双重是指联邦和各州均有金融监管的权力；所谓“多头”是指在一个国家有多个履行金融监管职能的机构。该监管体系沿袭自金融业分业经营时期且存在严重的监管重叠问题和一定程度的监管缺位问题。实际上，由于金融监管制度演变的路径依赖，这两个问题在世界各国都不同程度存在。
在1929～1933年大萧条之后，美国国会通过的《格拉斯—斯蒂格尔法案》奠定了银行、证券、保险分业经营基调。在该法案下，联邦储备体系（Federal Reserve System，FRS）、货币监理署（Office of the Comptroller of the Currency,OCC）、联邦存款保险公司（Federal Deposit Insurance Corporation，FDIC）负责商业银行的监管、美国财政部下属的储蓄机构监理局（Office of Thrift Supervision，OTS）负责储贷协会的监管、证券交易委员会（Securities and Exchange Commission，SEC）和商品期货交易委员会（Commodity Futures Trading Commission，CFTC）负责证券、期货等投资银行和经纪公司的监管，这一格局延续至今。但对保险公司则缺乏全国统一的监管机构，对于那些不吸收公众存款的专业贷款公司以及大量的金融衍生产品则没有任何机构进行监管，相应的信息披露要求也不够完善。然而，美国1999年颁布的《金融服务现代化法案》（Gramm- Leach- Bliley Act of 1999），象征着分业经营向混业经营的复归，美国金融机构的跨界并购整合与交叉经营销售成为新趋势。该法案保持了由各监管机构对证券、期货、保险和银行业分别监管的格局，特别是对于次级按揭贷款抵押证券这类跨市场、跨行业的交叉性金融工具如何监管并没有任何要求。这显然不适应金融机构综合经营的现实，相应的管辖冲突和监管空白更成为本次危机得以酝酿成灾的重要原因。
20世纪90年代初，美国主要的商业银行和证券公司都建立了衍生产品部，大力拓展结构化产品业务。这些结构化产品已经不是传统意义上的期权、期货或掉期产品，而是多种基础产品与多种衍生产品的复杂混合体。十多年过去了，尽管结构化产品已成为金融机构的重要收入来源，然而至今没有一个监管机构宣称对这些产品的运行、风险揭示、投资者保护和海外运作负有监管责任，监管权力的分散导致对冲基金、私募股权投资基金等金融机构的监管真空。然而这些基金控制的资金庞大，是国际资本跨境流动的主要形式，也是投资结构性产品的主力。与此同时，由于相关资产支持证券（ABS）和抵押支持证券（MBS）的发起人是商业银行，证券交易委员会也未全力介入对此类资产支持证券的监管。证券化将信贷风险由信贷市场转移到资本市场，但由于信贷市场和资本市场的监管体系彼此分割，从而不能充分识别和控制证券化的风险，最终酿成了次贷危机。
（二）次贷危机的爆发摧毁了公众对美国金融体系的信心
投资者无法理解为何在如此发达的美国金融市场上，依然充斥着结构性金融带来的信息不对称、牟利动机下的过度放贷与欺诈、利益冲突下客观性的丧失等问题。而零散分割的金融监管体系，未能及时觉察、甄别、防范和化解危机，对其进行改革已势在必然。
美国财政部早在次贷危机全面爆发前的2007年3月就开始酝酿这一改革方案。这说明美国政府的金融监管改革计划并非全然由危机驱动，尽管如此，次贷危机依然是该方案浮出水面的催化剂。
面对次贷危机中暴露出的风险管理的制度性缺陷，2008年3月29日美国财政部公布了《现代金融监管构架改革蓝图》。然而，保尔森提出的金融改革方案未能成行。随着金融市场的渐趋稳定，奥巴马政府认为目前美国金融监管体系改革的时机已经成熟，于是推出了与保尔森方案大致相同但也有一些独到之处的新方案。
美国金融监管改革新方案要点解读
针对现行监管体系的这些缺陷，此次改革的方案要点如下：
第一，美联储将获得新的授权，对那些一旦倒闭便可能形成系统性风险、给整个经济造成损害的大型金融机构及其附属机构包括所有大型控股公司和金融企业进行监管，同时还赋予美联储监督金融市场支付、结算和清算系统的权力。
金融危机的教训在于，大投行在证券化的发展下承担了类似商业银行的角色。在信贷证券化出现后，证券业和商业银行业务很难划清界限，分业监管在高复杂、高度发展的金融体系中难以有效实施，而使金融业重新回到完全分业经营状态，既不现实，也不符合现代金融发展潮流。
第二，全面监管金融衍生品的场外交易，以增强衍生品市场的透明度和有效性。
首先，出售ABS的机构必须向购买者提供更为详细的产品信息，使投资者尽可能清楚地了解所购产品所涵盖的投资内容；其次，对于每份售出的ABS打包产品，出售方需保留至少5％的份额，即在损失发生时承担至少5％的损失。与此同时，对于这部分产品的风险对冲操作也将受到严格限制。最后，负责发贷的机构员工以及承销商也不能像以前一样一次性获得绩效奖励，而是逐渐收取报酬。一旦相关贷款出现违约，则其报酬也相应减少。
第三，将创立一个新的消费者保护机构——消费者金融保护署（Consumer Financial Protection Agency，CFPA）。在信用卡、储蓄、房贷等银行交易中保护消费者利益，防止各种损害消费者权益的行为。
次贷危机的爆发暴露出旧的监管体系对消费者与投资者保护不足。投资者对复杂金融衍生品的构造与风险理解不足，从而不得不被动依赖于外部独立评级机构提供的信用评级，购买了不适合他们的金融产品。次级抵押贷款借款者并没有充分认识到可调整利率贷款，一旦利率重设后可能带来还款压力剧增的风险，从而陷入了“掠夺性贷款”（Predatory Lending）圈套，举借了无力承担的按揭贷款。破解这一难题的要领，就是将目前分散在美联储、证券交易委员会、联邦贸易委员会等机构的监管职权集中到新成立的消费者金融保护署。为了担负起上述使命，该署将拥有与负责监管银行健康的监管机构同样的权力，包括规则制定、从事检查、实施罚款等惩戒措施。消费者金融保护署（CFPA）有权制止那些“不公平的条款和交易”，并对相关违规公司实施处罚。此外，新机构还有权改革美国的抵押房贷法律，确保消费者获得清晰全面的信息，并了解各种抵押贷款产品的风险和收益状况。要求所有放贷人必须向借贷人提供标准、简单的贷款合同，应用简洁的语言让消费者明白其金融决定的真实后果。那些条款复杂的贷款将受到该署严格的审查。
第四，赋予政府应对金融危机所必需的政策工具，以避免政府为是否应救助困难企业或让其破产而左右为难。
方案拟建立新机制，使政府可以自主决定如何处理发生危机并可能带来系统风险的非银行金融机构。要求美联储在行使紧急授权、提供资金救援陷入困境的银行之前，须获财政部长书面许可。目前美联储可以独立行使这一授权。这是美联储权力范围扩大的同时，对其原有一些权力的限制。除此之外，美联储部分监管权力也由消费者金融保护署分担。对此，美联储当即表达了不满，并表示将对这一提议进行反对。因为这一提案将使新成立的消费者金融保护机构取代美联储对抵押或信用卡的借贷及违约行为制定规则的权力。
第五，加强市场纪律和提高透明度，提高国际金融监管标准和改善国际协作等。
世界上任何一个主要国家的金融系统出了问题，均会影响全球金融系统，因此国际监管合作至关重要。仅靠每个国家各自为政式的金融救助很难及时遏制危机的传递与扩展。加强国际金融组织对全球金融市场的联合监管，以及各主要国家间的危机救援，是抗击下一次全球性金融危机的必然选择。
奥巴马政府希望其制定的许多新标准，能够与海外国家的新政策相协调，以创立一个相容的监管架构。具体举措包括制定相似的信用衍生产品监管规定，在对大型跨国金融机构进行监管方面签署跨境协议，以及与海外监管机构进行更好的合作。
美国金融监管改革新方案争议
奥巴马的改革方案，引起美国经济社会两方面的广泛争议：一是对美联储监管的过分授权；二是过度监管可能带来的消极后果。
一些国会议员认为，正是美联储的低利率政策引发了美国的房地产泡沫，进而酿成金融危机。美联储过去没有成功担负起银行控股公司监管者的角色，也没有行使好自己的权利干预房地产泡沫，阻止次贷危机的发生，其对金融危机难辞其咎。如果美联储决策失误，金融体系将无法避免重蹈覆辙。因此再扩大其监管权限，必然招致反对意见。同时，有人也担心扩大美联储监管权限，会影响其作为央行的独立性，与美联储保持低通货膨胀的目标发生冲突。此外，美联储和财政部必要时可接管大型金融机构将加大道德风险。大型金融机构的负责人可能不再关心风险、效率与效益。而那些中小金融机构，则可能拼命想做大企业，以求达到“大到不能倒”的境界。而规模足够大的金融机构，由于有政府撑腰，不会有彻底破产的风险，可在市场上取得不公平的地位，享有在资金借贷的成本和规模上的优势待遇，从而违背自由和公正、公平的市场经济原则，最终伤害金融市场和整体经济的运行。AIG“奖金门”、房利美和房地美被政府接管即是最好的例证。
为了形成制衡，政府将设立一个由财政部长盖特纳牵头，包括美国证监会、商品期货交易委员会、联邦住房金融管理局及其他银行监管机构，组成金融服务监管委员会。该委员会的主要功能是甄别哪些金融机构的规模和全球业务的复杂程度已经“大到不能倒”的规模，并建议监管机构对其实行更严格的监管。然而，该委员会无权反对美联储作出的决定。
金融监管是一柄“双刃剑”。金融监管虽有助于维护金融稳定，防范金融危机，确保金融和经济安全，但监管过度则会扼制金融机构的创新活力和金融体系效率，形成新的寻租空间，降低金融消费者的福利水平。有人担心方案实施后，一些不必要的监管会使已经遭受危机重创的美国金融机构和金融市场进一步丧失活力，从而削弱美国金融体系的国际竞争力。
由于衍生品市场最容易成为金融危机的策源地与放大器。如果衍生品市场能够因此得到规范，重复衍生的现象能因此得到规制，将有助于降低未来金融风险。针对资产证券化产品的监管改革纠正的正是目前最突出的金融监管与金融创新相脱节的问题。然而，也有业内专家担心矫枉过正，可能会影响未来抵押贷款及其他贷款的融资流。
美国金融监管改革新方案的影响与启示
奥巴马的金融监管改革方案，表明了美国政府堵塞监管体系漏洞、完善监管机构框架、重建美国金融业稳定机制和全球信赖基础的鲜明态度，其对美国乃至全球金融业及经济发展都将产生深远影响。
美国金融监管改革方案不仅着眼于本国，而旨在推动制定更高的全球性金融监管标准，以确保全球金融监管标准与美国实行的监管高标准相一致。作为金融市场最发达、金融监管制度最完备、金融创新最活跃的国度，在很长一段时期内美国都是发展中国家效仿的榜样。特别是在世界银行、国际货币基金等国际经济组织和本国精英的大力推崇下，美国的制度和方式，成为发展中国家建设本国金融市场和金融监管体制的典范。尽管次贷危机动摇了投资者对美国金融业的信心，但由于美国在国际金融体系中的特殊地位，其改革措施自然也受到了包括中国在内的各国金融当局的高度关注。
在美国推出金融改革方案两天后即2009年6月19日，欧盟峰会便响应美国，也通过一项改革方案，拟成立一个名为“欧洲系统性风险管理委员会”的新机构，负责监测整个欧盟金融市场上可能出现的系统性风险，及时发出预警并在必要情况下提出应对建议。与此同时，欧盟还将成立主要由成员国相关监管机构代表组成的三个监管局，分别负责加强成员国在银行业、保险业和证券业监管方面的协调。
奥巴马方案虽然是针对美国金融业的监管改革安排，但对我国的金融监管也有着重要的启示意义。
（一）监管方式应适应市场的变化
任何一个国家的监管体制必须与其经济金融发展与开放的阶段相适应。没有永恒不变的最优制度模式，而正是由于经济和金融业的迅速发展才促使金融监管体制不断改革。无论监管体制如何选择，必须做到风险的全覆盖，杜绝整个金融产品和服务的生产和创新链条上的真空，从而最大限度地减少由于金融市场不断发展而带来更严重的信息不对称问题。
混业经营是金融业发展到一定阶段后的必然结果。金融危机的爆发表明，在金融业高度混业经营并快速发展的背景下，分业监管的制度安排无法有效监管金融市场，甚至有可能因为其内部的协调和分工不明确而延误化解金融风险的有利时机，致使金融体系风险进一步累加形成系统性风险，最终酿成危机。在混业经营条件下的美国金融监管改革方案虽然力度不足，但毕竟实实在在触及了这一问题。从我国现实情况看，目前中国涌现出越来越多的金融控股公司，金融混业经营方兴未艾，发展迅速，如果我们不能顺应形势革新求变，仍然固守“一行三会”分业监管模式，必然会发生风险及错配，无法实现金融稳定运行的监管目标。
（二）金融监管中应注重消费者利益保护
消费者对金融产品的持续购买能力和日益增长的、多样化的金融消费需求，是推动金融总量扩张和金融结构优化的不竭动力。金融监管只关注金融机构的利益诉求而忽视了对消费者利益的切实保护，可能挫伤消费者的金融消费热情，使金融业发展失去广泛的公众基础和社会支持。目前，中资银行消费信贷发展迅猛，信用卡发卡量快速增长。信贷消费的安全与金融稳定紧密相连。因此，必须对消费者金融产品和服务市场实行严格监管，确保其透明、公平、合理，同时使消费者能够获得充分的有关金融产品与服务信息。奥巴马方案中建立专门的消费者金融保护机构的措施，值得借鉴。