关于城市住房保障制度公平性研究，本文主要内容关键词为：公平性论文,保障制度论文,住房论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市住房保障制度，是社会为市场中的弱势群体提供满足生活住房基本需要的福利性制度安排，是社会保障制度在住房领域的延伸。住房保障制度是用来解决公平问题的，因而具体制度设计的基本要求就是公平性。其公平性应当表现在以下几个方面。第一，按照困难程度决定获得保障的优先顺序。第二，按照困难程度决定获得保障的数量。越是困难的家庭受惠的程度应当越大。以上两点体现纵向的公平性。第三，相同境况的人获得的保障待遇水平应当相同。即住房状况相似的家庭应按同一标准同时或在较短的时间内获得相同的优惠待遇。这是横向的公平性。第四，困难较大家庭获得照顾后，其住房水平不应显著高于没有得到照顾或得到照顾较小家庭的平均住房水平。
一、现行住房保障制度中的不公平缺陷
我国现行住房保障制度主要有经济适用房制度（包括集资建房、配套商品房）、廉租房制度、住房公积金制度等，而经济适用房制度又成为住房保障体系的主体。以经济适用房为主体的住房保障制度长期以来不断受到质疑。全国性的住房保障制度改革目前正在酝酿，据报道，成型的规划思路是，住房保障产品主要由经济适用房、廉租房、限价商品房（中低价位普通商品房）三类构成。廉租房将提供给那些处在生活最低保障线上下的人群租住，并由政府财政给予相应补贴；经济适用房分为租赁型和销售型两类，租赁型的经济适用房主要针对“高出低保线，但又无力购买销售型经济适用房”的人群，销售型经济适用房则主要针对中等偏下的收入者；正在积极推进的“限价商品房”主要针对具备一定房产消费能力的人群和定向购买的拆迁户。
相对于其他城市，常州的住房保障供应是最公平的。表现在一方面廉租房供应力度比较大，另一方面更主要的是经济适用房把国家政策规定的中低收入家庭范围，界定为低收入家庭，又将低收入家庭中的住房困难户和特殊困难户，列为优先解决住房的重点对象。这样经济适用房在一定程度上变成了解困房。尽管如此，由于受现行制度框架的制约，仍然存在公平问题，其他城市住房保障体系公平方面的问题就更大了。
1.最困难家庭住房保障不充分，廉租房供应过少。廉租房制度保障对象为最困难家庭，应予优先保障。但目前1／4城市没有建立廉租房制度，已建立这一制度的城市也是标准过低，范围过小，廉租住房的保障面尚不足5‰，与较高层次的经济适用房相比，投入相差悬殊，满足不了住房特困户的需要。
常州市廉租房申请标准为低保家庭和特困家庭人均住房面积低于11平方米无力解决住房者。实物配租每人11平方米，租金补贴每人12平方米，每平方米12元。2006年实行了扩面，即人均住房使用面积低于11平方米，家庭人均月收入低于 420元，符合以下4个条件之一：享受2005年度慈善基金大病救助的家庭；烈军属家庭；市级以上劳模家庭；2004-2005 年已取得经济适用房准购证因经济原因无力购买的家庭，都可获得租金补贴，补贴面积为每人12平方米，每月每平方米8元。 这一较其他地区宽松的条件仍然难以圆满解决住房特困家庭的困难。由于前述4 个条件是很少一部分人，低于420元大多也不能获得补贴。按OECD标准， 贫困线为家庭人均收入在社会人均收入一半以下，按这一标准，常州市贫困线应为人均月收入608元，这不仅比280元的低保线、特困线，也比420元高出很多（美国人均收入低于平均数的80％就可申请住房补贴，为平均家庭收入37％以下的最低收入居民提供低租金的公有住房）。此外，仅以当期收入衡量生活困难程度，没有充分考虑因病、上学、事故等特殊原因致贫，没有考虑家庭存量资产多寡，没有考虑家庭人口多少，例如，对一口人补贴12平方米，不仅标准太低，而且租到这么小面积的住房也很难。按照我市民政部门的规定，每月总收入超过1120元的家庭是不享受最低生活保障的，而不能享受低保的家庭就不符合申请廉租房的条件。按照《经济适用房扩面申购的条件》规定，其家庭收入也不符合经济适用房的购房条件。显然，现行制度对困难群体的保障还是不充分的。
2.经济适用房制度使非最低收入者受惠程度超过最低收入者。多数情况下，经济适用房比市场上的价格低25％—30％，但对真正穷困的家庭来说，即使是房价再低些，他们也买不起。而买得起经济适用房的居民不大可能是真正（我市规定）的“困难家庭”（例如，收入必须比吕海娣一家还低才符合购买条件）。最需要帮助的是那些急需解决住房困难的贫困户，而宝贵的财政资源没有补给真正难以解决住房困难的人，常州是补给了偏低收入者，其他城市，包括没有廉租房制度的城市则是更多地补给了中等收入者。因此，经济适用房的财政补贴补错了对象，不利于社会保障体系的公平性。
一个较发达城市，得到一个80平方米的经济适用房起码获得财政补贴8 万元，而这个家庭至少能够拿出数万元至十数万元购房款或有能力按期归还住房贷款。如常州一次销售的经济适用房价格是每平方米1800多元，同地段商品房的价格已经在4000元左右，每平米差价2200多元，一个房差十多万。与此同时，收入更低、财产更少的，没有能力购房的人，或者什么也得不到，或者得到的很少。三口之家低保特困户住房少于36平方米才能得到差额补贴，即使1平方米也没有， 一年也只能得到5184元，且脱离低保状态就要停发。
除此以外，很多地方经济适用房售房者以权谋私、经济适用房大量流入弄虚作假实际并不缺房的投资者手中。常州虽然采取建管分离、公开操作、认真调查等措施，比其他城市公平得多，但弄虚作假的动力难以消除。
3.经济适用房制度使同等境况的人受惠程度相差悬殊。 现行政策规定经济适用房适用于中低收入家庭，设想中的租赁型的经济适用房主要针对“高出低保线，但又无力购买销售型经济适用房”的人群，销售型经济适用房主要针对中等偏下的收入者。有调查显示，常州仅低收入缺房户就近2万户， 而低收入者和极贫阶层占到人口30％左右，加上中等偏下的收入者，人数就更多了；由于各种原因，住房困难户还会不断产生出来；无户籍移民人口终将提上日程。我国经济适用房的开发投资目前仅占住宅投资的5％左右，不可能满足适用范围内所有人的需求。 即使把适用范围大大缩小也是如此。
在这种情况下，福利补贴只能采取抽奖式。正像一位中签者乐不可支地说，“我中了政府大奖啦！”一旦享受了经济适用房，就形成了既得利益，不能随着家庭生活状况的改善而退还。这就使中签者与非中签者之间形成了极不平等的待遇。由于经济适用房在实践中出现了面积较大等问题，这种不公平就更严重。而追求公平的社会保障制度绝对不应采取抽奖式。
4.限价商品房会再现经济适用房的一切弊端。因为它是经济适用房的变种，仅仅是优惠的程度比较低。它同样使同等收入群体享受不同待遇，并且在低收入群体住房没有解决好的情况下把补贴给了中等以上收入者。
5.住房保障制度尚未覆盖非户籍人口。像常州这样的城市，外来人口与户籍人口已不相上下，外来人口中常住人口又占多数。考虑到非户籍常住人口，居民居住水平还是非常低的。流动人口中至少常住人口已为城市正式居民，他们的住房景况低下，很难说城市实现了全面小康。
此外，不公平现象还表现在住房档案和收入信息、资产信息系统不健全，导致住房保障供给与应保障对象错位；退出机制难以实现，造成住房保障资源未能充分用在最需要的居民身上。
二、以公平为准则构建城市住房保障体制度
应当毫不犹豫地取消限价商品房和销售型经济适用房。二者不仅不公平，而且效率低。实物补贴一般只能用于贫困者，对普通居民使用暗补的方式进行市场销售，理论和实践早已证明了它的非效率。住房暗补从开发建造、成本利润价格的核算、购买者调查，到销售，其间操作成本巨大，弊病防不胜防，政府补贴大量漏损。如果将政府用于经济适用房的补贴改用于兴建廉租房或住房补贴，惠及面更广，可以保证所有的人都有适当的房子居住。退一万步，即便非要保留销售型经济适用房，也应明补而不是暗补；非要建造也应由政府建造而不是假手开发商，面积要控制在60平方米之下以便“经济适用”。
设想中的租赁型经济适用房应与廉租房接轨，只建小户型的公房，同时要面对低收入而不是中低收入家庭。如果建了中套甚至大户型的经济适用房，廉价地租给中等收入或中等偏下收入者，其弊病与原来的经济适用房差不多，进步仅仅在于具有可能的退出机制；如果优惠程度比较大，退出也较难。
公平的住房保障体系应当严格按家庭困难情况来确定享受住房保障的水平；不仅低保户，而且最低收入者也应应保尽保；扩大低收入者保障的范围和标准；要发展多种不同的保障方式。
1.民政福利房。即兴建一批不要租金无偿居住的房屋，政府有时还需为其支付物业费、水电费。适用于无力支付租金的低保户、特困户和少数特殊保障对象，如孤独残疾人、老龄无房者、流浪者、有特殊贡献者等。统一兴建的公房其成本可能比租赁商品房会较低，居住比较稳定。
2.全额租房补贴。也适用于低保户和特困户。这些少数或极少数困难居民，低保和救济只能解决其非住房需要，如果他们得不到民政福利房，而且连付廉租房的租金也困难，就应由政府提供全额租金补贴，补贴面积应比现行标准大大增加（每户按人口300平方米以上），以保障他们的基本住房需要。
3.廉租房。包括老公房租金核减和新建新购公房廉价出租。其中一部分适用于最低收入家庭略有支付能力的住房困难户，房租低廉，为防止骗租、利于退出，以45平方米以下为宜，一口人以35平方米以下为好。另一部分针对一般低收入住房困难户，扩大廉租房适用范围，最好在60平方米以下，房租低于市场价，应根据家庭具体经济状况和房屋大小设计房租的不同等级。
4.比例租房补贴。其中一部分适用于最低收入家庭略有支付能力的住房困难户，如无足够的廉租房可租，可自行到市场上租房，政府予以较大比例补贴。另一部分针对一般低收入住房困难户，如需自行租房，市场房租超过家庭收入一定百分比的部分，由政府提供补贴，租房的面积越大，补贴的比例越小。以上两种办法使相当部分既无条件租住廉租房又无力购买商品房的人群没有失去住房保障，不会出现“夹心层”，反对取消经济适用房也就没有什么理由了。
5.完善住房公积金制度。一是防止某些国有企业过多发放住房公积金，造成国有资产流失，二要防止企业之间因交纳住房公积金数量不同，或有的交，有的不交，造成成本差异，从而造成不平等竞争，以及困难企业负担过重。因此可考虑名正言顺地规定企业可以自愿缴纳住房公积金。
6.发展住房合作组织。解决普通百姓购房贵的问题关键在于控制房价水平。其途径，除宏观上减少货币供应等政策外，在房地产方面，一是增加住房供给，二是控制住房需求，如对非唯一生活住房征收房地产增值税使其收益低于存款或无利可图，三是发展集资合作建房，将开发商的高额利润留给消费者。世界上80多个国家有合作建房成功的范例。目前世界住房合作社达7万多个，拥有社员约2000万户。住房合作组织其作用是进行住房储蓄、住房建造和管理。瑞典全国住房合作联盟为约1／10的瑞典人提供了住宅，联盟有自己的储蓄银行，为社员提供高于一般银行存款利率1％的利率，合作社按会员入会时间和储蓄金额决定提供住房的次序。一般8至10年可获得住房。政府可以给予一定政策优惠如贴息、住房存款或合作建房存款免交利息税。与住房合作社类似的，是要允许个人和单位集资建房，作为住房保障制度的补充，但不能享受经济适用房的优惠。单位建房也不一定经过开发商。现有的经济适用房建设中心可改为廉租房建设中心与合作建房管理中心，住房公积金中心可兼做合作建房储蓄中心。
7.解决好非户籍人口的住房问题。一是要引导大企业和郊外企业建好管好符合标准的职工宿舍和家属房。二是要规划与管理好郊区民工租住的简易住房，二者都要安全和适宜居住。三是规定房地产开发企业兴建一定比例的小面积住房，政策引导社会力量兴建农民工公寓，或政府直接兴建一批小面积住房，供进城农民租住。四是随着财政实力的壮大，进城农民的低收入住房困难户也要逐渐纳入廉租房和住房补贴的范围。
8.商品房购买中的财政政策。考虑到非户籍常住人口，居民自有住房率远非统计数字表现得那样高。提倡多数人租房是富人的理论。对中等收入和低收入者购房还是要加以支持。如在财政政策方面，对中低收入者实行契税减免、贷款贴息，还贷期内还款的数额可在个人所得中扣除不计所得税等。通过控制房价、合作建房、住房贷款、财政政策，以及用政府廉价中介取代高收费中介等，是使更多普通百姓拥有自己的住房的正确途径。
课题组成员：谢忠秋、李济广、田泽勇、谢印成
执笔：谢忠秋、李济广