我国淡水资源持续利用与依法治理的若干思考，本文主要内容关键词为：淡水论文,我国论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国水资源总量为2.7亿立方米，居世界第六位。然而，我国人多地少水更少，人均占有量仅为2350立方米，居世界第88位，相当于美国的1/5，俄罗斯的1/10。我国首都北京人均水资源占有量最少，仅为全国人均占有量的1/7。目前，在120个主要国家首都中，北京前100多位缺水少水国家的首都之一。
水资源包括淡水资源和咸水资源（咸水资源包括海水资源和成水湖资源），由于篇幅所限，本文主要论述我国淡水资源持续利用与依法治理等问题和途径。
一、淡水资源是人类生存的主要资源
所谓水资源是指地表水、地下水、气态水和固态水等形态的水以及江河、湖泊、水库、运河、渠道和领海等天然的或人工的水域。本文所指的水资源主要是指地表水、地下水、江河、湖泊、水库、运河、渠道和领海等。
（一）我国地形地貌与淡水资源储存关系
我国地形西部高东部低，特别是青藏高原系世界屋脊。我国西北地区地处黄土高原和沙漠戈壁，只有少数的绿洲和湖泊，有的地方年降水量不足50毫米；我国西南地区地处雪原冰川，水资源丰富，但开发困难。我国东南地区河多湖多丘陵多，经常暴雨成灾。我国中西部地区、华北、东北地区干旱少雨，严重缺水。我国城市淡水利用率与水资源现有状况呈现不平衡状态：60％以上城市缺乏淡水资源，其中50多个城市经常闹水荒。在全球厄尔尼诺和拉尼娜现象的影响下，我国东南部与东北地区又经常出现洪水肆虐灾难。我国地下水每年约8000亿立方米，冰川积雪的年水量约500亿立方米。
近年来，由于全球气候变暖，冰川融水量有所增加。但是，我国人均年地面径流量不到世界人均的1/4。同时，我国的水资源在时间、空间分布上很不均衡：南方多北方少，东部多西部少。在时间分布上，我国降雨量受季风影响很大。夏季暴雨较多，冬春季雪雨较少。在空间分布上，东南、西南地区雨水较多，西北、华北、东北等地区干旱。随着现代化建设的快速发展和人口的过快增长，用水矛盾不断加剧。由于水体污染和地下水超采严重，淡水资源就显得更加宝贵。
（二）淡水资源是人类生存的宝贵资源
我们生活的地球，是个蓄水的天体。它的表面，河流、湖泊和海洋占70％，水的总量达145.46亿立方米。然而，水资源可以被人类利用的部分，仅占地球总水量的3％。因为地球上90％是海水，而淡水中85％的部分是分布在南极、北极和高寒地区的冰川积雪，即固态水。目前，人类还无法充分利用这些淡水资源。因此，人类能利用的淡水资源是十分有限的。水是人类和一切生物赖以生存的基本条件。水与空气、食物是人类生命和健康的三大要素。人体重量的50—60％由水组成，儿童体内的水分高达80％。可以说，没有水就没有生命。所以，水是人类和其他生物的宝贵资源，是生命之泉。
目前，水资源已成为一种主要的战略资源。全球有250条国际河流，对这些河流中水资源的利用，水质的防护已成为国际社会关注的敏感问题。如中东的约旦河，它是以色列、约旦、叙利亚三国的重要水源。因此。中东经常成为国际敏感地区。为此，联合国专门成立一个委员会，对这些国际河流水资源的争端和污染防治进行协调。
在全球荒漠化的影响下，我国深受荒漠化的危害。我国有荒漠化土地267.4万平方公里，占国土总面积的27.9％，其中风蚀化土地187.3万平方公里；土壤盐渍化土地17.3万平方公里；冻融荒漠化土地36.3万平方公里。荒漠化土地主要分布在18个省区471个县（旗），其中新疆、内蒙古、西藏、青海、甘肃、宁夏、陕西、山西、河北等9省区占荒漠化土地总面积的99％。荒漠化造成的经济损失每年达540多亿元（来源：人民网2003年7月15日）。
据联合国统计，世界40％的人口（约20多亿人）缺少饮用水。全球严重缺水的地区占整个陆地面积的60％，有100个国家和地区程度下不同地缺水。预计2050年以前，缺少淡水的人数将增至55亿人，约占世界总人口的2/3。据统计，我国有2000万人饮水困难；400多座城市严重缺水。如果不采取有效措施，预计2010年我国将出现严重缺水问题；2030年我国将会出现缺水高峰。
二、我国淡水资源开发利用的成就与问题
（一）我国淡水资源开发利用成就
民以食为天，城以水为本。我国大部分城市是依山傍水，城中有许多河流湖泊，形成小桥流水、鸟语花香的良好生态环境。然而，我国既是个严重缺水的国家，又是洪涝灾害频繁的国家。以淮河为例。淮河是我国7大江河中水旱灾频率最高的河流，素有“大雨大灾，小雨小灾，不雨旱灾”的说法。同时，淮河也是我国成功治理的第一条河流。1951年淮河大水过后，毛泽东同志发出号召：“一定要把淮河修好”。随后，响洪甸水库、梅山水库、佛子岭水库相继建成，入海总渠和入长江的水道，也是20世纪50年代修建的工程。50年来，治淮工程初显成效，1991年后的10年安澜便是明证。1991年特大洪水之后，治淮工程的入海水道一期工程基本完成，它结束了800多年来淮河没有入海通道的历史。我国在治理黄河、海河、长江、松花江、太湖等大江大湖方面取得了辉煌成就，如葛洲坝、小浪底水库、长江三峡大坝、龙羊峡、刘家峡等水利工程建设，特别是长江三峡大坝堪称世界第一坝。
我国开始重视依靠自然的力量加快水土流失防治步伐，全国实施每年保护10万多平方公里面积计划。我国在长江、黄河源头地区启动水土保持生态保护工程，面积涉及30多万平方公里；在长江上中游和黄河中游地区启动20个县的水土保持生态修复试点工程。与此同时，水土保持重点工程建设、监督管理工作和机制体制改革等方面都取得显著成效。据悉，在开展以长江上游、黄河中游为重点的7大流域国家水土流失重点防治工程的基础上，我国又开展了京津风沙源治理工程、首都上游水源保护工程以及塔里木河、黑河下游生态修复等重点防治工程。我国重点防治工程建设范围涉及700多个县，每年完成水土流失综合治理面积5.3万平方公里，重点治理1800多个小流域。所有这些，都体现了人与自然和谐共处，改善生态环境、支撑经济社会可持续发展的基本要求。
1998年以来，长江流域开展平垸行洪、退田还湖、移民建镇工作，使其中下游行蓄洪能力得到增强，鄱阳湖、洞庭湖和长江行蓄洪面积扩大2000多平方公里，缩短堤防战线和减轻防洪抢险的难度，同时，使沿江、沿湖实施移民建镇的100多万群众远离洪水威胁。1998年以来，中央专项用于移民建镇的国债投资为101.03亿元，其中湖北省22.63亿元、湖南省25.89亿元、江西省35.32亿元、安徽省17.19亿元。
有关调查显示，鄱阳湖周边生态环境明显趋于好转，每年的泥沙淤积量较20年前减少4成多。这表明泥沙淤积这一影响和破坏湿地生态系统的因素正在减弱，鄱阳湖湿地生态系统正在走向良性循环，有利于合理开发利用保护湿地资源。
（二）我国淡水资源开发利用中存在的问题
1998年的洪水与2000年的旱灾，充分暴露了我国在淡水资源持续利用与依法治理方面存在的问题。据悉，2003年7月7日，安徽省受灾人口为2132万人，江苏省受灾人口1348万人，合计4480万人。安徽、江苏、河南洪涝灾害造成13人死亡，直接经济损失71.6亿元。广西由于洪涝灾害造成43人死亡，1700多万人程度不同地受灾，直接经济损失29.5亿元。东北、内蒙古自治区由于持续干旱，中央财政6月下旬安排特大抗旱补助费4500万元，7月7日又紧急拨付安徽省7800万元防洪抢险救灾款。2003年，我国洪涝灾害损失近400亿元。中央财政已安排防汛、抗旱资金8.01亿元，其中特大抗旱补助费2.45亿元；特大防汛补助费2.86亿元；中央水利建设基金应急渡汛项目支出2.7亿元。
我国不但水旱灾害严重，而且水污染也相当严重，对人类生存和生态环境造成巨大威胁。据统计，2002年全国工业和城镇生活废水排放总量为439.5亿吨，比上年增加1.5％。其中工业废水排放量207.2亿吨，比上年增加2.3％；城镇生活污水排放量232.3亿吨，比上年增加0.9％。废水中化学需氧量（COD）排放总量1366.9万吨，比上年减少2.7％。其中工业废水中COD排放量584.0万吨，比上年减少3.9％；城镇生活污水中COD排放量782.9万吨，比上年减少1.8％。7大水系污染程度依次为：海河、辽河、黄河、淮河、松花江、珠江、长江。7大水系主要污染指标是石油类、生化需氧量、氨氮、高锰酸盐指数、挥发酚和汞等。辽河、海河水系污染严重，淮河、黄河、松花江总体水质较差，珠江、长江干流及主要一级支流水质良好。由此可见，我国污水排放总量有所增加，其中生产生活污水中COD排放量均有所减少。但是，水体污染对人类健康和农作物都有严重危害。
一般认为，人类癌症60～80％是由环境致癌物引起的。环境致癌物包括化学的、物理的和生物的3类，其中以化学致癌物的种类最多。常见化学致癌物有多环芳烃类、N—亚硝基化合物、芳香胺类、霉菌毒素等。目前，发现含N—亚硝基化合物较多的食品有：烟熏鱼、腌制鱼、腊肉、火腿、腌酸菜等。黄曲霉素是目前发现的化学致癌物中最强的物质之一。它主要引起肝癌，还可以诱发骨癌、肾癌、直肠癌、乳腺癌、卵巢癌等。
有关调查显示：1994年湖南省凤凰铅锌矿的含镉尾砂的污水未进行有效治理，进入稻田水源，引起稻谷污染，最终进入人体。调查发现，该地区稻谷镉含量为国家标准的1.17倍，镉污染已对居民健康造成损害。湖南对1995～1998年食物中毒的原因调查发现，农药及化学性中毒占97.6％，主要是有机磷农药喷洒在蔬菜上引起的食物中毒。
由此可见，我国公害病的防治形势不容乐观，水环境公害造成的健康损害应引起高度重视。
我国在“以粮为纲”和“农业学大寨”时期，曾大规模地围湖、围海造田，虽然扩大了一些耕地面积，但是却缩小淡水资源的点源及面积。如洞庭湖、鄱阳湖的缩小，减少行洪区域面积和调控能力，加上水土流失严重，造成1998年长江、嫩江、松花江等流域的特大洪水灾害。另外，许多河流已经成为地上悬河，河床高出平原许多，如果发生大洪水，将是沿岸人民的心腹大患。现在，黄河水年年断流，对中下流的工农业生产和人民生活造成很大影响。近年来，黄海、渤海、南海不断出现赤潮，对营造良好的生态环境造成很大压力。珠江三角洲、长江三角洲、渤海湾经济区是中国经济文化发展最快的地区，各级地方政府应高度重视生态环境建设问题，否则，后患无穷。
1949年我国用水量为1030亿立方米，1999年达到5591亿立方米。据统计，我国水资源开发利用率较低（17％），低于美国（34％）和俄罗斯（24％）。我国水资源重复利用率仅为25％，而日本、德国等国一般为60％。我国用水量在逐步增加，而年降雨量却在不断减少，特别是连年的持续大旱，加上水质污染，更是雪上加霜。
水资源的状况如何，对我国现代化建设关系极大。要管好用好水资源，真正做到兴利除害，必须依靠科学技术和借鉴国外先进经验；统筹规划、依法治理；综合开发、综合利用；加强水资源立法执法和司法，使水资源得到有效的保护和合理地利用。
三、淡水资源的可持续利用
淡水资源虽可再生，但就全球来说，其资源短缺问题却是与日俱增。由于人口的增加和农业浇灌、工业生产、城市人口对水的需求不断增多，我国、印度、墨西哥和美国的许多水资源紧张的地区已经被迫抽取地下水，而地下水的抽取通常比补充要快得多。另外，土地利用的变化（如砍伐森林、围湖造田等）以及人类生活、工农业生产造成的污染又进一步限制淡水的供应。河流、湖泊流经不同地区或跨越不同国界，淡水资源管理就会更加困难。所以，淡水资源可持续利用和依法保护是个十分复杂的问题。
（一）增加淡水是实现淡水资源可持续利用的重要途径
我国淡水资源的可持续利用，可采取增加淡水、节约用水、保护水质、存洪蓄水和发展循环经济等办法。增加淡水有许多方法和措施，如植树造林、人工降雨、雨水集流、洪水存储、水库蓄水、阶梯发电、节水灌溉等。科学试验表明，有森林的地方，降雨量可以增加17.4％—27.6％，减少地表径流78.4％，减少泥沙流失94％，降低风速20％—50％，还可以减少水分蒸发量14％，增加土壤含水量20％。森林茂密的地方，特别是有阔叶林覆盖的地方，每亩含水量可以达到15吨，1万亩森林就等于1个15万立方米的水库。由此可见。植树造林是增加淡水的有效措施。由于森林具有调节气候、增加雨量、涵养水源、保持水土、防风固沙、改良农田、提供“原料”、积累资金的功能，所以，森林能美化环境、净化空气、消除噪音、保护人体健康。森林在净化大气和防治污染方面，具有天然的吸收二氧化碳和制氧、吸尘、吸毒、杀菌和隔音的能力。据科学检测，在人口稠密的市区，1立方米空气中含有细菌3万个～4万个，但在森林里只有50个。所以，森林还是疗养旅游和开展科研的重要基地。
人工降雨是行之有效的好办法，可以大面积地使农作物受益，减缓干旱的压力。但人工降雨受自然条件限制，因为人工降雨要有含水的云层，降雨量和降雨范围也会受到许多限制。雨水集流是指利用雨水集流工程发展家庭庭院经济，是解决干旱地区人民生产生活用水的好方法。实践证明，雨水集流工程可以发挥雨水的最大功效，是干旱地区人民发展滴水灌溉和节水农业的重要途径。
淤地坝作为黄土高原地区治理水土流失和退耕还林的一项重要措施，以其拦泥、蓄水、淤地、灌溉和发展经济等功能，显示其强大的生命力。据论证，黄土高原地区可修建淤地坝33万多座，其中骨干坝6万多座。2020年，黄土高原将增加淤地坝16.3万座，其中骨干坝3万座。淤地坝工程建成后，黄土高原地区形成以小流域为单元，将产生巨大的规模效益。
（二）洪水存储是实现淡水资源可持续利用的通行做法
我国治淮实行“蓄泄并筹、以泄为主”的方针，是因为淮河流域土地沙化，下游洪泽湖底逐年增高，形成两头高中间低。据悉，洪泽湖的湖底比中游蚌埠段的河床高出2米。淮河流域短，地势陡，单位落差大，支流多在上游。一下暴雨就酿成水灾。另外，淮河流域是我国“南北气候分界带”。6～7月间，南北气流在此交汇，降水量通常占年降雨量的70％。由于地形和气候的原因，造成雨季时洪水迅猛异常，干旱时又是水贵如油。如何减少洪水灾害，确保大堤和人民的生命财产的安全，是淮河治理的一大难题。据悉，淮河有22个行蓄洪区，如果全部动用，可以确保“淮北大堤”安然度过“百年一遇”的大洪水。
对付大水系的洪灾，国际惯例是采取“蓄泄结合，重在蓄水”。笔者认为，淮河水灾的罪魁祸首，是水土流失、地形与气候。淮河治理的基本思路应该以蓄为主，蓄泄结合。首先，利用行蓄洪区，建造湿地自然保护区。其次，挖深湖底，疏通河道。湿地自然保护区可以发展林业和水产业；湿地自然保护区可以调节气候和雨水。可以保护生物多样性，其经济价值和生态效应非常可观。
自古以来，我国是以扩大耕地面积来应付人口的增加。明清时期，我国人口增加较快，垦殖规模最大的山区是荆襄地区。在河湖纵横的地区，人们与水争利，围垦湖面及滨江濒湖的洲滩。“广、黔、楚、川、陕之无业者，侨寓其中，以数百万计”（参见严如煜：《三省边防备览》卷3）。在鄱阳湖平原，各县修筑数百条圩堤。开山、围湖垦田的结果是森林缩减、水土流失、河湖淤塞、沙漠扩张。
对于河流、湖泊、湿地、山川等，人们历来认为不够正确。认为河流、湖泊、湿地、山川等是荒漠之地，只有粮食是宝中之宝，土地是农民的命根子。所以，围湖造田、毁林开荒、填河造房等错误做法，屡禁不止。另外。不少人视洪水为猛兽，避之不及。国外行洪蓄水，有一定的条件：人少地广，经济损失小。我国人多地少，人口密度大。所以，1991年大洪水时，22个行蓄洪区动用17个，2003年只动用7个行蓄洪区。主要考虑行蓄洪区人口多，经济损失大。其实，300年前，行蓄洪区本来没有人。只是在围湖造田时，人口才逐渐增多。严格地说，洪水也是宝贵的淡水资源，留下来灌溉农田、补充地下水，是一举多得的好事。
（三）加强湿地自然保护区建设是实现可持续发展的重要途径
建立各种湿地自然保护区是保护湿地生态系统和湿地资源的有效措施。实际上，湿地是地球生物物种的宝库。世界上近70％的生物都在湿地环境中孕育与生存。保护湿地不仅是环保的要求，而且对抗旱防洪也有重要作用。20世纪70年代，我国开始建立湿地自然保护区。我国现已建立262个自然保护区，173个湿地自然保护区。这些保护区为保护湿地资源起到了十分重要的作用。
我国淡水资源短缺，应该尽可能地利用行洪区蓄水、调水，引洪入海是下策。我国在长江、黄河建坝蓄水、发电灌溉和南水北调，实际上就是实施“蓄泄结合，重在蓄水”的方略。笔者认为，淮河有22个行蓄洪区，可以建成22个湿地自然保护区。退耕还林，退耕还湖。只有人退才能真正做到退耕还湖。对于行蓄洪区的土地，可以采取公开拍卖，拍卖有困难的，国家先买下来。土地拍卖的资金，首先安排行蓄洪区居民。其次，移民建镇。建立生态经济区，优先安置移民。移民建镇的最大困难，在于是掠夺性还是资助性。据悉，生态移民，国家下拨付每户1.5万元，移民实际得不到1/10。笔者以为，拍卖土地，以水权换地产，每户按10—15万元拨付，由银行按照实际移民，分户领取，严禁地方政府截留挪用。国家建造经济住房，以成本价的25％卖给行洪区移民，房屋价格不足的部分，由生态税来解决。
我国征收生态税、消费税势在必行。对于生活困难的移民，应考虑按城市居民按月发给最低生活保险金。有劳动能力的移民，应优先安置就业，就业前免费进行职业技术教育教训。凡是安排移民就业的企业，可以适当免税。这样，移民既可以尽快脱贫致富，行蓄洪区洪水又可以灌溉和补充地下水。淮河流域水旱灾害的间隔是1.7年，以丰补歉，旱涝保收。我国经常是南涝北旱。有时是水旱并行，如2003年湖北、安徽洪涝成灾，湖南、山东、河北、东北、内蒙古等地持续干旱。何不以淮河之洪水或长江之洪水，去滋补湖南、山东、河北、东北、内蒙古等地的干渴土地。行蓄洪区蓄水价值和湿地的生态价值远远高于行蓄洪区现有的经济价值。
随着我国经济实力的增强，过去办不到的事现在能够办到，如长江三峡大坝建设由百年梦想变成现实，高峡出平湖，蓄水发电。关于洪泽湖挖深湖底，打通“瓶颈”问题，应该不成问题。关键是移民困难大。如果长江三峡百万移民问题都能解决，那么，淮河流域的移民应该不成问题。首先，统筹规划，撤村建镇。要将分散的农村居民集中安置。据说，农村十室九空，许多农民进城经商务工。其次，就近移民，扩大城镇人口。许多农民已经在城市经商务工，应该尽可能解决农民城镇户口问题。第三，要充分发挥大城市科技文化的辐射力，带动周边城镇居民尽快富裕起来。长江三角洲都市圈的形成，将为我国淡水资源的持续利用和依法治理创造有利条件。
现在，要下决心挖湖造山，以增加湖泊的蓄洪量。行蓄洪区的洪水和洪泽湖的湖水，可以考虑南水北调，或者就近补充地下水。这样，北方的缺水问题和淮河流域水旱灾害就会基本解决。
（四）大力发展节水工农业和循环经济
发展节水工农业和循环经济是淡水资源综合利用的重要途径。发展现代农业，就要大力推行节水灌溉。研究推广农业早作技术和渠道衬砌、管道输水、喷灌、滴灌、渗灌等节水技术，尽快改变大水漫灌等浪费水资源的方式。对农业节水项目要优先立项，适当增加投入。对符合贷款条件、具有偿还能力的节水项目，国家开发银行、农业银行要优先安排贷款。各级政府要根据具体情况，对农业节水项目贷款安排财政贴息。要严格执行节约用水和用水定额管理的有关规定。用水单位要采取循环用水、一水多用等节水措施，大力开发和推广节水技术。水资源短缺地区要严格限制高耗水工业的发展。在新建高耗水项目建议书中，必须进行环境影响评价论证，否则不得立项和建设。对于超定额用水的，要加价收费。
根据《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）规定，各级政府要加强水污染防治与管理。对造成水污染的企业，要进行整顿和技术改造，并采取综合防治措施，合理循环利用水资源，减少废水和污染物的排放量。建立保护水资源、恢复生态环境的经济补偿机制。任何生活、生产活动及建设项目，必须防止水土流失和水污染。造成水土流失和水污染的单位，要负责治理并承担全部的治理费用。在运河、渠道、水库等范围内设置或改建、扩建排污口，须经水行政主管部门同意并由环保部门进行有效监控。
根据《水污染防治法》规定，各级政府要鼓励水利技术和水污染防治技术的研究开发、引进消化国外先进技术和管理经验，其重点是防洪抗旱减灾技术，河道整治技术、清淤技术、大型水利工程的关键性技术、节水技术、生物处理水污染技术、高浓度有机废水综合利用与处理技术、污水科学排放技术、污水资源化技术，水利建设的新材料、新结构和新工艺，要不断提高水利勘测设计、工程管理、技术设施与装备的现代化水平，逐步建立健全水利信息网络。
循环经济是一种新型的经济形态，是集经济、技术、社会、环境于一体的系统工程。科学规划、严格管理是发展循环经济的重要保障。各级政府要高瞻远瞩，集中力量，制定必要的法律法规，对循环经济加以规范；要健全监督、管理机制；要有完善的激励约束机制。要逐步推行绿色国民经济核算体系，在计算国民生产总值时，扣除资源的消耗和对环境污染破坏的损失。政府机关和公务员要模范带头，重视绿色消费，优先采购环境标志认证的产品，优先采购经过清洁生产审计或通过ISO14001认证的企业产品，节约和多次重复使用办公用品，并做好废品回收利用工作。
目前，我国已建立10个生态工业园区。这些园区都是根据生态学的原理组织生产，使上游企业的“废料”成为下游企业的原材料，尽可能减少污染排放，争取做到“零排放”。如由蔗田、制糖、酒精、造纸和热电等企业与环境综合处置配套系统组成的工业循环经济示范区。通过副产品、能源和废弃物的相互交换，形成比较完整的闭合工业生态系统，达到园区资源的最佳配置和利用。
四、淡水资源依法治理的对策
自古以来，我国就重视水资源的保护。如《秦律》规定：春天干旱，农田需水，“毋敢……雍堤水”。在《唐律疏议》、《宋刑统》、《元典章》等古代法律经典中都有类似规定。我国古代建设的都江堰水利工程，开辟了水上交通和农田灌溉的创举。为了开展水土保持和合理利用水土资源，我国颁布实施了《中华人民共和国水土保持暂行纲要》（1957）；《关于水库安全和水产资源的通令》（1979）；《灌区管理暂行办法》（1981）；《水利水电工程管理条例》（1983）；《中华人民共和国水法》（1988）等法律法规。
（一）明确水权依法治理洪涝灾害
我国《宪法》第5条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。所谓法治是指政府、法人、自然人同置于法治的框架下，受法律的约束。法律通过政府保护产权，实施合同，维护市场秩序，但是，同时法律也约束政府。依法治国是我国的基本方略，是我国长治久安的重要保障。淡水资源依法治理，就要按照《宪法》和《水法》、《水土保持法》、《环境保护法》等法律法规办事。
洪涝灾害产生的原因很多，首先是现代化工业生产引起生态平衡失调，其次是自然本身造成的。由于人们无序地开采矿产资源、掘土、炸山、修路等活动，造成土地底部松散，风蚀沙化，暴雨时形成泥石流和大量水土流失。虽然国家采取多种措施，制止乱砍树木、乱采矿藏，但是，治理的速度赶不上破坏的速度。有些地区特别是贫困地区的人错误地认为，靠山吃山，靠水吃水，大干快上，早日脱贫致富。然而，事与愿违，不但不能脱贫致富，反而陷入越挖越穷，越穷越挖的困境。
环境产权的公共性特点使环境产权管理几乎不可能。产权不清晰是造成“二高一低”（高能耗、高污染、低效率）的主要原因。“公共地的悲剧”是指羊群与牧场的关系，即个人的羊群越多，个人得到的利益越多；个人的羊群越多，牧场退化的速度越快。这种局面如不加以彻底改变，就会严重地影响现代化建设的顺利进行。当然，明确公共资源的产权也不是一件容易的事。许多环境资源实际上很难划归不同的利益群体单独使用，如淡水、空气等。但是，有些环境是可以作产权细化的，如河流上游山坡的治理，可承包给经济实体或个人。只要措施得当，绿化山川与防止水土流失，就可以一举两得。将环境作为资产看待，便于形成环境资产所有者维护环境质量的激励机制和约束机制，使他们能够对环境资产实行有效管理与控制，并获得经济利益和生态效应。只有公共环境资源的产权明晰，才能达到事半功倍。对环境市场化运作，就是要将公共环境变为有人负责的“私人”环境，这是产权管理的基础。
水资源所有权和土地资源所有权是紧密相关联的，一部分天然和人工水域的所有权，与土地管理法规的有关所有权规定基本相同。按土地所有权的性质来决定，原属集体的河滩、湖滩、海涂等天然或人工水域，其所有权不变，其他水域均属全民所有，即国家所有。因此，我国《水法》第3条第2款规定：农业集体经济所有的水塘、水库中的水，属于集体所有。
水资源的使用权是依照法律规定，对水资源使用和收益的权利。一切单位和个人根据《水法》或经水资源主管机构批准，可以有偿地使用水资源。根据水资源的存量确定有偿使用的价格标准，并拥有一定的权利和承担一定的义务。对水资源使用的权利，主要是指利用水域及其水利工程措施，人为拦蓄或泄洪；利用地表水、地下水、从事各种水利事业；排入、带进、抛弃各种物质进入水域。其义务是使用水资源或水域需向水资源主管机关提出申请，经过是审批、领取用水许可证后，方可获得使用权；对于使用水资源后的蓄水和保护等。违反用水许可证规定的使用条件和水资源的其他法律规定的，水资源主管机关有权撤销其对水资源的使用权，并予以相应的处罚。一切用水单位都要按照法律的规定按时缴纳水费。
为满足个人或者家庭生活的需要，如漂洗衣物、浇灌小块菜园和田地、饮用牲畜等少量用水的，可以自然获得使用权。《水法》第44条规定：违反本法规定取水、载水、阻水、排水，给他人造成妨碍或者损失时，应当停止侵害，排除妨碍、赔偿损失。《水法》第45条规定，不准在江河、湖泊、水库、渠道内弃置、堆放阻碍行洪航运的物体；不准种植阻碍行洪的林木和高秆作物和在航道内弃置沉船、设置阻航渔具、种植水生植物；不准在河床、河滩内修建筑物；不准在河滩、航道内开采矿石、砂金；不准围湖造田、围垦湖泊、河流。构成犯罪的，应追究刑事责任，如擅自修建水利工程或者整治河道、航道的；擅自向下游增大泄洪流量或者阻碍上游洪涝下泄的；毁坏水利工程及堤防、护岸等设施，毁坏防汛、水文监测、水文地质监测设施和导航、助航设施等。
在追究刑事责任时，必须依照法律规定，根据违法者本人的行为追究其应当承担的法律责任及相关的经济赔偿。如2002年12月初，湖南临武县法院对滥伐林木的犯罪嫌疑人王双英判其有期徒刑3年，缓刑4年。在缓刑期内要植树3024株，成活率要求在95％以上。国外已有针对环境犯罪适用重建被损害的环境这种刑事措施的规定。如1997年1月1日生效的《俄罗斯联邦刑法典》第26章有关环境犯罪及处罚的规定，规定一种不剥夺自由的劳动改造的刑罚手段。
（二）借鉴国外经验加强区域淡水保护制度
1997年联合国《国际水道非航行利用法律公约》（以下简称《国际水道公约》）将“水道”定义为“由于客观联系而构成统一整体并且通常流入共同终点的地表水和地下水的系统”（第3条a款）。《21世纪议程》认为。淡水系统复杂而相互关联的性质要求淡水管理应当从整体出发，采取综合的方法。它认为，为统一淡水的质量和水源管理，需要追求下列目标：以流域为基础保持生态系统的统一，保护公共健康，为实施水资源管理发展人力资源。《国际水道公约》包括一般规则、程序规则、实质条款和关于水道国等内容。公约规定，水道国应在其各自的领土内以公平合理的方式利用国际水道，以使国际水道得到最适宜的和持续的利用。从而充分保护国际水道。此外，水道国应参与以公平合理的方式利用、开发和保护国际水道，并有义务在保护和开发国际水道方面进行合作。
公约规定，各国有义务采取一切适当的措施防止对其他水道国造成重大损害。任何造成这种损害的国家应与受影响的国家进行协商，排除或减少这种损害，并在必要时，讨论赔偿损失问题。上游国家对水道长期使用会损害下游国家。对下游国家造成的损害是衡量是否公平合理利用水道的一个因素，应与成本、收益和优先利用等其他因素相平衡。下游国家则认为，如果造成重大损害就必然是不合理地利用。公约要求水道国保护、保全和管理国际水道及其水质，特别是保护水道的生态系统。公约倡导的措施包括：1.确定共同的水质目标和排放标准，针对集中和分散的污染源采取适当的技术和方法，确定应被禁止、限制或监控引入水道的物质的清单。2.保护水道的生物资源。应当是防治污染的目标。3.关于水道的管理，公约要求，建立共同管理机制。
1968年5月6日，欧洲理事会通过《欧洲水宪章》，同年9月16日，欧洲理事会通过《在洗涤产品中限制使用某些去污剂的欧洲协定》。1992年3月17日，联合国欧洲经济委员会通过《保护和利用跨界河流和国际湖泊公约》（简称《赫尔辛基公约》），该公约提出两个国际法规则：关于跨界污染的规则和专门防止河流污染的规则。该公约首次提出防止环境损害原则、预防原则和污染者负担原则，提出避免将污染从环境的一部分转移到另一部分的义务。
1998年1月28日通过的《保护莱茵河公约》，要求从整体角度看待莱茵河生态系统的可持续发展，将河流、河流沿岸与河流冲击区域统筹考虑。1976年12月3日通过的《保护莱茵河防治化学污染的波恩公约》规定，所列物质的排放标准，包括禁止向水中排放的物质和必须事先获得排放许可证的物质。
我国在河流管理方面缺乏“从整体出发，采取综合的方法”的管理制度。如长江三峡大坝建成后，水质污染趋势严重。上游城市在治理湖泊水体污染时，引长江水冲洗污染，使污染水体排到长江，认为一冲了事，便捷方便，比较经济。有些工矿企业弄虚作假，明的是达标排放，暗地却偷偷排放超标污水。对此，个别当地政府视而不见，听之任之。这种损人利己的做法，让我们吃尽了苦头。我国长江水利委员会、黄河水利委员会等部门虽然做了很多工作，但是，难以做到“以流域为基础保持生态系统的统一，保护公共健康，为实施水资源管理发展人力资源”的战略目标。究其原因，是地方保护主义在作怪双方利益冲突造成的。
环境保护和水土保持关系到淡水资源的持续利用的大问题。环境问题实际上是经济活动中的不明智行为造成的。环境产权的公共性特点决定治理环境污染必须进行排污权交易、关于跨界污染的规则和专门防止河流污染的规则的依法实施。我们必须确定共同的水质目标和排放标准，针对集中和分散的污染源采取适当的技术和方法，确定应被禁止、限制或监控引入水道的物质的清单。我们保护水道的生物资源，应当是防治污染的目标。关于长江流域的水道管理，必须建立共同管理机制。任何造成经济损害的地区应与受影响的地区进行协商，排除或减少这种损害，并在必要时，讨论赔偿损失问题。上游地区对淡水资源的不合理使用会损害下游地区的利益。对下游地区造成的损害是衡量是否公平合理利用水道的一个因素，应与成本、收益和优先利用等其他因素相平衡。
（三）积极推进清洁生产、排污权交易和发展循环经济
1990年10月，美国国会通过“污染预防法”，把污染预防作为美国的国家政策，取代长期采用的末端处理的污染控制政策，要求工业企业通过源削减，包括设备与技术改造、工艺流程改进、产品重新设计、原材料替代以及促进生产各环节的内部管理、减少污染物的排放，并在组织、技术、宏观政策和资金做许多具体安排。欧洲许多国家把清洁生产作为一项基本国策。如欧共体委员会1977年4月就制定关于“清洁工艺”的政策。1984年、1987年又制定欧共体促进开发“清洁生产”的两个法规，明确对清洁工艺生产工业示范工程提供财政支持。1984年有12项、1987年有24项已得到财政资助。欧共体还建立信息情报交流网络，其成员国可由该网络得到有关环保技术及市场信息情报。
2002年6月29日，我国颁布实施《中华人民共和国清洁生产促进法》。它的制定，标志着我国可持续发展事业有了历史性的进步。据报道，我国西部开始水权交易试点。张掖市位于河西走廊中部，是一个典型的缺水地区。这里人均水量和亩均水量分别只有全国平均水平的75％和29％。张掖市则选择临泽县梨园河灌区和民乐县洪水河灌区展开试点。张掖市制定了水资源管理、水费计收、水权交易、水利工程管理等一系列制度，并成立“农民用水者协会”参与水资源管理。据统计，试点一年间，临泽梨园河灌区就比往年减少用黑河水1055万立方米，少提取地下水320万立方米，与试点前相比亩均节水45.8立方米。张掖市节水型社会试点，不仅对我国广大内陆河流域可持续发展有直接指导意义，而且对于北方其他干旱半干旱地区起到示范作用。
2001年。我国政府宣布在上海、江苏、山东、河南、山西、天津、广西等省市进行排污权交易试点。目前，试点地区已经完成对污染指标分配、相关法规制定等基础性工作，开始在小范围进行交易排污权试点。据悉，我国的排污权交易政策将得到重点推广并纳入国家管理体制。江苏省已经在省内完成首笔排污权交易。据介绍，美国预测在排污权交易实施前，要达到控制排放的目标，每年的等额投资费用约50亿美元，实施交易政策每年需40亿美元。而排污权交易实施后，每年只需要20亿美元。上海在筹建全国性的排污权交易中心，希望通过市场来完善价格形成机制。
我国要建设惠及13亿人的小康社会，就必须发展循环经济。胡锦涛同志指出：“要加快转变经济增长方式，将循环经济的发展理念贯穿到区域经济发展、城乡建设和产品生产中，使资源得到最有效的利用。最大限度地减少废弃物排放，逐步使生态步入良性循环。”我国环境保护和可持续发展目标是“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。
近年来，我国虽然采取一系列积极的生态建设措施，但由于各种历史原因，生态环境恶化的趋势没有得到有效控制，国家环境安全受到威胁。实践证明，发展循环经济符合我国国情，体现了走新型工业化道路的要求。循环经济以协调人与自然关系为准则，实现资源的可持续利用。如杜邦化学公司模式、丹麦卡伦堡生态工业园、德国的包装物的双元回收体系（DSD）和日本的循环型社会体系。我国的生态工业园区已取得良好效果，如香港国家生态工业园区是由蔗田、制糖、酒精、造纸和热电等企业与环境综合处置配套系统组成的工业循环经济示范区。通过副产品、能源和废弃物的相互交换，形成比较完整的闭合工业生态系统，达到社会、经济、环境效益的统一。
我们要借鉴国外先进经验，着手制定绿色消费、资源循环再生利用以及家用电器、建筑材料、包装物品等行业在资源回收利用方面的法律法规。建立健全各类废物回收制度，明确工业废物和产品包装物、建筑废物、生活垃圾回收的责任，排放垃圾的居民和单位要适当缴纳费用。制定充分利用废物资源的经济政策，在税收和投资等环节对废物回收采取经济激励约束措施。
我国要积极创建生态省、国家环保模范城市、生态市、生态示范区、生态工业园区、绿色村镇和绿色社区。我国政府要认真转变职能，为发展循环经济做好指导和服务工作。要依法推进企业清洁生产，加强企业清洁生产审核。要充分发挥市场机制在推进循环经济中的作用，以经济利益为纽带，使循环经济各个主体形成互动、共利的合作关系。我们以绿色消费推动循环经济发展，积极探索建立绿色国民经济核算制度。在经济核算体系中，要开展绿色经济核算，并纳入国家统计和干部考核体系。我们要建立循环经济的绿色技术支撑体系，以发展高新技术为基础，建立包括环境工程技术、废物资源化技术、清洁生产技术等体系。
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