公平与效率：高等教育决策的依据，本文主要内容关键词为：高等教育论文,公平论文,效率论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G64 文献标识码：A 文章编号：1671-9468(2003)01-0054-04
一、公平与效率的永恒性与现实性
公平(equity)与效率(efficiency)，就其抽象性说，是人类社会永恒的理念。即使在远古年代，公平与效率还没有成为人类自觉的理念时，相当于公平与否、效率高低的某些意念，就往往被人们作为思考问题与采取行动的理性依据。公平、公正、正义、大同等等概念经中外先哲提出之后，就成为社会的崇高理念和人类不断的价值追求。而近代工业社会以来，人们在追求公平、正义的同时，更加关注效率在提高社会生产力和促进社会物质文明进步中的意义。
抽象的公平与效率虽然是永恒的，但在特定的时代环境，对特定的事物来说，则是适时的、具体的行动准则。人们需要以公平与效率为依据，对具体事物进行理性的审视、理论的思考，做出尽可能准确的价值判断与价值选择，作为决策的依据。
教育公平与效率，是社会公平与效率的重要组成部分，一切教育的重大变革，几乎无不同公平与效率有关。以高等教育为例，当前许多重大的改革与发展问题，都可以而且应当根据公平与效率权衡利弊得失，做出判断与选择，作为教育决策的依据。例如，面向市场自主办学、高等教育资源配置、高等教育大众化、大学生收费、招生与高考制度改革、高等教育结构调整、民办高校发展、重点大学与重点学科设置，以及女子教育、少数民族教育、弱势群体教育等等不同层面的热点问题，都与教育公平、教育效率存在或明或隐的相关，都需要做出正确的价值判断与价值选择。基于正确判断与选择的决策，有利于高等教育的可持续的健康发展；反之，则可能导致资源浪费、效率下降、公平失衡，甚至影响教育秩序与社会安定。
高等教育理论工作者虽非决策者，但有责任根据公平与效率原则及其相互关系的规律，辨明利弊，权衡得失，为教育决策提供理论依据。
二、教育公平与教育效率的关系
公平是伦理学上的概念，效率是源于经济学上的概念，两者不属于同一范畴体系。从逻辑上说，公平与效率不是一对矛盾概念。但在社会现实中，它们是两个密切相关的概念。在一定情况、一定条件下，两者往往产生矛盾。因而从现实出发，人们往往把它们视为一对矛盾统一的概念，以便正确处理它们之间的现实矛盾。例如，在国家有限的资源条件下，是先发展东部，然后凭借东部的力量发展西部，还是东西部同时并进，把有限资源平均分配给东西部？同样，在教育资源有限的条件下，是优先发展重点大学、重点学科，加快高等学校学术水平的提高，在科学上赶上世界先进水平，培养一批高科技高质量专门人才，然后带动全国高等教育水平的提高，还是把有限的教育资源，平均分配给全国高校，或者着重薄弱高校的投入，缩小高校之间的差距？也就是说，在资源有限的条件下，公平与效率的矛盾是现实存在的。对现实存在的矛盾的认识与处理，并非所谓“认识的混淆、失误”[1]。
现实中的这对概念，既有矛盾的一面，也有统一的一面。应当更加重视其统一方面，力求缓和矛盾，加强统一。例如，高等学校面向市场自主办学，引进竞争机制，有利于提高办学效率。但是，可能是通过提高教育质量和管理水平，进行公平竞争；也可能是采取不正当手段，导致不公平竞争。应当采取措施，防止、避免不公平竞争而鼓励公平竞争。又如，高等教育大众化，如果充分利用社会教育资源，调动各方积极性，为更多的青年提供上学机会，既实现了教育公平，又提高了教育效率；但是，如果重点大学大办成人高教、二级学院，就会导致教育资源分散、质量下降，以大众化冲击精英教育，使公平与效率处于矛盾冲突中。由此可见，教育公平与教育效率，这一对矛盾统一的概念，协调得当，相得益彰，可以双赢；处理失当，矛盾激化，可能两败。
如何协调？教育理论工作者、政策研究者的任务，就是要在公平与效率之间，寻求它的“平衡点”，找出公平与效率的“最佳区域”，也就是“适度”。以学生收费问题为例。适度的收费，有利于增加教育资金，提高办学效率；也有利于多招学生，在更大的范围实现教育公平。但是收取学费必须掌握一般家庭的承受力，否则不利于公平，也不利于高等教育生源的优化。1999～2001年三年扩招期间，普通高等学校经费增加了1.1倍，其中学校自筹收入增加1.7倍，而学生学杂费增加达3.1倍，学杂费已达总经费的25.6%，占自筹经费的54%。[2]高等学校收费一般达年生均4000～8000元，远远高于农村居民人均纯收入，相当于城镇居民的人均可支配收入，而且还有继续上涨趋势。城乡贫困家庭的优秀青年，因交不起学杂费而上不了高等学校的为数不少。一般来说，学生交费的“度”应定于75%以上的家庭能够自行承担，对于25%以下家庭有不同程度的困难，以奖助和贷款的方式帮助解决；如果太多的家庭不能承担（例如50%），奖助、贷款解决不了，势必导致公平与效率失衡。又如，高等教育发展的规模速度，也应当“适度”。如何掌握“适度”，是个很复杂的问题。因为“度”的内含因素，有经济、文化、历史等等。但经济是基础，经济增长速度对高教发展速度的影响最为重要。因此，可比照经济增长的速度以调节高教发展的规模速度。又因为高等教育培养人才有一个相当长的周期，所以应当有一个超前量。这就是“适度超前”的原则。假如以GDP为经济增长的计量标准，则GDP年增长率为7%～8%时，高教的发展速度可考虑为8%～9%。（注：这只是简化了的举例，实际操作应考虑其他因素，力求全面、精确。）如果据此考察近年来中国高等教育发展的规模速度，则1997年以前发展太慢，而1999年以来的三年扩招太快。无论太慢或太快，都不利于教育公平与教育效率的实现。
三、公平优先与效率优先
当公平与效率发生矛盾时，为实现公平而置效率于不顾，或为追求效率而置公平于不顾，都不足取。面临一时无法协调化解的两难问题，决策者的选择只能是公平优先、兼顾效率或效率优先、兼顾公平。这种选择，要根据实际情况及其进程，权衡利弊而定。在经济与社会转型时期，对改革与发展问题，一般采取的是效率优先、兼顾公平的原则，以加快改革与发展的步伐。例如，在经济政策上，先向发达地区的东部倾斜，让一部分人先富起来；在高等教育政策上，设置重点大学、重点学科，启动“211工程”，以便在国际科技竞争中迎头赶上。当然，所谓“优先”，也应当“适度”：首先要“兼顾”而不是不顾，效率优先要兼顾公平而不是制造不公平；其次，要根据进程及时调整政策。政策的调整，不仅是为了避免矛盾激化，更是为了寻求更高层次上的公平。
这是因为，公平与效率不是同一层面的概念，也不是同一层次的价值。从人类社会发展的终极目标来说，公平的价值高于效率的价值。公平，体现平等、公正、人权等基本理念，是人类社会最高的理想与信念；效率则是体现现实的利益、效果，是人类社会生存与发展的必要条件。社会主义现代化建设最终的价值追求是公平，通过效率的不断提高以实现更高层次的公平。例如，在经济政策上，当向东部倾斜时，就要兼顾老少边穷地区的扶贫；当东部发达到一定水平，能够更好地帮助西部开发时，就要倒过来向西部倾斜，从而在公平的原则下，提高国家整体的经济水平，全面奔向小康。一部分人先富起来之后，就要采取某些政策，如提高累进税率，加强扶贫解困力度等等，最终达到走共同富裕的道路。在高等教育政策上，重点大学、重点学科的设置与建设，首先是为了尽快地提高国家的科技水平，最终是为了以点带面，提高全国高等教育的质量和学术水平。
人类社会的终极目标是追求公平，但必须不断地提高效率。如果不提高效率，所谓公平，只能是低层次的公平。原始社会的分配是公平的，但没有人愿意回到原始社会生活去；历代农民起义的口号之一是“均田地”，但均田地并不能使社会的文明进步得以持续发展。一碗饭，两人吃，饿不死也吃不饱。“不患贫而患不均”，作为革命口号有其鼓动作用，作为建设思想则是错误的。20世纪50年代末的大跃进和“教育大革命”，要在15年间普及大学教育，遍地开花办高等学校，造成了极大的浪费和破坏。即使到了今天，高等教育大众化发展速度如果太快，教育资源严重不足，也会降低教育质量。低水平的公平是平均主义思想，不断提高效率的公平才是社会主义建设的价值追求。
四、公平与效率的主观认识与客观标准
公平与效率（注：这里所指的效率，不只是指经费上的投入—产出的效率，而是指泛化了的社会效率。），都是相对性的概念，对它的认识与判断，往往受社会群体或个人的价值观及切身利益所制约。因此，对同一事物，不同地区、不同阶层、不同群体与个人可能有很不相同的认识和判断；从不同的角度看同一事物，也可能有不同的认识和判断。例如，全国统一高考，从“分数面前人人平等”角度看是公平的，但表面的公平往往掩盖了实质上的不公平，对于来自农村基础教育水平低、家庭经济条件差的考生来说，入学机会是不公平的；不同地区，按不同的分数线录取，在高中发达地区降低分数线是不公平的，在高中不发达地区适当降低分数线则是公平的。大学生按一定标准收费是公平的，但对于家庭贫困的学生则是不公平的；如果像过去一样，大学生一律免费入学，对于所有能进高校的学生来说是公平的，但由一部分人享有全体纳税人所提供的教育资金，从社会的角度看，则是不公平的。高等教育大众化，使更多的青年能够上学，从而不断提高社会整体教育水平和增强综合国力，是既公平又提高效率的；但如果发展过快，教育资源的供应跟不上，或重点大学大量扩招，冲击精英教育，只顾数量，不顾质量，则是降低效率，对于精英教育来说，也不公平。再如，公立高校大办二级学院，同民办高校争夺生源，分散公立高校教育资源，是公平还是不公平？是提高教育效率还是降低教育效率？高校大规模合并，巨型大学林立，是提高办学效率还是降低办学效率？这些都有不同的说法。
那么，公平与否，效率高低，有没有客观标准？绝对的标准恐怕是没有的，而相对的标准可能是有的。公平的相对标准是对大多数人的公平，效率的相对标准是对国家、对社会、对个人的长远效益。公平与效率的共同相对标准，则是发展。“发展是硬道理”，发展才能获得效率，提高效率；发展才能达到高层次的公平。公平与效率，在发展中得到统一。在高等教育领域，也是如此。
公平是人类社会崇高的理念，探求真理的学者最关心的是这一崇高理念的实现；效率是现实的效益，务实的领导管理干部更为关切的是效率的高低。从不同的角度，探讨公平与效率问题，有助于开拓思路、集思广益。但不论学者、管理者，都应当既关心公平，又关心效率，这样就有更多的共同语言来探求两者之间的平衡点，解决公平与效率的矛盾。
2002年9月底厦门大学高等教育发展研究中心举办的“公平与效率：21世纪高等教育国际学术研讨会”，参加的都是高等教育理论工作者。从所收到的中外学者58篇论文看，讨论教育公平问题的29篇，讨论公平与效率关系的21篇，讨论效率问题的仅2篇，其他6篇。讨论公平问题的多于讨论效率问题，强调教育公平的重要性的多于强调效率的重要性。这是符合学者的思想实际的。但在面对现实问题讨论时，还有必要强调效率在高等教育改革与发展中的重要性。