对现行文件开放主体的思考，本文主要内容关键词为：主体论文,文件论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2000年4月深圳市档案局试办全国首家文件档案资料服务中心，2001年5月北京市昌平区档案馆现行文件阅览室正式对外开放（为方便表述，以下统称现行文件阅览室），这些举措受到各级领导的重视，得到广大群众的欢迎，在全国档案工作服务机制创新座谈会上也获充分肯定。此后，全国各地档案部门相继成立了现行文件阅览室，开展已公开的现行文件对社会提供利用工作。鉴于此，有人提出档案馆已成为现行文件开放的主体。笔者认为，现行文件的开放主体是现行文件的形成机关，档案馆不是现行文件的开放主体。
一、现行文件的开放主体应是现行文件的形成机关
1.从政务公开、政务信息公开和现行文件开放来看
当今世界，政务公开已日益成为各国的共识。在我国，由于党和政府的大力推动，我国的政务公开制度在中央和地方都得到长足的发展，进行了公开招标、公开竞争、公开招考、公开数据、公开配额、公开办事制度与结果等尝试，村务公开、检务公开、警务公开、立法公开、审判公开、厂务公开、校务公开等也都在实践和探索之中。尤其是中共中央与国务院在1991年有关农业和农村工作的决定中就提出了推进村务公开制度，1998年中办与国办专门发文，在全国范围内推广村务公开。在此基础上，2000年底，中办与国办再次发文，在全国范围内推进乡、镇一级的政务公开。这些措施，推动了政务公开制度的发展，保证了人民知情权的实现。
凡是政治权力行使的事务统称政务，包括国家事务、政党事务和其他社会公共事务等。①所以，所谓政务公开，应该是指除了国家规定保密的事项以外的政治事务都向公众公开。政务公开强调对政治权力的监督，凡涉及到政治权力行使的事项都应该公开，接受群众的监督。所以，政务公开的主体范围广泛，它不仅包括行政权关，还包括立法机关、司法机关、执政党以及其他社会组织。也就是说，行政公开、立法公开、司法公开、党务公开都属于政务公开的范围。
政务公开包括政务行为公开和政务信息公开。政务行为公开是指在政务行为过程中，行政机关、立法机关、司法机关、执政党以及其他社会组织将权力运行的依据、过程和结果向相对人公开。政务信息公开则是指行政机关、立法机关、司法机关、执政党以及其他社会组织将其在履行职责过程中所形成的与政务运作有关的各种信息，本着公开透明的原则向社会公开。“政务公开的核心与实质是政务信息的公开”②。
由于政务信息大多首先蕴含在现行政务文件中，也就是说，在政务活动中形成的现行文件是政务信息的首要承载物，因而从某种意义上说，政务公开特别是政务信息的公开，主要就是现行政务文件的开放。现行政务文件的开放就是指行政机关、立法机关、司法机关、执政党以及其他社会组织将其在履行职责过程中所形成的与政务运作有关、涉及公众利益的各种现行文件向公众开放。
由此可见，对现行文件开放的研究应该放在政务公开特别是政务信息公开的范畴中进行，如上所说，政务公开的主体和政务信息公开的主体是其行为者或形成者，因而，现行文件的开放主体应该是现行文件的形成机关，包括行政机关、立法机关、司法机关、执政党以及其他社会组织。
2.从国外现行文件开放的相关实践来看
瑞典是世界上最早制定信息公开制度，实践现行文件开放的国家，1776年它制定了《新闻自由法》，规定普通市民享有要求法院和行政机关公开有关文书的权利；1789年法国大革命中诞生的《人权宣言》提出“公民有权向公务员索取文书”；1951年，芬兰颁布了《文件公开法》，允许公民个人从政府机构获得有关信息；1966年，美国通过《信息自由法》，该法规定政府文件具有公共财产的性质，明确规定除可以不公开的九种例外的情形外，政府文件都应该公开，一切人具有了解政府文件的同等权利，任何人均有权向行政机关申请查询、复制行政情报。1974年和1986年，该法分别进行了两次修订，要求联邦行政机构向信息索求者提供不属该法特别规定的免予披露范围的文件和记录。1983年，日本制定了“情报公开制度”或曰“文书公开制度”，要求地方政府各机关档案文件移交档案馆之前必须向社会各方面公开提供利用。1999年，英国公布《信息公开法草案》，2000年11月，该草案正式通过，规定任何人都有权得到政府信息。公民向政府索取某些信息时，政府要回答有没有，如果有，必须提供。该法还规定设立信息专员和专门委员会，接受公众投诉。信息专员如认为公众投诉的政府部门依法应该提供信息，可要求政府部门提供，或由专门委员会发出执行令。公众可因政府部门拒绝向其提供信息而起诉至法院。1999年10月，欧洲委员会组成专家小组，拟定信息自由法草案建议稿。欧洲人权法院也积极地以判例方式确认公民的信息自由权。丹麦、芬兰、爱尔兰、希腊已制定了有关法律，比利时、法国、德国、意大利、荷兰、卢森堡等国都在本国法律中确认公民获取公共信息的权利。尽管各国的法律在内容上有所不同，公开或开放现行文件的方式也不一样，但基本上都以政府机构作为公开或开放的主体。
3.从我国部分城市有关政府信息公开的规定来看
据从国务院法制办获悉，被列入国务院立法规划之中的《政府信息公开条例》草案已起草完成，国务院法制办与国务院信息化办公室正就有关条文作进一步商讨、议定。与此同时，一部以《政务信息公开法》为名称的法律，已被纳入十届全国人大常委会五年立法规划之中。《政府信息公开条例》和《政务信息公开法》虽然尚未颁布实施，但一些地方政府制订实施的《政府信息公开规定》都明确规定各级人民政府及其职能部门和依法行使行政职权的组织是政务信息公开的主体。例如：
自2003年1月1日起施行的《广州市政府信息公开规定》第四条规定：“各级人民政府及其职能部门以及依法行使行政职权的组织是公开义务人，应当依法履行公开政府信息的义务。”
自2004年5月1日起施行的《上海市政府信息公开规定》第二条（定义）规定：”本规定所称的政府机关，是指本市各级人民政府及其工作部门、派出机构以及其他依法行使行政职权的组织。”
《北京市政府信息公开管理办法（征求意见稿）》第二条【适用范围】也规定：“本办法适用于本市各级人民政府及其工作部门，以及其他依法行使行政职能的组织（以下简称政府机关）”。第四条【主体】更是明确规定：“政府机关是政府信息公开义务人，依法履行公开政府信息的义务。”
由此可以看出，现行文件开放的主体是包括各级人民政府及其职能部门以及依法行使职权的组织在内的现行文件的形成机关，而不是档案馆。
二、正确看待档案馆设立现行文件阅览室
1.档案馆设立现行文件阅览室具有重要的作用
为社会各界和人民群众服务是档案工作服务大局的重要体现。档案部门作为党和国家的重要文化事业机构，为社会各界和人民群众服务，最大限度地满足社会不断增长的档案利用需求，是它的重要任务和主要职责。档案馆设立现行文件阅览室，开展已公开的现行文件利用工作，是档案部门为社会各界和人民服务的重要方面。自深圳市档案局试办文件档案资料服务中心以来，全国大部分省级档案局布置开展了已公开的现行文件利用工作。例如：安徽、上海、山东、北京等要求本行政区域内各级档案局馆全面开展已公开的现行文件利用工作；陕西、内蒙古、广西等省级档案馆率先建立现行文件阅览室；天津、浙江、广东等要求有条件的档案局馆积极开展已公开的现行文件利用工作；青海、贵州等加强对已公开现行文件利用工作的研究，积极做好试点工作准备③。实践证明，档案馆设立现行文件阅览室，开展已公开的现行文件利用服务工作，是对档案馆功能的拓展和对档案工作的“创新”，是档案部门贯彻“三个代表”重要思想的重要举措，代表着我国政府部门职能发展的正确方向④，在向人民群众宣传党和国家方针政策、密切党和人民群众的血肉联系、维护人民群众的合法权益、维护社会稳定等方面，都具有积极的作用。用中国人民大学副校长冯惠玲教授的话说，就是“档案部门开展现行公开文件利用工作利民、利政、利档”。
2.档案馆设立现行文件阅览室只是现行文件提供利用的一种方式
关于包括现行文件在内的政务信息公开的方式，我国立足自己的实际情况，借鉴国外的经验，已采用了以下一些基本方式：政府设立统一的综合门户网站；政府设立新闻发言人，通过定期或不定期召开政府新闻发布会及时准确地向社会和公众通报重要信息；政府机构设立信息专员，接受公众的信息咨询；政府定期出版政府公报；政府编印信息公开手册，放在公开场所供公众阅读；政府机关在主要办公地点设立资料索取点、政府信息公告栏、电子屏幕等。上述几种公开政务信息的形式，其具体做法虽不尽相同，但有一个共同的方面，那就是政务信息公开的主体与政务信息产生的主体相同，都是政府部门自身。
现行文件阅览室是档案馆在收集、集中政府机构现行文件的基础上，以政务信息公开为基本任务，方便社会各界，特别是普通公民查询、了解政府在社会事务管理方面现行政策规定的内部机构⑤。从政务信息公开的角度看，现行文件阅览室所起的作用就是将已公开的现行文件提供给社会各界特别是普通公民利用，是实现已公开现行文件提供利用的一种重要手段和方式。
档案部门设立的现行文件阅览室，其名称各不相同，有的称文档资料服务中心，如深圳市档案馆、常熟市档案馆；有的称现行文件阅览室，如北京市昌平区档案馆；有的称现行文件阅览中心，如浙江省档案馆；有的称现行文件阅览室服务中心，如衡水市档案馆；有的称现行文件阅览窗口，如上海市档案馆；有的称现行文件资料阅览室，如六盘水市档案馆；有的称现行文件利用中心，如杭州市档案馆；有的称现行文件中心，如襄樊市档案馆；有的称现行公文阅览中心，如郧西县档案馆；有的称现行文件查阅中心，如唐山市档案馆；有的称现行文件服务中心，如大连市档案馆；等等。尽管名称不一样，但都反映出便于阅览、提供利用这样一个目的。
从我国已成立的现行文件阅览室的实践来看，它们确实发挥着为全体公民提供利用的作用。北京市昌平区档案馆现行文件阅览室于2001年5月8日正式对外开放，当时收集了3000余份时效性较强、查询利用价值较大的政策法规性文件，主要涉及党政工群、人大政协、纪检监察、劳动人事、工资保险、财政税收、科技教育、文化卫生、土地使用、环境保护、外经外贸等内容。所提供利用的现行文件主要集中在四个方面，即政府在城市建设、危房改造、群众用地、搬迁方面的政策和有关规定；外地人口进入大城市方面的政策规定；引进外资方面相应的优惠政策规定；跟老百姓切身利益相关的其它方面的政策规定。⑥江苏省常熟市文件资料服务中心汇集了“九五”以来该市党政机关、社会团体、事业单位共130多个机构陆续出台的现行政策性、法规性、公益性、服务性的文件资料，地方各种法规性资料以及建国以来国家颁布的6万余份文件的法律法规数据库。⑦天津市档案局（馆）现行文件阅览室向社会开放以来，已有400余人前来查阅。其中有工人、农民、医生、教师、学生、律师、警察、复转军人、个体工商业者、下岗人员、离退休人员、无业人员等，来自社会的方方面面；所涉及的文件内容也很广泛，诸如离退休待遇、工龄计算、劳务纠纷、住房补贴、危房还迁、计划生育、医保、低保、下岗、内退等。⑧上述各级各类机构提供利用的现行文件有一个共同的特点，那就是“已公开”，在现行文件阅览室向社会提供利用之前，这些现行文件已经被公开了。关于这一点，2001年10月16日召开的档案部门开展现行公开文件利用服务工作座谈会，以及国家档案局局长、中央档案馆馆长毛福民在2002年7月26日召开的全国档案工作服务机制创新座谈会上的讲话都给予了肯定。所以我们说，现行文件开放的主体不是档案馆，而是这些现行文件的形成者——各级各类机构。如果是尚未公开的现行文件，那是无论如何也不可能被档案馆收集到现行文件阅览室，更不可能由档案馆的现行文件阅览室向社会提供利用了。
正因为档案馆不是现行文件开放的主体，当发生公众因未能利用到有关现行文件时，档案馆就不会成为诉讼对象被告上法庭。2004年5月10日，70岁的上海市民董老太委托的律师到徐汇区房地局查阅有关房屋的原始产权资料，遭到拒绝。律师提出书面申请，但徐汇区房地局的回复仍然是不能查阅。董老太认为，根据《上海市政府信息公开规定》，政府信息公开工作应以公开为原则，不公开为例外；除法律明文规定可以免除公开的信息，其余政府信息应该按规定公开，而徐汇区房地局没有法律依据，拒绝公开她要求查询的信息，违反了《上海市政府信息公开规定》，于是她决定提起行政诉讼，状告该局“不作为”。
综上所述，现行文件的开放主体是现行文件的形成机关，包括行政机关、立法机关、司法机关、执政党以及其他社会组织。档案馆设立现行文件阅览室只是将已公开现行文件提供给全体公民利用的一种服务方式，并不能说明档案馆是现行文件的开放主体，也不存在现行文件开放主体缺失情况下档案馆暂时成为现行文件开放主体的说法。同样地，即使将来机关档案室在保持对内现行与非现行文件服务的同时，进一步强化其对外服务功能，包括对外的现行文件服务功能，机关档案室在现行文件开放活动中也不能成为现行文件开放的主体。