应不应该建立“人口准入制度”？(之一)，本文主要内容关键词为：应不论文,准入制度论文,人口论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《人口研究》编辑部
背景
2005年年初，在北京召开的“两会”期间，一项《关于建立人口准入制度，控制人口规模，保持人口与城市资源平衡》的建议引起了轩然大波。在随后的日子里，媒体和网络显示了其推波助澜的力量，代表着不同利益阶层的各种声音纷纷响起，矛头直指“人口准入制度”。2005年8月6日，北京首场“十一五”规划建言会举行，40名来自不同行业的市民代表围绕“如何解决北京越来越多的人口问题”献言献策。作为解决北京人口问题的一条可能的途径，“人口准入制度”又一次成为议论的焦点。
在论争的纷嚣中侧耳倾听，几个关键字最为响亮，它们是：“外来人口”、“城市”和“人口规模控制”。
尽管学界对“外来人口”这一称呼是否科学妥当还尚存质疑，但市民对于“外来人口”的判定却并不含糊，正如“城市”的对立面是“农村”，“外来人口”的对应群体则是“本地居民”，在大多数情况下指的是不具有城市户口、来自于农村的流动人口。而“人口规模控制”则道出了建立“人口准入制度”的最终目的。
要不要对城市尤其是大城市的人口规模进行控制，以及如何控制，实际上并不是最近才有的新话题。对前一个问题的答案到目前为止都是肯定意见占多数，对后一个问题的答案则一直处于探索之中。从1958年《中华人民共和国户口登记条例》的制定开始，户籍制度成为限制农村居民进入城市的一条有效途径；随着社会主义市场经济体制的建立和相伴随的户籍制度对于人们流动行为束缚的减少，城市开始构思新的控制人口规模的途径。如20世纪90年代初期，一些省会城市、直辖市以及经济发展较好的大城市针对进入这些城市就业的外来人口，开始征收城市基础设施增容费（简称城市增容费），收取的理由是进入该城市的人员需要分担该地区由于人口膨胀而引起的社会成本和经济成本，目的是为了适当控制城市人口规模。城市增容费的征收一直伴随着人们对其合理性的质疑，直到2001年10月国家计委、财政部联合发出《关于全面清理整顿外出或外来务工人员收费的通知》，要求除证书工本费外，一律取消包括城市增容费在内的原有数十项行政事业性收费。
关于“人口准入制度”，北京的讨论赶不上广州的行动。2003年12月广州市人民政府颁发了《关于改革我市常住人口调控管理制度的若干意见》（穗府[2003]72号）及其附件《广州市人口准入基本条件》，以常住人口准入条件取代现行的入户政策和城市基础设施增容费政策。其中人口准入基本条件是准予登记、迁入广州市常住户口的拟准入人员必须达到的条件，包括拟准入人员在年龄、婚龄、文化程度（学历、学位）、职业能力（专业技术资格、执业资格、职业资格）、纳税额、居住和就业情况等方面的具体政策规定，以及确定人口准入补充条件的设置范围和基本项目等内容。另外还有人口准入补充条件，是对人口准入基本条件的具体补充，包括连续居住、就业、缴纳社会保险、结婚的具体年限，以及毕业学校、专业、专业技术资格、执业资格、职业资格、工种（岗位）的目录等内容。
另一个值得关注的信息是，一直以改革开放最前沿和对外来人口最包容著称的深圳市，于2005年7月制定了《中共深圳市委、深圳市人民政府关于加强和完善人口管理的若干意见》和与之配套的《深圳市户籍迁入若干规定》、《深圳市暂住人口证件和居住管理办法》、《深圳市暂住人口就业管理办法》、《深圳市流动人口计划生育工作管理办法》、《深圳市暂住人口子女接受义务教育管理办法》（简称“1+5”文件），这一系列文件将建立起“长效人口管理机制”，主要解决深圳市人口在总量、结构和管理三方面的矛盾与问题。有媒体认为此举表明深圳市延续25年的人口政策开始打破，对外来人口将施行控制政策，遏制暂住人口过快增长。
基于以上背景，本论坛邀请三位嘉宾就“人口准入制度”发表意见，主要讨论：应不应该建立“人口准入制度”？“人口准入制度”的建立能否成为控制城市人口规模的有效途径？有没有更好的途径来解决目前城市所面临的人口增长与人口管理问题？
关于“人口准入制度”的提案
张惟英（中国人民大学国际关系学院教授）
1 提案的全文
年初曾经引发激烈争论的那份提案，全文如下：
《关于建立人口准入制度，控制人口规模，保持人口与城市资源平衡的建议》
目前北京市的居住人口已超过北京市各种资源的人口承载极限，严重制约了北京的发展。外来人口的大量无序涌入，更加剧了这一矛盾，使北京市的可持续发展难以为继。
北京市的各种资源都是有限的，其中包括水资源、土地资源、城市基础设施、公共卫生承载能力，公交系统的承载能力，等等。这些决定了北京市人口不能无限扩大，其规模必须控制在城市资源承载的范围内。
建议：
(1)市政府尽快组成调研组，对北京市的各种资源承载能力，包括水资源承载能力、土地资源的承载能力、城市管理及应急处理的能力、公共卫生设施的承载能力、公共交通承载量以及北京市劳务市场的需求调查统计，进行全方位的调研，核算出北京市合理的人口承载量。
(2)据此，建立人口准入制度，控制人口，保持人口与城市资源的平衡，以保证北京的可持续发展。
可见，“人口准入制度”的含义主要是两点：一是城市人口规模必须控制在城市资源承载的合理范围内；二是根据城市需要优化人口结构。基本出发点是城市的人口发展应严格控制在城市资源的合理承载能力之内。
任何一个国家、地区和城市的人口发展都不能超过其资源的承载能力，这是一个基本常识。我们仅从水资源来分析。联合国环境规划署的专家预言：淡水将成为21世纪人类面临的最严峻的自然资源问题，甚至会像20世纪70年代的石油一样。北京是世界上严重缺水的大城市之一，年人均水资源量不足300立方米，仅为全国人均的1/8，世界人均的1/30，不仅大大低于国际上人均1000立方米的重度缺水标准，也低于人均500立方米的绝对缺水标准，北京平原地区的平均地下水开发率达109%，已出现了巨大的漏斗沉降区。需求已经超出了区域水资源的承载能力，北京不得不多次从山西、河北调水以解燃眉之急。由缺水引起的土地沙化也已逼近北京。据报道，北京城外最近的沙源离天安门只有70公里。水资源短缺已经成为制约北京生存与发展的第一瓶颈。
南水北调是一个水资源配置工程，调水量有限。对北京的供水是12亿立方米，不可能以北京需要多少就可以调多少。但是根据《21世纪初期首都水资源可持续利用规划》测算：到2005年枯水年份全市将缺水16.50亿立方米；到2010年平水年份全市将缺水22.99亿立方米。从北京近十年的人口膨胀趋势来看，即使南水北调15亿立方米，北京的人均水资源也难以达到500立方米。根据预测，在考虑内部挖潜和南水北调入京等措施前提下，北京2020年规划可供水资源量为54.2亿立方米/年。若以缺水国家以色列人均水资源340立方米/年测算，北京的水资源可承载人口为1600万，若以人均水资源量300立方米/年测算，北京可承载人口极限为1800万人。
国务院在《北京城市总体规划》的批复中明确：“北京市是中华人民共和国的首都，是全国的政治中心、文化中心，是世界著名的古都和现代国际城市。北京城市的发展建设，要按照经济、社会、人口、资源和环境相协调的可持续发展战略”；并指出：“由于环境、资源的制约，北京市应着力于提高人口素质，防止人口规模盲目扩大。”《北京城市总体规划》的第10条：“2020年，北京市总人口规模规划控制在1800万人左右，年均增长率控制在1.4%以内。”
2003年北京人口密度为668人/平方公里，是亚洲人口密度117人/平方公里的6倍，是世界平均水平45人/平方公里的15倍。2005年在全国100个城市中北京的居住质量排第83位，综合环境资源成本排第11位。
1990～2003年北京人口年均增长率为2.2%。截至2004年底，北京实际居住人口1492.7万人，其中户籍人口为1162.9万人，仅在公安局办理暂住证登记手续的外来人口就达360万人。今年上半年北京市人口规模继续增长。到2005年6月底，全市户籍人口已达到1170.6万，同比增长2%，高于1.5%的全年计划调控目标。如果保持目前人口年均增长率，北京2020年总人口将突破2100万。
仅水资源危机就足以表明，实行有效的人口控制，已经关系到北京的生存与发展，关系到这座千年古都最终的命运。
2 人口的流动应完全由市场来调节吗？
很多人认为“人口准入制度”违反了市场经济的潮流，因为它强调了政府行政力量的作用，试图控制人口的自由流动。认为人口的流动应完全由市场来调节。
市场作为经济运行的一种制度，确实有它的有效性。但是不是人类所有的经济问题都可以用市场来解决？是不是市场对人类所有的经济活动都具有有效性？
按照亚当·斯密的论述，市场无非是每个人都去追求自己的利益，最后客观上就相当于一只看不见的手，把大家都连在一起了。社会分工之后通过市场进行交换，这样资源就是最佳配置。这是对市场作用的一个最本质、最简单的表述。随着以后的发展，人们把他的“人们都追求自己的利益，由看不见的手自行控制”这一思想变为一种神话、一种教条，来涵盖西方社会。但是，西方社会的现实并非如此，并不是每个人都是绝对自私的利己主义者，只能靠“看不见的手”去协调他们的活动。任何社会都有他的道德、情操和文化，西方社会也是如此。人的实现中包含着利他，人类活动中必然也就包含了利他活动，利他是人类的一种社会需求。否则人们就会感受心灵的孤寂和不满足，这是人的本性。比如，婚姻如果完全是利己的，则是痛苦的。幸福的婚姻是给予而不是索取。所以幸福的婚姻是利他的、非经济的。同样，人类对子女的付出也不是为了得到回报，而是一种无代价的责任和无私的奉献。对于人类的这些活动，市场是无能为力的，市场不能做这种利他主义的满足。
还有一些经济活动，它们所侵犯的客体不是一个自然人，而是没有人格代表的公共环境，公共利益。比如公害、污染、过多地侵蚀地壳，过度地开发资源，致使地面沉降、气候变暖等等，这些问题就不能靠市场、靠“看不见的手”来解决。
市场的原则是自由竞争、优胜劣汰，市场自身无法解决由此而产生的贫困和失业问题，更不能解决贫富差距的问题。社会福利能否靠市场来解决，这是一个有争议的问题。一般认为市场不能解决这类问题，因为它无利可取。目前发生在法国的40年来最严重的骚乱恰恰证明了单纯依靠市场是无法解决贫困和失业问题的，而由此引发的社会动荡和不稳定则是值得我们深思的。
因此，在纯粹的市场状态下，很多问题是无法解决的。市场不能覆盖所有人类活动，市场不是万能的。
第二，在人类历史上，没有行政力量的帮助，市场根本不可能建立起来。高度发达的市场在它诞生、发育过程中实际上都是和政权、和行政力量息息相关的。
英国市场，被认为是最典型的“看不见的手”。实际上，英国的毛织业市场从一开始就是高度垄断的。棉织业市场从一开始政府就通过各种法令禁止外国（印度）廉价棉织品输入，如果没有这一条，英国的棉织业根本不能发展。正是英国政府实行了高度的保护之后，英国的棉织业才发展起来，棉织业市场才得以形成和发展。此外，为了保护其市场的形成和发展，英国政府还做了大量的工作，比如：专利保护；信用、借贷、债务监狱等财产制度的保护；工厂制度的建立，这些都是需要立法的。整个英国市场，从公约的建立到工厂制度的确立，劳资关系的协调，市场法则的规定，市场法则的实施，没有一个环节政府不管，没有一个环节没经过行政力量的保护的。所以，实际上可以说是英国政府一步步把市场发育出来的。
法国、德国的市场也完全是在国家力量的干预下发展起来的。德国当时三百多个邦，没有俾斯麦的高压强权就无法形成统一市场，无法发展商品经济。法国的工场手工业整个就是法国路易王朝扶植起来的。同样，日本、俄国的市场也都是政府培育的。
可见，市场的诞生，恰恰是以非市场的方式。其形成发育的过程离不开政权、离不开行政力量。
第三，中国作为一个后进的大国，完全用纯市场的方式是不能促进其工业化的。而国家宏观调控下的市场经济是后进大国走向工业化的捷径。历史证明，无论是当时落后于英国的德国、法国，还是当时后进于西欧的日本、俄国，都是用行政力量来促进其工业化的。因为世界上已经有了先进的技术和产品，后进的国家就一定会走捷径，而不会按照先进国家市场发展的途径再去重走一次。否则，如果听凭市场的力量自由发展，要达到世界先进水平，就需要相当长的时间，至少不会比先进国家短。
中国和当今世界先进国家的差距，比当时这些国家更大。中国要实现工业化，只能走捷径。历史已经不允许它再去重复市场自由放任发展的漫长过程了。唯一的捷径就是国家宏观调控下的市场经济。从根本上说，“中国仍然处于并将长期处于社会主义初级阶段”的基本国情决定了我国的社会经济制度和政策。中科院《中国现代化报告2005》指出：2002年，中国仍然属于经济欠发达国家，距离世界经济先进水平的差距非常大。2002年中国综合经济现代化指数排世界108个国家的第69位。经济现代化水平低于世界平均水平，只相当于1858年的英国，1892年的美国，1957年的日本和1976年的韩国。中国并没有摆脱远远落后于先进国家的困境，所以国家宏观调控就仍有其客观必然性。这并不完全是意识形态的结果，因为其他国家也是如此，国家越落后，幅员越大，人口越多，宏观调控性越强。
“计划生育”是中国政府宏观调控的成功范例。否则今天我国的人口将超过16亿，超过了现有科技水平条件下可能承受的人口规模。尽管这在西方看来是侵犯人权，对中国却是功在当代、利在千秋。现在我们要实现世界上最大规模的农村劳动力的有序流动，同样也离不开政府的宏观调控。
世界上运用政府行政力量解决人口流动问题的国家不乏其例。最典型的是英国和日本。英国政府正是通过强制性的“圈地运动”完成了农村人口的非农化。日本政府针对本国人多地少，资源短缺的特点，对日本农村剩余劳动力转移进行了有效的干预，成功地完成了农村非农化的转变。相反，拉美国家过度城市化的重要原因之一，就是当农村人口大规模无序地涌向城市时，政府未能及时、有效地遏制和引导移民潮。
借用唐钧先生的话：从实践中看，迄今为止，世界上并没有一个完全由“看不见的手”来运作的纯粹市场经济的成功例子，而二战后在西方普遍建立的社会福利制度，倒是证明了“看得见的手”的不可或缺性。
以上三点可以说明，认为市场是部精巧而万能的机器，中国就需要这样一部机器，只要把它引进来，我们的一切问题就可以解决了，这不过是个天方夜谭式的神话。因为第一，世界上并不存在这样一部精巧万能的机器；第二，市场恰恰是借助了非市场的力量——政权、行政力量才得以诞生的；第三，单纯的市场，对于后进的中国格外不适用。
如果再深剖析，还有一层：市场的运行机制实际上是依托在一个社会结构上的。一般人们只注意引进市场经济运行的具体机构、设置、规章、秩序、法则，这是一种极为肤浅的认识。实际上，市场更主要的是一种社会结构。它包括社会阶层的划分、社会分工的格局，包括人们的社会心理状态、人们交换自己利益的一种习惯、一种文化，以及在这上面建立起的民法和其他私法，这才是市场的深层结构。离开了这个深层结构，只把市场的规则、机构引进来，是徒劳无益的。以往的中国历代社会结构只有两极：一是涵盖一切的君，象征着国家和民族之君，至高无上；二是一盘散沙的民，平等得不能有任何差别之民。这就无法产生市场所依托的多元社会结构，无法产生经济独立的中产阶级。如果我们的文化还停留在这种社会，市场又如何引进呢？
以上四层意思都没有排除市场的重要性。特别对于中国，市场尤其需要。必须尽快形成、尽快完善。但同时必须看到市场也有它的局限性，市场不是万能的。中国需要的是现实中能够产生的市场，而不需要教条的、情绪化的市场。否则就会与国情不符，与实践有害。
3 城市化与过度城市化
有观点认为“人口准入制”主张控制城市人口规模，违反了城市化的潮流，因为它限制了农民进城（进京）。
城市化是一个变传统落后的乡村社会为现代城市社会的自然历史过程。城市化的实质是创造普及城市生活方式的过程。它不仅包括农村人口的非农化，还包括传统的农业生产方式和农村生活方式的转变。因此，城市化并不是简单的农民进城，也不仅仅是城市人口比重的提高，这只是城市化的一个表象。
因此，城市化的实现要求城市的非农产业必须具备足够的吸纳农村剩余劳动力的能力，要求城市必须具备促使进城务工农民实现其生活方式转变的基本条件，即除了城市资源、环境、城市基础设施之外，还有住房、文化教育、医疗卫生和其他社会保障等等。农民自身也必须具备完成其生产方式和生活方式非农化转变的基本素质。因此，城市化的进程必须与工业化发展水平同步，与社会经济发展水平相一致。农业人口城市化的规模应该与城市第二、三产业提供的就业量大体平衡，与城市非农产业对劳动力的需求大体相符。
在农村人口大规模向城市流动的过程中，如果城市不具备相应吸纳能力的非农产业，不具备保证进城务工农民实现生活方式转变的基本条件，换句话说，人口的过度增长超过了城市的接纳能力，那就是过度城市化了。这种城市化不是建立在工业化和农业发展的基础上，是一种畸形的城市化。城市化的质量很低。城市无力为过度增长的居民提供必要的就业机会和生活条件，其结果是进了城的农民并没有实现非农化，城市却因严重超载以及不得不面对的各种城市危机和城市病而无法发展，甚至社会倒退、经济被拖垮。
最典型的例子就是拉美国家的城市化。20世纪50～60年代开始，拉美国家农村人口向大城市大规模迁移。拉美城市人口的增长速度是世界上最快的。据统计，欧洲的城市人口由占总人口的40%增长到60%经历了50年的时间，而拉美国家仅用了25年的时间。1995年，拉美地区城市人口比重较高的国家如委内瑞拉为92.8%，乌拉圭90.7%，阿根廷88.1%，智利83.9%，巴西78.2%，墨西哥75.3%，（注：徐英.拉美和加勒比地区人口发展趋势及特点.拉丁美洲研究，1997;5）其城市人口比重几乎都超过了美国和其他发达国家，但是这些国家的社会经济发展水平却比美国和其他发达国家低得多。
过度城市化不仅没有推动拉美经济持续发展，反而使拉美各国都陷入了更为棘手的城市危机和城市病之中。城市人口严重超载、失业率居高不下（2002年阿根廷高达25%），城市贫富差距拉大，几乎所有拉美的大城市都为贫民窟所包围，墨西哥城有近一半的人居住在贫民窟。环境污染、治安混乱、社会失序、政局动荡，资源生态遭到严重破坏。
拉美国家的过度城市化，如今已成为发展中国家的前车之鉴。其中有两点特别值得我们注意：一是拉美城市化始终是以大城市急剧扩张为中心，这种过度集聚化的城市发展，使得人口、私人投资向大城市集聚，而为了应对大城市人口无节制的增长，政府只能加大对大城市的投资，于是城乡差距进一步拉大，又引发新一轮的人口迁移。这种恶性循环是加剧拉美过度城市化的一个重要原因。二是拉美国家农村人口向城市的转移长期处于一种无序状态，而政府的态度先是放任自流，后是束手无策，这是导致其城市化失控的一个重要原因。
我国和拉美国家一样同属发展中国家，但拉美总面积比我国大一倍多，人口不及我国一半，自然资源却比我国丰富多了，仅有世界8%的人口，却拥有世界27%的淡水，40%的森林生物量。相比起来，我们连犯错误的资本都没有。中国城市化任务之重是任何国家都无法相比的。中国城市化的人口规模堪称世界第一，超过了很多国家或地区的总人口。拉美总人口5.4亿，而我国现有农民就是8亿。因此，中国的城市化决不能走大城市扩张之路，因为靠几个甚至几十个大中城市承受不了如此巨大的城市化人口压力。我们不能重蹈拉美过度城市化的覆辙。中国巨大的农村人口城市化任务，需要大中小各类城市共同分流。因此，最近中央领导提出的坚持走中国特色的城镇化道路，确实是符合中国国情的城市化道路。
“人口准入”能控制城市人口规模吗？
周皓（首都经济贸易大学人口所副教授）
记起这么一件事情：20世纪90年代初期，北京市曾提出对外地来京人员征收城市增容费。在北京市人大讨论与决议时，仅一人投了弃权票。而这一法规在后来的实行过程中，并没有如人大代表们所设想的那样，北京市人口规模会得到有效控制；相反，北京市的人口规模却由1978年全市常住人口871.5万人，增加到2004年的1492.7万人。这一法规在实行不久事实上即被束之高阁，最后被废止。仅此例就可以从一个方面说明用行政手段控制人口规模是失效的。而如今又提出的“人口准入制度”岂不是另一个“人口增容费”的翻版？只是限制的对象有所扩大而已。
当然如果仅仅是从这个角度来理解“人口准入制度”，特别是这种带来明显倾向性的字眼，可能会产生偏差，我想目前被炒得沸沸扬扬的“人口准入制度”可能已经被一些传媒断章取义、甚至是歪曲了原有的意思。重新全面、审慎地理解“人口准入制度”，有必要从其背景、内容等方面来考察，而不是简单地给予否定或肯定的答案。
为此本文首先简单讨论“人口准入制度”，然后再来讨论城市人口规模控制和政府对人口迁移与流动的引导作用。
1 “人口准入制度”的简单讨论
“人口准入制度”的现实背景是大城市人口规模需要控制。我想，对于这一点，几乎所有的人都不会反对。从北京市的情况来看，水资源、土地资源的紧缺、人口拥挤所造成的交通问题、基础设施建设问题等等，都给城市生活带来了极大的障碍。
该制度的目标是“控制人口，保持人口与城市资源的平衡，以保证北京的可持续发展。”而这一目标与中央倡导的以人为本、构建和谐社会的目标以及提倡多年的“可持续发展”思想，都是相一致的，也就有理由相信，这一目标会得到广泛的赞同与支持。
因此，就该政策的社会背景和发展目标这两点来看，“人口准入制度”是无可厚非的。
引起人们广泛争议的是其控制人口规模的政策，即：“据此，建立人口准入制度，控制人口。”在其后的解释中，可以看到，事实上“人口准入制度”“是很系统的东西，其中包括工作绿卡、经济调控等多个手段”，而且“准入其实不是绝对的排斥，只是想对希望来京长期居住的人有一定的控制”（注：《北京政协委员称人口准入制并非绝对排斥外来者》，发布日期：2005-1-26 8:24:31信息来源：新浪网；http://www.bjhr.gov.cn/news/viewmtjj.asp？id=4217）。这就形成了另外一些问题：为什么来北京工作需要工作绿卡？谁能够得到工作绿卡？经济调控的对象与手段又如何确定？
尽管提出该制度的根本用意并不带有任何歧视的性质，但事实上因为这些措施背后所附带的强烈倾向性，使关注者从公民权利和社会公平，从社会声音的来源到社会精英与普通公民的社会发言权等都有所讨论。综合起来，主要有以下几点结论：一，社会进步与发展要求人口控制不应再实行以损害部分人群利益为代价的计划经济时期的行政手段；二，受教育水平并不代表个人的全部，而北京市“不需要的”中国国民同样也有权利在北京生活、工作，同样在社会政策中有着他们自己的发言权；三、资源环境压力的增大，不能成为设立一个侵害公民平等权制度的理由；四，人口活力来自于流动人口，而对人口流动加以限制，无疑将会削弱城市的人口活力。
同时，许多人喜欢用发达国家的法律规范来套用、照搬，那么我们同样也可以来看发达国家的情况，而暂且不去考虑国家之间的各种社会制度、文化传统、政策对象等的差异。尽管发达国家对外籍人士也采取居住证、工作证制度，且不说它们真正的作用如何，至少从现实的情况来看，纵使存在着严格的用工制度与出入境制度，但这些国家都仍然存在着大量的非法移民。可以说，发达国家的法律法规制度并不比我国差，其出入境管理比国内的人口流动的要求严格得多，在这种情况下这种制度仍然可能有失效的可能，更何况是在国内，针对本国国民实行这种政策呢？
因此，各种反对意见从不同角度反映了这种调控政策的不足之处，而国外的实际情况则证明这种政策也同样存在着失效的可能。除此而外，运用经济因素来调控人口规模问题，那也需要以相应的社会环境为政策背景。
2 城市人口规模是否可以用“人口准入制度”得到控制？
暂且不去考虑北京市人口资源环境的压力与控制人口规模之间的关系问题，更不去考虑在现有的北京市城市人口密度远低于其他国家首都的情况下，北京市人口规模是否需要控制的问题（注：北京市合理的人口规模与规划的人口规模，都可能由于所利用的模型及各种计算方法的不同而有差异。），现在我们将讨论建立在“北京市人口规模需要控制”这一基础假设条件上。控制城市人口规模的急迫性与控制手段的无效性成为矛盾的两个方面，成为各方关注焦点。
长期以来，减少人口的盲目流动，合理引导有序的人口流动，是“治理”流动人口的基本期望。但这一政策期望到目前为止仍然只是一个“期望值”，其根本原因就在于政策的失效。尽管对于城市的政府而言，提倡有序和控制规模无可厚非，但当前的人口管理制度和手段仍然是以计划经济条件下的行政手段为主导。从增设城市增容费，到限制特定行业就业人员，再到人口的准入制度、工作居住证制度（注：北京市在废止了“外地来京务工经商人员管理条例”之后，有人大代表提议用“居住证”制度取而代之。），等等诸如此类的手段与政策，虽然在市场经济条件下有所改良，但必将失去其应有的效果，不能达到政府与群众的预期。
我认为，这些政策（包括准入制中所提到的经济调控的手段）失效的根本原因在于缺乏政策运行的合理社会背景，而造成社会背景缺乏的原因则在于户籍制度本身所附带的各种社会福利制度（如就业、受教育、社会保障等等）。
先看北京市人口增长的过程及构成（见图1）。即使是在经历了快速增长后的2004年，常住人口总规模达到了1492.7万人，其中流动人口为329.8万人，占22%，而另外78%的常住人口为户籍人口（1162.9万人）。尽管在这些户籍人口中，还有14.73万的户籍迁入人口，但当年的流动人口加上户籍迁入人口也仅占全部常住人口的23%。从总体来看，北京市的户籍人口仍然是主体。因此，要说对环境资源构成压力的主要成分还是来自于户籍人口。显而易见，把所有的城市问题都归因于流动人口是不恰当的，也是没有理由的。
附图
图1 北京市1995～2004年常住人口、户籍人口与流动人口的发展趋势
那么谈到城市人口规模的控制，为什么就不能对户籍人口开刀，而只是控制外来的流动人口呢？这就涉及到这两类人在城市生活中的地位问题。这种地位是由户籍状况决定的。城市的失业人口需要政府通过再就业工程来安排，而流动人口的失业则是“活该”；城市人口生病是需要政府来补贴医治的，而流动人口生病又是“活该”；城市人口的子女入学、养老保障、住房等等一概如此。如果没有管好城市人口，那么城市政府是失职。而流动人口则被政府通过户籍，被排斥在制度之外。这种与生俱来的城市户籍属性，又是否与户籍登记制度本身的宗旨相一致呢？事实上户籍登记制度仅仅是为了管理人口信息之用途，而绝非应该附带着如此众多的“累赘”。这种“累赘”完全是由于历史的原因而被扭曲所致。因此，还其原来的面貌，用其真正的功能，不仅会有助于其功能的正常发挥，也会有助于社会的进步。如果户籍制度脱离了这些琐事，公民自由迁徙的权利得到有效保障，那么至少我们北京市政府可以从现有的许多问题中解脱出来，城市的人口控制也可以由于户籍人口的外迁而取得一定的效果。目前这种单向的净流入的发展趋势，也有可能会变成双向的发展趋势。
因此，改革现有户籍制度，使其成为纯粹的户籍登记制度，再配合以适当的经济调控手段才有可能对控制北京市的人口规模产生作用。
3 政府对人口迁移与流动的调控有可能是失效的
有许多人将现在城市的人口压力归因于流动人口。尽管这一认识并不正确，但我们也可以考察政府对人口迁移与流动的调控作用。人口迁移基本理论是推拉理论。借鉴这种理论基础，即使是在户籍制度改革成功以后，采取了适当的经济调控手段，城市对户籍人口和流动人口都有可能产生推力的作用。但在城乡经济发展水平明显差异的情况下，城市社会的发展对迁移与流动人口的拉力可能仍然会超过推力。
另一方面从农村来看，国家对农村地区尽管采取了各种政策扶持农业，发展农村经济，但同样仍然存在着政策支持不足的情况。农村地区的社会保障体系不完善、义务教育的投入与政策扶持的不足，医疗卫生体系的不健全等等都是显而易见的。落后的农村与相对发达的城市所构成的二元社会，不仅显见于户籍制度的“农业户”与“非农业户”，更显见于各种社会经济发展水平及与此相关的个人自身的发展。而这些问题的根本仍然在于户籍制度所附带的各种福利制度。同时，我国人口迁移与流动的直接目的更多的则是经济利益的驱动。那么农村经济的落后作为直接原因，而中介因素的失效，只能直接增强迁入地的吸引力，从而刺激更多的农村、甚至于城镇及中小城市的人口向大城市、超大城市的集中。但这只是个人层次的分析。从国家层次来看，笔者曾利用20世纪90年代末期的社会经济数据和2000年五普各省区间的人口迁移数据，看到资金的流向并未能够引导人口迁移的流向，这也验证了国家对全国人口迁移与流动的宏观调控本身是失效的。
由此可能引出的政策是发展农村经济，解决三农问题。但人口迁移与流动的规律同样告诉我们，即使是在解决了三农问题以后，在农村经济与城市经济的发展水平基本相同以后，在经济发展水平基本相同的地区之间同样也会存在着人口迁移与流动。这种迁移流的持续，除了经济因素以外，还有包括家庭风险的减少，以及个人的发展等诸多的社会因素。因此，根据非均衡理论和新迁移经济学等众多西方人口迁移理论来看，政府对人口迁移与流动的宏观调控同样也会面临着失效的可能。
而有效的经济调控手段是需要合适的社会环境和相应配套的政策支持的。在现有以二元社会为基础的市场经济条件中，在各种社会福利制度的约束条件下，即使是采用经济调控手段，也有可能无法控制城市的人口规模。但是再进一步，即使是在各种配套制度与社会环境相对合适的条件下，政府对于人口迁移与流动的调控同样也有可能会失效。打一个不太恰当的比喻。发达国家非法移民的生活条件与当前城市中的部分流动人口的生活条件是相当的。他们同样面临着生存的危机、同样无法享受较好的福利制度、同样会担心警察的出现。而当前仍有不少国家存在着大量非法移民的事实，同样也将佐证今后的城市中会存在大量的流动人口。
理论与现实的依据都可以看到政策在引导人口迁移与流动过程中有可能是失效的。因此，深圳、广州、北京等大城市的诸侯分裂式的地方保护主义，从长远发展的角度来看，并非明智之举。
城市的发展与城市人口规模的控制，其最根本的目的还是“以人为本”。但任何一项政策措施都不应该以多数人的利益而牺牲部分弱势群体的利益；更不能因为少数人的利益而侵害多数人的利益。只有在公平、公正、平等地看待公民权利的基础上制定的社会政策才会有其可行性与可靠性。因此，有必要批判性地理解“人口准入制度”，更有必要理性地用发展的眼光看待政府在控制人口规模和引导人口迁移与流动中的作用。开药方容易，治病难。因此面对如此复杂的社会问题，不可能是几条政策建议所能解决的，也就不“开”为好。但借用一句话：“长叹息以掩涕兮，哀民生之多艰。”
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