水资源在行政辖区间配置的政府间财政关系研究，本文主要内容关键词为：水资源论文,辖区论文,财政论文,行政论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
政府间财政关系是指中央与地方政府之间以及上下级地方政府之间多重性的收支划分和收支往来等诸方面的相互关系。实施改革开放以来，随着市场经济体制逐步建立和分税制财政体制的实施，中央政府与地方政府间财政关系逐步理顺，地方政府相对独立的财政利益得到承认，财政自主权得以扩大。但是随着地方政府自主权越来越大，自我利益观念强化，导致地方政府间出现了一些经济冲突和矛盾，对水资源的竞争正是其表现之一。
水资源既是人类生存的必要资源，也是经济发展的重要生产要素和支撑区域经济持续快速发展的重要保障。然而，由于中国水资源在空间上分布很不均衡，有必要对其在行政辖区间进行重新分配，由此难免引发相关行政辖区的地方政府之间的矛盾和利益冲突。实行分税制之后，地方政府之间产生了一套横向转移支付体系，以此增强财力转出地区的荣誉感和转入地的用款责任，但中央直接拨款的转移支付方式对资源配置有一定的局限性。众多的研究集中于基于生态环境建设与保护的外部效应，旨在更好地实现各地区公共服务均等化所引起的地方政府之间财政关系的协调，但却并没有涉及水资源在行政辖区间配置所引起的地方政府间横向财政关系。本文将通过基于京津冀水资源调配的分析，对跨省区水资源配置引起的政府间财政关系进行初步研究，相信这是一个在理论上有一定新意并具有现实意义的视角。
二、水资源在行政辖区间配置引起的政府间利益矛盾
（一）京津冀三地水资源调配概况
在区域经济一体化不断加强的今天，行政辖区间政府为了各自的利益而开展竞争与合作。就中国现阶段而言，地方政府相互之间既有合作又有竞争。合作通常可以在一定程度上取得“双赢”的积极效果。作为当今中国三大都市圈之一的京津冀都市圈，其GDP总量、人均GDP均落后于长江三角洲和珠江三角洲，“京津冀经济圈”并未真正形成，其中的一个重要原因在于京津冀地区多年来的“不平等合作”。京津冀水资源的配置就是典型的“不平等”。河北省所辖的张家口、承德两市地处北京的上游地区，是北京重要的水源地。多年来，河北在本省水资源极其紧缺的情况下，每年通过潮河、滦河等河流给京、津两市无偿供水以缓解京、津两市的缺水状况，截至2008年，供水总量已经超过400亿m[3]。
（二）京津冀在水资源调配中的利益矛盾
1.水资源的无偿供给对调出地经济社会的影响。为了保障首都与天津的水源供给与生态安全，处于潮河、滦河等上游的张家口、承德地区的经济发展受到了较大制约。（1）企业生存与发展受到相当大的限制。为了保证提供给京、津两市的水源水质，在承德地区，凡是对水源有潜在污染的工业企业都被关闭，仅此一项当地的经济损失每年高达10亿元人民币。（2）农牧民蒙受的直接损失巨大。为了保持水土，承德市政府曾发文禁止在潮河沿岸放牧，仅此一项造成的经济损失即达5.5亿元。2007年起，河北的滦平、丰宁、赤城三个县的6670公顷高产水稻改种玉米，这相当于为北京创造了一个蓄水量1亿m[3]的中型水库，但当地农民却要为此蒙受巨大的经济损失，三县因“退稻还旱”遭受的直接经济损失每年高达5200万元。（3）政府财政负担加重。为了给北京提供安全的水源，1989年至今，承德市在潮河上游水源治理的相关投入累计已经达到20多亿元，生态治理、水土保持方面的投入已成为承德市财政的一大负担。
2.水资源的无偿供给对调入地经济社会的影响。水资源既是人类生存发展的必要资源，也是经济发展的重要生产要素。水资源的无偿供给，保障和促进了京津地区的经济发展。仅2006年，北京市农业增加值98亿元，农业用水量12.78亿m[3]，万元农业增加值用水量1304m[3]，可见水资源对北京的经济增长起了一定的支撑作用。反之，若减少对北京的水源调配，其经济增长和市民的日常生活必然会受到不小的影响。
3.京津冀三地间因水资源调配而引发的“纠纷”。河北省作为京、津两市水资源的无偿供给方，如今自身水资源极度短缺。而北京市作为在行政辖区间调配水资源的受益方，却迟迟不能就水资源的使用进行补偿。2008年奥运后，河北省实施的京石段引江中线应急调水工程从河北的岗南、黄壁庄、王快、西大洋水库开始调水，计划调水4亿m[3]，而作为河北省会的石家庄市，水资源紧张已成为制约其经济发展的一大瓶颈。
京津冀三地由水资源的调配所引发的矛盾日益凸显，归根到底在于水资源调入、调出方之间未能建立起长效的经济补偿机制。河北将本已短缺的本地水资源提供给京、津，这种安排使该省水资源更加缺乏，引起土地沙漠化，经济发展受到阻碍。但京、津两市却一直享受着几乎无偿用水的优厚待遇。北京占据首都的有利地位，在政策制定中享受很多优惠；天津作为北方的经济中心，所享受的政策支持也较多。河北一省嵌两市，肩负着保京津的重大政治责任，因而其发展无论在近期、中期或长期的规划中，只能是坚持“先京津，后自己”。正是这种不平等的政策，使河北与京、津的经济发展地位不平衡，拉大了发展差距。
三、建立水资源在行政辖区间配置的政府间横向财政补偿机制的规范分析
长期以来，河北以无偿方式向京、津提供水资源，并为水资源保护付出了相当大的代价，这既不符合市场经济规律，也损害了区域经济一体化和可持续发展。水资源不仅具有经济价值，而且具有社会价值和生态价值，是关乎国计民生的最基本资源。为了合理、公平、有效地分配水资源，提高水资源的利用效率和效益，保持自然生态系统基本用水和水资源永续利用，必须逐步建立基于水资源在行政辖区间配置的政府间横向财政补偿机制（以下简称“机制”）。
（一）必要性分析
1.建立“机制”是实现可持续发展的客观要求。水是基础性的自然资源和战略性的经济资源，水资源的可持续利用是经济和社会可持续发展极为重要的保证。但长期以来，这个问题在中国一直没有得到很好的解决，究其原因，问题的症结在于对水资源调配中各相关方的经济利益关系没有处理好。要实现水资源调出地和调入地的可持续发展，建立“机制”是不可或缺的。
2.建立“机制”是缩小地区差距的现实要求。改革开放以来，中国经济得到了快速发展，但区域之间的经济发展水平差异也在不断扩大。有报告显示，在京津周边的贫困人口多达272.6万人，其人均收入不到京郊农民的1/3。“环京津贫困带”的出现和存在不仅是河北面对的一个现实问题，而且对京、津的生态安全和社会稳定也造成了一系列负面影响，建立“机制”已成为缩小地区差异的现实要求。
（二）合理性分析
1.从产权角度进行分析。产权是指由于物的存在以及由于对物的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。产权的本质是规定人与人之间的行为关系准则。应说明的是，中国现行法律和法规中没有水权这个概念。但在中国的有关法律中，规定了水资源作为公共资源属国家和集体所有。由此可见，中国水资源的所有权是明确的。但由于水资源的所有权、使用权相分离，围绕水权的讨论至今也没有定论。本文认为，水权归国家所有，微观经济主体配置使用水资源时，权利应是平等的。然而，在京津冀三地之间的水资源调配中，水资源调出地张家口、承德地区的企业、居民并没有充分享受到这种平等的权利，针对这种损失应适当建立一种补偿的机制。
2.从外部性角度分析。某个人（生产者或消费者）的一项经济活动会给社会上其他成员带来好处，但他自己却由此不能从受益者那里得到补偿，此时，这个人从其活动中得到的私人利益就小于该活动所带来的社会利益，即为外部经济。在京津冀地区，处于河流上游的张家口、承德地区政府关闭当地不利于环保的企业、工厂，禁止牧民沿河放牧，还投入大量资金购买污水净化设备，种植林牧草地，对上游进行生态治理。下游地区可以在上游地区以高成本维持河流水质的情况下，无偿享受清洁河流所带来的利益。因此，水资源调入地的企业、居民和政府应对调出地的企业、居民和政府进行合理的经济补偿。
3.从交易费用角度进行分析。斯密定理认为，经济生活中只要存在完全竞争，生产者和消费者就能根据价格信号作出决定，并能获得最有利的结果，实现整个社会利益最大化。但由于完全竞争在现实中是不存在的，所以任何一项交易的达成都要付出一定费用，而且有时费用会相当大。水资源在行政辖区间配置，应要求水资源调入地对水资源调出地给予经济补偿，并对相关细节进行谈判。然而，按照交易费用经济学的观点，由于涉及的微观主体众多，谈判要么根本不能达到一致，要么即使能达成一致，之后也很难实施。如果由两个地方的政府各自代表本地微观主体进行谈判，则可以在很大程度上避免上述问题。
四、建立水资源在行政辖区配置的政府间横向财政补偿机制的原则和对策建议
（一）建立“机制”应坚持的原则
1.平等原则。平等是市场经济的原则之一。建立“机制”，要求有关地方政府之间保持地位的平等。这种平等既指政府之间在就补偿问题进行谈判时的地位平等，也指两地对水资源享有权利的平等。只有以平等的地位进行补偿，才能使这种补偿机制产生效率。
2.互利原则。在经济社会生活中既存在利己主义，也存在利他主义，但只有互利原则才顺应了发展市场经济的要求，才能实现“双赢”。在建立“机制”时，只有贯彻互利原则，才能既调动水资源所在地保护水资源的积极性，同时激发水资源调入地节约用水的自觉性，推动水资源优化配置，促进区域经济的发展。
3.法治原则。建立合理、有序运行的“机制”离不开法治。“机制”的建立不能单纯依靠政策和运用行政手段协调，因为政策存在某种程度的随意性以及不稳定性，运用行政手段协调则难以避免受到诸如主观臆断等人为因素的干扰。在建立相应的政府间横向财政补偿机制时，应尽可能以法律形式明确界定当事双方的权利、义务和责任。
4.可持续发展原则。建立“机制”，应遵循可持续发展原则。在建立过程中，不能只重视经济的协调，而应将经济、生态、社会等综合考虑，既立足当前，更着眼于长远进行协调，以实现整个区域的可持续发展。
（二）对策建议
1.建立相关财政补偿机构。由于京津冀地区地理复杂，战略地位重要，经济上已逐渐成为中国经济发展的第三极，为确保“机制”尽可能合理有序运行，应建立专门的、具有权威性的水资源配置财政补偿机构。可考虑赋予该机构在事前和事后调解两个方面的职能：事前调解主要包括收集、分析各类数据，从优化水资源在区域间配置的目标出发，制定调配方案；事后调解主要是通过制定和调整相关地方政府间横向财政补偿方案，实现公平、合理的财政经济利益补偿，增强行政辖区间水资源配置财政补偿的科学性、规范性、合理性。
2.建立高层对话机制。合理及时的信息及政策沟通对于政府间关系的协调十分重要。经常性的信息沟通可以消除政策障碍和行政壁垒，实现资源共享，推动区域经济一体化进程。京津冀三省市政府及其有关部门可以建立广泛而密切的协商合作渠道，定期或不定期的研讨有关事宜，在协商中逐步解决各方需求如何对接问题，并统筹协调区域发展中的水资源调配与经济社会发展问题。
3.基本构想。水资源在行政辖区间配置的横向财政补偿是水资源调入地对调出地的一种专项转移支付，针对前面分析的两种补偿原因，可以按以下两种方式实施财政补偿。
第一，对水资源的调出使当地企业、农民受到直接损失的补偿。首年度的补偿可以借鉴转移支付中的基数法实施。在以后年度，可以根据粮食市场价格的变化和收成，在基期年度数额上适当进行增减。
第二，对水资源保护外部性的补偿。因为上游地区对水资源的保护具有外部经济性，其获得的利益小于社会利益，所以对其外溢到水资源调入地的这部分利益，应由水资源调入地给予合理的补偿。水资源调入地的财政补偿资金可由当地财政部门向区内划片，以确定的比例征收，集中征收后统一按事前协商确定的方式与时间将补偿资金转移至水资源调出地财政部门，财政补偿资金应做到专款专用。另外，在水源流经地设置水质检测点，如果经过某辖区后发现水质下降，则这个辖区需要向财政部门追加一部分费用，用于水质的改善工作。
4.建立有效的监督机制。对基于水资源在行政辖区间配置筹集的横向财政补偿资金的分配与使用，应建立一套有效的监督审计体系。立法部门应将当事各方的权利、责任和义务以法律形式确定；审计部门应对水资源调入地的补偿资金是否做到专款专用进行监督。除制度监督外，还要充分调动舆论监督、群众监督，使各种监督形式有效配合，提高监督质量。