“一肩挑”模式效果迥异背后的体制根源——党组织对村民自治发挥领导核心作用的体制探索，本文主要内容关键词为：体制论文,党组织论文,根源论文,领导核心论文,村民自治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D267.2 文献标识码：A 文章编号：1008-410X(2010)06-0008-04
党的十七大首次提出了建立基层群众自治制度的重大课题，农村基层群众自治制度就是党领导下的村民自治制度。自上世纪八十年代以来，中国农村基层治理实现了由人民公社体制到村民自治的根本性转换，农村权力结构也相应的发生了重要的变化，即从党组织一元化领导模式向党组织和村委会并存的二元权力模式转变。由于农村内部的权力资源和公共利益资源有限，这种二元权力结构在现阶段的农村治理过程中，出现了村委会和党组织围绕农村内部权力资源和利益资源的控制权之间的博弈。在当前村民自治实践中普遍存在的突出问题是村委会和党组织关系不协调的问题，即所谓“两委争权”的问题。在这种情况下，农村基层党组织如何发挥领导核心作用就成为一个在实践中需要不断探索并亟待解决的重要问题。
一
要厘清对农村基层党组织如何发挥领导核心作用的认识，需要从农村权力结构模式的历史变迁入手。建国以后，我国建立了党的一元化领导的高度集中的政治、经济体制，权力实际上都集中在党的各级组织部门。这种党政不分的体制片面地强调党对人民群众的领导权。1958年起实施的人民公社体制，集政治、经济、文化、社会功能于一体，兼有基层行政管理与社会生产管理的双重功能，其显著特点是领导权力高度集中，由党组织自上而下地支配公共资源，使得党组织角色被极端地泛化，功能被过分地夸大。这样，在基层农村实际上的权力中心只有党组织，而没有其他的组织。这就是所谓的一元权力结构模式。上世纪八十年代撤社建乡以后，村委会逐渐发展起来。村委会的建立，使农村基层权力结构由一元结构转变为二元结构。在村委会取得法律地位特别是在1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》实行后，村民直选得以确立，两委关系问题随即出现，可以说两委关系问题是我国基层民主发展的产物，也是党政分离在农村引发的必然结果。由于“两委”的性质和权力来源不同，在村民自治的实践中比较普遍地存在着村党组织“越权”、村委会“夺权”以及村委会和党组织“争权”等关系不协调的问题。显然，这些问题的存在都不能很好地发挥基层党组织的领导核心作用。
为使基层党组织的领导核心作用能够有效得以发挥，各地都在村民自治的实践中进行过积极的创新和探索，核心问题是解决在村委会实行民选情况下农村党组织权力合法性的制度化途径问题。无论从哪种意义来解释民主，治者的权力均需被治者的同意或认可，投票选举就是表达这种政治认可的一种制度化渠道。与民选的村委会相比，党组织的权力还缺乏这样的制度机制，因而许多村庄的村民认为上千人选出的村委会主任当然比几十人选出的党组织书记更有权威。部分村民和村委会不服从村党组织领导的主要原因就在于此。因此，解决党组织权力的合法性问题是一个非常重要的问题。把村民直接选举的制度机制纳入党组织的选举过程，就是解决这个问题的制度化途径。就目前的情况看，这种创新探索主要集中在两个方面。
一是由山西河曲县首创的“两票制”，又称“两推一选制”。所谓“两票制”，指凡是党组织选举的候选人，首先都要在村民代表会议上进行推选，让村民投信任票，获得50%以上选票的党员才有资格参加党组织选举。这种做法的立意是要解决党组织选举的民意基础问题。1990年“莱西会议”以来，山东省莱西市逐渐形成的从“三配套”到“三结合”再到“三三制”的“莱西模式”，针对“两委”关系不协调的问题，在村党组织选举中普遍推行了“两推一选制”，并一直坚持先选村委会，后选党组织，最大程度地把村党组织成员交给群众去检验、去选择，以扩大村党组织的民意基础[1]。目前，这种制度创新得到了普遍认同，在实践中也收到了较好的效果。
二是起源于广东和山东的“一肩挑”，或称“二选联动机制”，也称“两委合一”模式。这种做法将两种权力的人格化代表重合，使两种权力集于一身。其具体的运作方法是：鼓励在职的党组织书记竞选村委会主任，如果当选了，在获得群众投票的基础上一身二任。如果是一个普通党员当选村委会主任，因其民意基础强于在职的党组织书记，通过党内民主选举程序由当选的村委会主任出任党组织书记。如果是非党员当选村委会主任，则将其作为重点入党培养对象，发展入党，并争取培养成党组织书记。“二选联动机制”的实质就是“一肩挑”，又称“两委合一”。这种模式解决了人格化权力的矛盾，使得党组织书记和村委会主任在人际关系方面的矛盾得以化解。“‘两委合一’意味着党支部直接行使管理职能，减少了党支部和村委会两者分立情况下的摩擦，提高了党支部的管理效力。也减少了乡村干部的职数，有利于减轻农民负担。”[2]因此，有些地方采用这种模式以加强基层党组织在村民自治的条件下的领导作用。
不可否认，在一些村民自治活动开展较早、较好的地方，村党组织和村委会之间相互尊重、互相配合，协商一致开展工作，促进了乡村经济和社会各项工作的开展，上级布置的任务也能较好地落实，既体现了村党组织的领导核心地位，又展示了村委会的作用，真正体现了自我管理、自我教育、自我服务的村民自治精神，达到了推进基层民主建设、推动农村经济社会发展的目的，得到了广大农民的拥护。但是，这种模式在不少地区实际运行的结果并不理想，学界对这一模式也存有异议。这种模式“虽从表面上化解了村‘两委’矛盾，但也使辛辛苦苦选出的村委会失去存在的必要，二十多年来国家与政府‘还政于民’的努力也付诸东流，又回到党政不分的计划经济年代，使‘村民自治’名存实亡，其实质就是取消村民自治，其结果必然是对村民民主权利的一种制度性的侵犯。同时，也存在着‘一肩挑’的人有可能独断专横，在当前农村政治格局中难以实施有效监督等问题”[3]。“一肩挑”虽然化解了村委会主任和党组织书记在人际关系上的矛盾，但还存在不少问题。“第一，自上而下的权力和自下而上的权力统一在一个人身上以后，在有些情况下可以做出很好的协调，做到上下都满意，但有些情况下，他必须有所倾斜；或者说，有的人可能会向上倾斜，有的人可能会向下倾斜。第二，两种权力集中在一个人身上，如果来自选民的监督很软弱，甚至没有什么监督的时候，新的‘一言堂’领导就要产生了，一些地方已经出现这种问题，农民对于干部的不满比选举前更加激烈。”[4](P473)并且这种选举办法如果被制度化，或者在更大的地域范围内推行，“它会使基层党组织将内在地产生一种新的冲动，即党组织的重要工作将是为保证自己的候选人当选为自治组织的负责人而努力，党组织的一部分功能将演变为竞选机器的功能。”[4](P473)在这种情况下，对基层党组织角色和功能的认识实际上是向一元权力结构模式下的认识复归，造成党组织角色和功能的无限扩大和泛化。
二
为什么同样一种模式，实际运行的效果却截然不同呢？深入分析会发现，大凡运行效果比较好的地区，其经济和社会发展情况较好，农村社会公共资源相对充裕；当选的党组织书记兼村委会主任具有较高个人素质和政策水平。而运行效果较差的地区，一般缺乏这些主客观因素。不难看出，由于各地主客观因素的差异，造成了“一肩挑”模式运行效果迥异，使其不能保证党组织领导核心作用的发挥和村民自治的有效运行。因此，要有效地解决党组织领导核心作用的发挥问题，不能建立在上述主客观的偶然因素上，必须深入到根本体制的层面上去思考。而从体制层面上看，“一肩挑”的模式中有两个问题需要进一步探讨。
一是在村民自治的背景下解决党组织领导核心作用的问题是走集权的路子，还是走分权的路子？如果从党中央进行民主政治建设的大思路来分析，调整党组织和村委会的关系，走分权的路子似乎更符合党中央的精神，即“明确划分出各自不同的活动领域，使两者的权力在不同事务范围内有效，双方不可以随便进入对方的领域。”[4](P472-473)
二是这里有一个更加深层次的问题——村民自治的权力归属问题，即在村民自治的制度框架下，决定村级公共事务的最高决策权的归属问题。如果把党组织的领导核心作用理解为党组织拥有对村级公共事务的最高决策权的话，这显然反映的是在一元权力结构下对领导作用认识的思维定势，已经不符合村民自治形势发展的要求。如果是在党组织和村委会的关系之间去探讨党组织的领导核心作用的发挥问题，当然很有意义，但是，我们从上述“一肩挑”的模式中不难发现其中存在着一个认识误区，即把党组织和村委会谁具有领导权的争论理解为谁具有对村级公共事务的最高决策权和管理权的争论。“一肩挑”的模式只是解决了“两委”矛盾的问题，但村民自治的一个最核心、最本质的问题，即村级公共事务的最高决策权的归属问题却没有得到解决。因为所谓“两委”矛盾，说到底无非就是党组织和村委会在争夺村级公共事务的决定权、拍板权和管理权。而根据《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中国共产党农村基层组织工作条例》的规定，在村民自治的制度框架下，党组织所具有的是领导权，而不是决策权；村委会则不但没有领导权，而且也没有决策权，只具有执行权和管理权。按照民主政治建设要实现“由民做主”的目标和“还权于民”的要求来看，真正具有村级公共事务最高决策权的，应当是全体村民。
于是，我们在探讨发挥党组织领导核心作用的体制环境时，所面对的就不仅是二元权力结构，而是三维权力空间了，即在党组织、代表全体村民的村民大会或者村民代表会议和村委会三者的体制架构之中去思考党组织领导核心作用的发挥问题。
在村民自治的实践中，天津市武清区沿着这一思路，将制度建设的重点由党组织、村委会转向了第三极——村民代表会议，大胆地进行了制度创新。在三维权力结构的思维下，天津市武清区创立了以村党组织为领导核心、村民代表会议为权力中枢、村委会为执行机构的村民自治机制的制度框架，在这种创新的制度框架下去思考党组织领导核心作用的发挥问题。
这种三维权力结构的制度框架是一种分权的制度框架。这种制度设计十分清晰地表明：村党组织发挥领导核心作用，具有对村民自治的领导权；村民代表会议是权力中枢，具有对村级公共事务的最高决策权；村委会是执行机构，具有行政管理权。由此也不难看出，这种制度安排是对党组织领导权内涵的明确厘定，即不能把领导权理解为对村级公共事务的拍板权、决策权和行政权。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条的规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”即是说，农村基层党组织的领导并不体现在对村级公共事务的直接拍板决策和具体管理上，而是体现在领导全体村民当家做主和依法治村上。
天津市武清区经过多年的实践探索，形成了《村民自治示范章程》等一整套村民自治制度体系，被誉为武清区自己的“小宪法”。在这部“小宪法”中，党组织的领导核心作用主要体现在四个方面。
一是村党组织书记兼任村民代表会议主席。村民代表会议主席有权召集村民代表会议，对村政事务进行表决，并在决策过程中把关定向。为从体制上消除“两委”不和谐的弊端，促进村级党组织领导方式、工作方法的转变，保证村民自治、建设社会主义新农村在党的领导下健康运行，武清区在研究探索和有效试点的基础上，全面开展了村党组织书记兼任村民代表会议主席的新尝试，并具体明确了村民代表会议主席的主要职责。各村村民代表会议主席定期和适时组织召开村民代表会议，讨论决定村内重大事项；根据党的路线方针政策、国家法律法规和上级组织的决议决定，对村民代表会议有关决议进行把关定向；组织村民代表贯彻执行村民代表会议的决议决定，并做好宣传解释工作；随时听取和反映村民代表的意见、建议；定期组织村民代表学习，教育引导他们依法依规进行科学民主决策等。村党组织书记兼任村民代表会议主席，既充分地发挥了村民代表会议的职能作用，又使党的领导更加具体、紧密地融入到村民自治之中，强化了党对村级事务的管理，巩固和加强了党在农村的执政基础。
二是党组织有权提出并统一受理村级决策议案。村党组织可以提出村级民主决策的议案，各个村级组织和个人提出的议案都要交由村党组织统一受理。
三是党组织书记主持“两委”联席会。村党组织书记是“两委”联席会的召集人，主持研究村里各项工作。受理的议案，要由党组织在“两委”联席会上进行说明，确定村民代表会将要议定的事项和决议草案。
四是对村民自治的实施进行监督把关。实行村务公开，每季度首月10日为上季度村务活动内容“统一公开日”，一般村务事项在公开日公开，日常性、临时性工作随时公开，重要村政事务实行事前、事中、事后全程公开。对村级财务实行“两笔一章一把关”：“两笔”即村书记、村主任两人同时在收支票据上签字；“一章”即村民理财小组审核无异议的，加盖小组专用章下账；“一把关”即村财镇代管把关。遇到大额度资金支出和“一事一议”筹资筹劳等重要财务活动，提前介入，随时审核，做到事前、事中、事后全过程参与。
上述制度安排和运行机制避免了党的领导被虚化的倾向，将党对村民自治的领导落到了实处，同时也避免了党组织把握村民自治决策权、执行权和管理权的权力泛化现象。武清区在村民自治实践中形成的认识是：在党组织对村委会的领导核心作用体现上，主要是三个方面：政治领导、工作指导、思想引导。在基层党组织工作定位上，坚持领导不包办，把握方向不旁观，保障自治不违法，支持工作不拆台。
收稿日期：2010-10-09
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