中央转移支付专项审计调查之重点，本文主要内容关键词为：专项论文,转移支付论文,重点论文,中央论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
按照审计署要求，2005年下半年，哈尔滨特派办（署）有关业务司以及其他17个特派办组成60余人的专项审计调查组，在黑龙江省开展了中央转移支付资金审计调查试点，在审计目标、内容、方式和方法等方面，为2006年审计署开展中央转移支付专项审计调查工作积累了经验，为财政审计的战略调整提供了实践支撑。结合试点情况，笔者就做好中央转移支付专项审计调查谈几点思考。
一、在总体上要把握一条主线，两个均衡点和三个层级目标
转移支付制度是公共财政体制的重要组成部分，对中央转移支付的审计调查涉及面广、政策性强、意义重大。通过去年的试点情况看，在调查过程中，要牢牢把握一条主线、两个均衡点和三个层级目标，以体现李金华审计长最近在中央转移支付审计调查培训班讲话中所强调的从整体性、宏观性和建设性三方面提升财政审计层次的要求。
一条主线是指中央转移支付资金。为促进和推动社会主义公共财政体制的建立，署党组提出，财政审计的“两个拳头”之一，就是特派办要抓好中央转移支付资金审计。审计署在“五年规划”中提出，财政审计要实现从收支并举向支出审计转变，从揭露中央本级支出向揭露中央本级支出和转移支付转变的总体目标。2005年下发的《关于进一步深化财政审计工作的意见》(审财发[2005]33号)明确了今后三年财政审计的总体目标，并就开展中央转移支付资金审计调查作了具体部署。由于转移支付制度涉及到地方政府、项目单位的财力和资金安排，我们在牢牢抓住中央转移支付资金这条主线的同时，也要关注与中央转移支付相关的资金分配和使用，但目的还是要紧扣揭示和分析中央转移支付资金分配管理和使用存在的问题。
紧紧抓住政府间的纵向和横向财政关系均衡点，分析由此产生的财政失衡问题，对做好中央转移支付审计调查也很关键。纵向财政失衡是指上下级政府之间自有财政收入与其承担的支出责任不对称而出现的财政缺口。为了维护中央政府的相对权威，限制地方政府权力的过度扩张，保证政令畅通，政局稳定，经济协调，社会和谐和稳定发展，中央政府通过集中较多的财力份额，以使地方政府的财力在一定程度上依赖于中央政府的支持。但如果过度使用，就会导致纵向财政不平衡。横向财政失衡是指不同辖区的地方政府在提供最基本的公共服务方面不能达到最低标准，其支出责任与自有财力之间存在缺口。均衡是相对的，保持区域间经济的梯度发展有助于提高效率。但过大的差距会损害社会公平、激化社会矛盾，也会影响整体宏观效率的提高。中央政府的责任是通过转移支付，扶持和鼓励贫困地区发展经济，不断壮大财政，增强财政实力，缩小并最终消除横向财政失衡。
三个层级目标是指转移支付制度的终极目标、基本目标和直接目标。终极目标，是指切实落实科学发展观，实现社会经济的稳定、全面、协调、可持续发展和建设和谐社会：基本目标，是指实现社会公平和区域经济均衡发展；直接目标，是指实现各级政府财政能力和公共服务品质的均等化。这三个层次目标的实现程度直接体现了转移支付制度的运行效果和转移支付资金的使用效益，在调查过程中对这些目标的实现程度要进行客观分析评价。
二、从重点上要着重研究十大关系
根据转移支付制度的上述特点，在调查中我们着重研究以下十大关系。
1．事权与财权的关系
现行体制下中央和地方的纵向事权划分过于笼统，事权与财权不对称，支出责任不明确，政府间互相博弈的动因长期存在。而且，由于我国公共财政体制还不完善，要解决长期存在的“三农”、教育、医疗、社保和环保等突出问题，还需要发挥各级政府的优势，调动各方面的积极性。就支出责任而言，目前有些涉及社会发展领域的事权还难以明确界定。因此，调查中我们要注意紧紧围绕“十一五”规划提出的“合理界定各级政府的事权，调整和规范中央与地方、地方各级政府间的收支关系，建立健全与事权相匹配的财税体制，调整财政支出结构，加快公共财政体系建设。完善中央和省级政府的财政转移支付制度，理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”的改革目标，坚持一切从实际出发，认真研究不同层级政府间事权与财权的现状，既要“立足于管理”来揭示问题和后果，又要“着眼于体制”来分析原因和提出建议，促进依法界定各级政府的支出责任和能力，建立规范的转移支付制度。
2．人大与政府的关系
政府预决算编制和预算执行的公平、公正、透明，离不开人大的有效监督。试点中，我们重点以政府是否接受了人大对财政预决算编制和预算执行的监督为切入点，分析政府编制预决算不报、少报或采取模糊的方式报告中央转移支付，以及预算执行过程中不规范的问题。由于《预算法》及其实施条例对中央转移支付资金如何编入预算缺乏明确规定，实际工作中，财政部是通过每年下达年度预决算编制通知的形式，就地方政府向本级人大报告财政预决算草案和预算执行情况提出指导性意见。由于指导意见的法律效力不够，地方人大难以进行有效的监督。另外，每年各级人大讨论审查财政预算的会期与各自依法履行预算审批职责的要求不匹配，上下级人大审批预算时间不对称，地方政府对上级补助收入，特别是专项转移支付缺乏预见性，这也不利于约束地方政府全面向地方人大编报全口径预决算。
3．财政部门与发展改革委的关系
各级发展改革委履行宏观调控职责，负责制订国民经济和社会发展规划计划、产业政策和分配基本建设预算资金。1998年实施积极财政政策以来，国家通过基本建设投资计划下达了近万亿的国债资金，其中，有相当一部分是通过中央转移支付方式下达的。发展改革委制订规划，安排专项建设资金，财政部门负责预算安排和具体拨付，两个部门工作上的联系相当密切。在调查过程中，要全面把握这两个部门的关系，统筹安排。对发展改革委的调查，要把握几个关键环节：一是基本建设(包括国债资金)的整体安排，包括规模，构成和投向；二是国民经济与社会发展规划、专项建设规划与年度投资计划；三是专项建设的政策目标和实现程度；四是项目决策审批程序，包括各级政府及其部门的审批权限；五是项目管理、验收，监督与检查。在调查中，我们以财政部门基本建设专项资金(包括国债资金)的来源及分配去向为线索，以发展改革
委的规划、投资计划和项目审批文件为依据，以建设项目为落脚点，来检查评价中央转移支付资金的使用效益、项目建设情况和政策执行效果，避免对财政部门、发展改革委的调查相互脱节，形成“两张皮”。
4．财政部门、发展改革委与主管部门的关系
尽管中央专项转移支付资金的分配权主要集中在财政部门、发展改革委，但对专项规划的制定、具体建设内容和项目申报审批，以及年度资金计划的安排，各级政府的主管部门也有很大的发言权，省级主管部门对具体项目的申报，资金的分配有实际的支配权。挖掘专项资金申请、分配和使用中存在的深层次问题，必须充分了解主管部门的职责、管理制度和工作流程，并检查分析相关的职责履行和业务管理制度的执行情况。如，在中央教育专项资金中，二期义务教育、中小学布局调整、农村中小学危房改造、寄宿制学校改造、西部地区农村寄宿制学校建设、中央教育费附加等6项资金均可用于农村义务教育阶段中小学教学及附属用房的建设、维修和改造，有的专项建设内容交叉雷同，有的由发展改革委、教育部、财政部“三家抬”。我们不仅要掌握财政部门、发展改革委的管理情况，还要以教育主管部门为主，通过对具体专项资金使用学校的延伸，揭示是否存在交叉重复审批，规划、资金分配管理不衔接，使用分散，政策效果不明显等问题。
5．不同层级政府间的财政关系
中央对省级政府的转移支付资金，主要包括两部分：一是财政部或发展改革委分配安排的资金；二是中央主管部门，如农业部等，有预算二次分配权的部门分配属于转移支付资金性质的资金。省级财政对市、县政府的转移支付资金除了上述两部分资金外，也以不同方式安排地方转移支付资金或其他配套资金。有的省级财政实行专户管理，有的实行省、市、县三级财政管理体制，有的实行直接对县的财政体制，所以调查的重点环节，要根据省以下财政管理体制具体确定。重点要把握两点：
第一，关注中央主管部门通过部门预算超预算级次向地方部门和单位分配资金的问题。这些资金收支的预决算体现在中央各部门，地方财政部门无法纳入预决算管理，使用这些资金的单位，不少也都没有编制和上报资金使用预决算，有的只是以工作总结形式向上级报告资金使用情况，无论是当地财政部门，还是上级主管部门，都难以全面掌握资金管理使用的实际情况。
第二，调查重点应放在省、县两级政府，这是由省、县两级政府在政体架构中的地位决定的。省级政府被宪法赋予了必要的权力，使其能够按照国家法律、法规和宏观政策，制定地区性法规、政策和规划；通过税收和预算，调节本地区的经济活动；充分运用地方资源，促进本地区的经济和社会发展。为了确保中央政策目标的实现，省级政府也一般从省级预算收入中安排地方转移支付资金配套。县级政府是我国政府体系的组织基础，各种职能在县级政府体现最完整，特别是提供公共服务方面。从县级财政支出结构看，主要是承担地方文教卫生、行政管理、治安、基础设施、救灾扶贫、社会保障等职能。
6．财政预决算编制与中央转移支付编报的关系
考察中央转移支付资金必须与地方财政预决算管理联系起来。转移支付资金的管理是地方财政预决算管理的重要内容，但由于缺少规范的管理办法，其存在的问题较多，表现也各异。其中较为典型的问题有：第一，中央转移支付在地方预算难以完整反映，很大一部分转移支付，特别是专项转移支付，分配不透明、不确定，增加了纳入地方预算管理的难度；第二，有一部分中央部门预算安排的应纳入中央转移支付并通过国库集中支付安排的财政资金，地方财政不掌握，自然也难以纳入地方预决算管理；第三，中央专项资金层层滞拨，拨付链条长，有的长期结转，影响资金使用效果；第四，地方政府为申请中央财政资金，虽承诺了地方财政配套，但由于各方面原因，预算难以安排。
7．一般性转移支付与专项转移支付的关系
2005年，全国中央转移支付为两万多亿元，而专项转移支付占50％。专项转移支付资金是中央对地方具有特定用途、特定目标，体现国家政策导向的专项支出。由于专项转移支付无论是从规模、增长幅度，还是从资金支持和项目实施内容看，均直接关系到中央政策目标的实现。所以，既要从总体上分析体制性、财力性等一般性转移支付，同时要重点调查专项转移支付。在调查过程中要把握两点：第一，继续查处重大违法违纪问题，这是审计机关的看家本领，也是履行职责的重要基础，不仅揭露问题，而且要深入调查分析原因。第二，重点关注专项资金的使用效益，特别是因决策失误和管理不善造成的严重损失浪费问题。从分配环节分析，是否存在项目设置缺乏科学依据，设置交叉重复，资金渠道多，缺乏统筹协调，审批程序制度不完善，分配存在随意性大等问题。有些专项政策取向不明，因情况发生变化导致专项补助失去原有意义，已难以体现中央事权和宏观调控作用。从管理使用情况分析，重点调查使用效果，不仅检查项目效益，还要关注整个专项建设目标的实现，分析整个专项建设的经济效益、环境效益和社会效益。
8．规划、政策、项目与机构组织、管理的关系
中央转移支付调查实际上是效益审计。工作中，要注意分析规划、政策、项目与机构组织、管理的关系。国家专项资金的政策目标，是通过对项目总体规划、具体项目申报和审批，以及相关人员、组织机构的运作和管理来最终实现。因此，通过检查分析具体项目来评价财政部门、发展改革委和各主管部门的管理制度、机制设计以及运行效果和效率。在政策层面，要特别关注综合规划、专项规划和年度计划的关系。用各级政府及其职能部门制订的中长期发展规划、年度计划、行业规划等一系列反映地区经济发展整体走向的指导性文件，着眼宏观，把握全局。同时，还要立足微观，延伸典型项目，既肯定评价中央转移支付对地方社会经济发展发挥的积极作用，又揭示决策失误和管理不善造成中央转移支付资金分配管理中的违法违纪、政策不落实和效益不佳等问题。
9．中央转移支付资金和配套资金的关系
地方政府和项目单位安排配套资金是发挥中央转移支付资金效果的重要保障。应该说，中央财政要求的配套资金远远超过地方财力实际承受能力的现象长期普遍存在，中央转移支付对地方配套资金缺乏科学安排和规范管理是一个影响转移支付制度效果的老问题。调查中，一是掌握总体，分析对地方预算的影响。要分类研究财政配套、项目单位配套及其他配套情况。对财政配套要分省、市、县级分析各级应该配套、实际配套情况和资金来源，关注配套压力对预算内正常安排的冲击。二是反映问题，分析对项目实施和专项建设的影响。既要从微观层面分析配套资金对具体项目建设效果的影响，反映配套资金不落实造成“胡子工程”、“钓鱼工程”，致使资金使用效果差的问题。同时，还要从宏观层面分析对专项建设的影响，比如，因配套资金不足造成专项建设进展迟缓和政策目标无法实现。
10．产生问题的直接原因与深层次原因的关系
由于公共财政体系远未完善，转移支付制度存在问题的产生有着非常复杂的原因。有些问题不能简单下结论，要用历史、联系和发展的观点进行具体分析。有些问题的产生有直接原因，比如，由于地方政府及其财政部门在编制地方预算的过程中，没有严格执行财政部年度预算编制要求，造成预算编报不完整。又如，关于多头、重复、虚假申报，分配“小散乱”，偏离政策方向等问题，专项资金设置过多，交叉重复，中央专项资金的审批不分资金性质和规模大小，决策链条过长，审批权力与责任脱节都是形成问题的直接原因。
有些问题的产生有着深层次的体制、机制原因，比如，实行分税制以后，中央与地方的收入已经划分清楚，但与之相对应的事权划分过于笼统，收入权力上收、支出责任下移，导致事权与财权不匹配，各级政府支出责任不清。对各级政府的公共服务品质普遍缺少有效的法律监督、社会监督体系，政府信息公开和国家预算法制建设滞后，政府间转移支付制度缺乏刚性约束，各级政府在转移支付项目设置和规模安排，项目申报审批，资金分配与拨付，项目检查、验收和后评价等方面存在许多薄弱环节，造成预算分配不公开、不透明、不公平。中央转移支付制度的既有利益格局远未打破，有些资金还是按历史形成的基数加增长或减少比率“砍块”分配，即使采用因素法计算，由于预算管理缺乏标准、定额，社会经济指标统计基础数据不可靠、不完整，因而造成预算分配不科学。各级政府及其职部门职责不清，履行职责缺位与越位并存，缺乏统筹协调，多头管理和多渠道拨付资金，造成对转移支付重分配，轻监管。由于政府绩效预算制度和问责制尚未建立，绩效评价和责任追究体系不健全，造成横向和纵向都一定程度上存在争权力、争资金，轻责任、轻效果的问题。
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