财政专项资金改革研究，本文主要内容关键词为：专项资金论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F812.45 [文献标识码]A [文章编号]1000-1549(2014)05-0003-08 自分税制改革以来，关于财政专项资金改革的讨论由来已久，但如何推动这项改革长期以来却是一个现实的难题。在新一届政府的改革蓝图中，包括财政专项资金在内的财政改革再次浮出水面。改革财政转移支付既是建立公共财政框架的内在要求，也是社会经济改革发展到一定阶段的必然产物。 一、文献综述 (一)关于财政专项资金的内涵和分类 财政专项转移支付的内涵是理解财政专项资金改革的前提。李节、王俊(2010)认为专项转移支付是一种附加条件的政府间财政转移支付，并重点强调了专项转移支付专款专用的性质。[1]赵云旗(2013)认为专项转移支付是一种有条件的补助，一般要求资金配套，它具有特定的资金目标，要求专款专用，是实现中央意图的重要工具。[2] 财政专项资金改革也与财政专项资金的分类密切相关。刘尚希、李敏(2006)对财政专项资金的分类做出了开创性贡献，其贡献在于提出了“委托性事权”概念，即：将政府间转移支付分成了四大类——以均等化为目标的转移支付、解决辖区外溢性问题的转移支付、中央委托地方事务引致的转移支付、以增强国家政治控制力为目标的转移支付，后三种转移支付形式都以专项转移支付为主。[3]孙开(2010)的观点与其类似，并将“以增强国家政治控制力为目标的转移支付”进一步细分成“属于中央政策导向范围的专项转移支付”和“针对地方政府责权范围内事权的专项转移支付”两类。[4]总体而言，国内对于专项转移支付分类的观点基本统一，“委托性事权”已成为中央专项资金成立和分类的理论依据。 随着政府“委托性事权”概念的推广使用，一些学者开始质疑“委托性事权”在实践中是否有效，是否公平。针对国内财政专项资金存在的问题，陈少强(2013)提出，“委托性事权”对地方政府激励不足，中央政府也因信息不对称而难以监管。[5]这样看来，客观评估“委托性事权”的效果，合理调整“委托性事权”，将成为推进财政专项资金改革的重要突破口。 (二)关于财政专项资金的改革方向 贺宏洲(2014)指出，当前我国财政专项资金管理存在以下问题：将专项资金转入结余和往来账目，连年结转，随意支出；项目管理粗放；专项资金核算欠规范；专项资金使用效益不高，并提出强化财政专项资金管理的思路和对策，如：改进目标责任制体系，使各级政府、各部门对财政专项资金的“畸形”需求回归理性；引入第三方评价机制，科学合理编制专项资金预算；资金管理和账户管理并重，强化专项资金运行全过程管理。[6]该文作者结合工作实践，针对专项资金管理操作中的问题，提出了建设性建议，其缺陷在于就事论事，因为其他财政资金在编制和执行中也存在着类似的问题。因此，财政专项资金管理改革，首要的问题是应明确其功能定位和改革方向。 关于我国财政专项转移支付改革方向，学术界主要有以下几种观点： 1.维持财政专项资金规模和管理现状。 孙开(2010)认为，现阶段我国财政专项资金的规模和比重都具有客观合理性，不应当一味地降低专项转移支付比重。这种主张看到了财政专项资金的积极作用，但对社会上反映出来的财政专项资金管理存在的问题却难以做出合理解释。 2.降低财政专项资金比重。 李谭君、文超(2010)从财政分权角度对中央政府和地方政府的激励结构差异进行分析，认为一般性转移支付是改善我国财政转移支付制度的最佳选择，中国应当降低专项转移支付的比重，提高一般性转移支付比重。[7]王雍君(2006)、李江涛(2010)也都赞成进一步压缩专项转移支付，主张建立以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的专项转移支付体系。[8][9]不过，不同的国家专项转移支付比重差别较大：美国专项转移支付占比高达90%以上，而欧盟国家则一般性转移支付占比较高，因而不能得出专项转移支付占比过高的观点。是否应当压缩专项转移支付，不能简单对比，降低财政专项资金比重应有相应的理论支撑。 3.财政专项转移支付和财政一般性转移支付并重。 赵云旗(2013)通过比较分析我国历年专项转移支付、一般性转移支付占比的数据，指出我国专项转移支付的比重在国际上处于中等水平，我国专项转移支付占比并不过高，而是与一般性转移支付占比相当，主张在适度降低我国专项转移支付比重的同时，要避免矫枉过正。[2]李丽琴、陈少晖(2012)则通过对城市最低生活保障进行实证分析，指出专项转移支付有提高公共服务水平，促进公共服务均等化方面的效果，并提出了建立专项转移支付与一般性转移支付并重的财政转移支付体系。[10] (三)关于财政专项资金的改革路径 财政专项资金改革的基本趋势是规范和清理，这点在学术界和政府部门基本达成共识。但如何推进，却一直处于探索之中。楼继伟(2006)认同应当控制专项转移支付规模的观点，但并不认为提高一般性转移支付占比是财政专项资金改革的首选，因为近年来提高一般性转移支付占比之后出现了较明显的政策失效问题；相反，类似于农村税费改革等制定大的用途领域的整笔补助可能是更好的选择。[11]这种做法其实是主张财政专项资金的一般性使用，它有利于吸收财政专项资金和一般性转移支付资金的优点，但同时也可能聚集了两种转移支付资金的缺陷——财政专项资金的“专项性”弱化和中央政府干预过多并存。因此，财政专项资金改革还不能在一般性转移支付与专项转移支付之间彼此消长，而应有一个大的改革思路，要有一个衡量改革的统一标准。 楼继伟(2013)为财政专项资金管理改革提供了一个新的注解。他在阐述政府间财政关系时，对包括财政专项资金改革在内的财政改革做出进一步论述。在他看来，政府间财政关系绕不开“财”与“政”之间的关系处理，财政改革已进入深水区，要系统推进：一是合理界定政府与市场的关系，为进一步完善政府财政关系奠定基础；二是强化中央政府事权和支出责任，明确政府间职责分工；三是适度调整政府间收入划分；四是完善转移支付体系，保障民生政策的落实并推进基本公共服务均等化，特别是要强化一般性转移支付，清理整合专项转移支付，中央事权和支出责任范围内的事项由中央政府提供支持，地方事权和支出责任范围内的事项原则上通过一般性转移支付安排；五是其他改革，如完善省以下财政体制，改革预算管理制度，推进财政体制改革，等等。[12]王元(2008)也提出了类似的观点，如取消对地方支出责任范围的事务安排专项拨款；对中央委托地方代管的事权支出，上划为中央本级支出；归并重复交叉的项目，等等。[13]专家学者们逐步达成深度共识，为决策层改革财政专项资金管理制度奠定了基础。 (四)文献小结 “委托性事权”是财政专项转移支付分类的重要依据，但“委托性事权”是否公平有效，还需要一个检验尺度，这个尺度就是政府财力与事权相匹配。国内关于财政专项资金改革观点日趋一致，反映出国内各界对财力与事权相匹配逐步达成共识。 本文拟从财力与事权相匹配的角度，归纳总结我国分税制以来财政专项资金改革的探索及其存在的问题，并为下一步改革方向提出具体建议。 二、分税制以来财政专项资金的改革探索 1994年分税制改革最重要的贡献在于初步理顺了中央和地方、政府和企业的收入分配关系。20世纪末期，中国推进包括部门预算、国库集中支付、收支两条线、政府采购制度等在内的财政改革。在此期间，政府对财政专项资金改革也进行了一些探索。 (一)建立财政专项资金管理制度 1995年颁布的《预算法》以及《预算法实施条例》对财政专项资金的预算编制、执行以法律形式进行了确定，但是较为概略。为了加强中央对地方专项拨款的管理，财政部于2000年颁布了《中央对地方专项拨款管理办法》，对专项拨款的申请、审批、分配、使用以及执行和监督等环节做了具体规定。该《办法》确立了财政专项资金主要采取项目管理的形式，资金分配要求做到因素法与基数法相结合，以因素法为主。此外，财政部还出台过一些针对财政专项资金的政策性规章、管理办法，例如《边境地区财政专项资金管理办法》、《中央财政促进服务业发展财政专项资金管理办法》、《中央财政整顿关闭小煤矿财政专项资金管理办法》等。这些规章制度的确定，有助于规范中央财政专项资金的管理，充分发挥中央财政专项资金在促进经济社会发展、实现政府特定职能等方面发挥重要作用。 除了上述综合性法规外，地方政府也制定了本地省级财政专项资金管理办法。例如，为规范省级财政专项资金管理，提高资金使用效益，江苏省于2010年根据《中华人民共和国预算法》、《江苏省人大常委会关于加强省级预算审查监督的决定》等法律法规，制定了《江苏省省级财政专项资金管理办法》(以下简称《办法》)。该《办法》对省财政厅和省业务主管部门的管理职责，省级财政专项资金的设立、调整和撤销，省级财政专项资金的使用和执行，省级财政专项资金的绩效评价和法律责任等问题做了明确规定，它标志着省级财政专项资金管理制度的正式确定。 (二)初步整合中央财政专项资金 针对财政专项资金管理中存在的制度性问题，财政部也在实践中探索如何提高财政专项资金的使用效果。 1.经济建设领域财政专项资金的整合。 中央政府对节能减排财政专项资金的整合值得关注。起初，国家对单个领域(如可再生能源应用)和单个城市进行示范，这种示范的好处是便于中央政府能够及时总结经验，但也有明显的缺陷：一是单个城市(项目)示范难以反映节能减排工作的内在规律；二是单个示范不便于地方政府统筹安排资金；三是单个示范也不利于中央和地方形成政策合力。 在以前示范基础上，2011年6月，财政部、国家发展改革委选择在北京市等8个城市开展第一批节能减排财政政策城市综合示范工作。[14]《国务院关于加快发展节能环保产业的意见》(国发[2013]30号)指出“稳步扩大节能减排财政政策综合示范范围，结合新型城镇化建设，选择部分城市为平台，整合节能减排和新能源发展相关财政政策，围绕产业低碳化、交通清洁化、建筑绿色化、服务集约化、主要污染物减量化、可再生能源利用规模化等挖掘内需潜力，系统推进节能减排，带动经济转型升级，为跨区域、跨流域节能减排探索积累经验。” 2013年9月，财政部、国家发展改革委又启动了第二批节能减排财政政策城市综合示范的申报工作，申报工作引入了竞争性分配元素。 除节能减排领域外，中央财政也在“粮食及主要农产品补贴和收储、生态环境及国土资源、产业政策及战略性新兴产业、商业流通与市场调控、交通及普遍服务”等五大业务板块探索“宽领域、大平台”工作理念。经济建设领域中央财政专项资金的上述整合，既统筹经济发展大局，又突出经济建设工作重点；既避免中央财政专项资金在地方水土不服的缺陷，又有利于实现特定经济发展目标。 2.涉农财政专项资金的整合。 针对涉农财政专项资金配置效率低下、多头管理、行政成本高等突出问题，经国务院批准，财政部于2013年8月印发《关于黑龙江省“两大平原”现代农业综合配套改革试验区涉农资金整合的意见》，将黑龙江“两大平原”作为涉农资金整合的先行试点。此次涉农资金整合的范围涵盖了中央财政安排的农业生产发展、农业社会发展、扶贫开发三大类共计77项资金以及省级财政安排的相关涉农资金。在整合涉农资金的同时，中央赋予了地方政府更大的自主权，并要求地方政府承担更多财政支出责任。 (三)创新地方财政专项资金管理 地方政府对中央财政专项资金管理的诟病十分了解，却无力改变现有体制。不过，地方政府可以从中吸取教训。事实上，一些沿海发达省份在省级财政专项资金管理方面进行了有益尝试。 1.浙江省专项性一般转移支付。 专项性一般转移支付资金是一种具有财力补助性质但又有其特定政策目标和相对确定使用范围的财政专项资金，它融合了一般性转移支付和财政专项资金的优势。 与传统财政专项资金相比，浙江省财政专项资金有显著的特点： (1)完全采用因素法分配资金，省财政以各地业务量、工作绩效、地方财力状况、机构人员等因素，确定权重系数后，将专项性一般转移支付资金直接下达到市、县财政部门。 (2)在资金分配时不定具体项目，但明确使用范围和方向，增加了用款单位自由量裁权。 (3)市县财政无需专门配套。 (4)整合和规范专项转移支付资金，除一次性、突发性以及为中央补助具体项目配套的省级专项转移支付资金外，省级各部门原则上要将本部门现有专项转移支付资金整合成一个专项性一般转移支付项目。 (5)强化监督检查和追踪问效。 通过几年改革实践，浙江省改变了以往单个项目资金量小、资金到位不及时、财政资金供需矛盾加剧的被动局面，加强了专项资金部门之间的协调，促进了基本公共服务均等化和保障政府出台的重大政策贯彻落实的双重目标初步显现。[15] 2.广东省财政专项资金竞争性分配。 广东省于2008年启动了省级财政专项资金竞争性分配改革试点。其基本做法是将绩效理念融入财政专项资金分配、管理的全过程，注重提高财政专项资金分配和使用的绩效。具体措施有： (1)在财政专项资金申请和分配阶段，对资金项目进行绩效目标管理，以绩效目标的合理合规和预期效益为依据，公开评价、筛选最优项目分配资金。 (2)在项目实施阶段，实施绩效监督，以绩效目标为导向对项目的实施进行追踪管理。 (3)对项目的完成情况或跨年度项目的年度进展实施绩效评价，将评价结果作为改进预算管理的重要依据。 广东省通过财政专项资金竞争性分配改革，一方面增强了省政府的宏观调控能力，集中了财政专项资金办大事、实事；另一方面通过拓展财政专项资金竞争性分配的领域，对市(县)等基层政府形成良好的示范效应——越来越多的市(县)级政府认识到，靠“跑关系”获得项目资金的思路已不合时宜，前期准备和科学论证才是王道。为进一步提高省级财政专项资金管理和使用效果，广东省将完善专家库制度，强化专家的责任意识和风险意识，力求将所有符合条件的财政专项资金纳入竞争性分配范围，并鼓励市、县、乡镇政府跟进改革。[16] 三、财政专项资金改革有待进一步完善 中央和地方政府从制度建设到管理模式创新都取得了很大进展，但就社会公众的要求来看，仍有较大差距。事实上，财政专项资金管理是社会诟病较多的话题，财政专项资金的改革任重而道远。 (一)财力和事权不匹配是财政专项资金改革的最大障碍 表面上看，中国财政专项资金改革的障碍是因为其种类繁多，功能各异，各财政专项资金的目标定位不准确。事实上，财政专项资金改革的根本障碍在于政府财力与其相对应的事权没有匹配。 1.地方承担委托性事权与财政专项资金的不匹配。 财政专项资金的一个重要理论支撑就是“委托性事权”，即：上级政府将部分事务委托给下级政府，并配备必要的财政专项资金，或者由上下级政府共同负担。委托性事权的初衷是，上级政府认为地方政府因熟悉某些事权而更有效率。 在实际委托时，上级政府没有明确指出地方承担委托性事权的工作量和支出规模，因而上下级政府在资金供应方面存在不确定性：上级政府在财政专项资金安排上存在随意性，既可以多安排，也可以少安排，其不足部分由下级政府配套或者通过其他方式自行解决。上下级政府资金安排的随意性增大了下级政府的财政负担，也给下级政府顺利完成上级政府的委托任务带来不确定性。 委托性事权还带来“委托—代理”问题。对下级政府而言，既然是承担委托性事权，上级政府给多少钱就办多少事，对财政专项资金的使用和管理也不如对本级政府财力那样重视。这种“委托—代理”问题在现实中表现突出：一方面，上级政府要求下级政府严格执行财政专项资金管理办法，并派财政监督部门和审计部门进行检查；另一方面，上级政府又因为财政专项资金项目多和分散而难以面面俱到，而下级政府作为一个庞大的利益集团，其运作能力也不可低估，特别是在当前社会诚信有待完善的情况下，上级政府监督制约下级政府财政专项资金使用和管理的能力将打折扣。[17] 2.下级地方性事权与财政专项资金的不匹配。 地方政府财力不足是正常情况，只要通过转移支付或举债等其他方式解决即可。上级政府通过财政专项资金和一般性转移支付资金都可以弥补地方财力的不足。单纯从数字层面来看，相同的财政专项资金和一般性转移支付资金应该产生相同的产出。而从地方政府特定事权来看，不同的转移支付却产生不同的结果，这源于两种转移支付不同的目标设计和管理机制。专项转移支付用于上级政府特定目标，资金专款专用；而一般性转移支付具有财力均衡作用，用于下级政府资助掌握，资金使用灵活。 对于地方政府事权而言，如果用财政专项资金而非一般性转移支付资金，会带来以下问题： (1)地方政府的资金浪费。从经济理性的角度看，地方政府用别人的钱(上级政府的财政专项资金)办地方政府自己的事，因而并不在乎资金成本，专项资金的浪费不可避免。 (2)上级政府的职能越位。上级政府把财政专项资金用于地方性事权，既不能满足上级政府特定目标的要求，也因过分拘泥于细节而不利于开展全国范围内的宏观调控。 (二)财政专项资金整合面临新问题 财政专项资金整合是财政专项资金管理的一项重大创新，但这种整合，也会带来新的问题。 1.政府部门之间如何协调。 整合前，各政府部门在财政专项资金的管理权限有了相对明确的划分。整合后，财政部门管理财政专项资金的权力强化，而其他业务主管部门的管理权限面临调整，一些部门为此不理解甚至反对财政专项资金的整合。没有政府部门的通力合作，财政专项资金整合难以推进，甚至出现“形合”而“神离”的问题。 2.上下级政府之间如何衔接。 财政专项资金的整合，也打破了上下级政府间的工作平衡。整合前，上级政府对财政专项资金有明确要求，下级政府根据上级政府的要求具体办理，并将财政专项资金拨付给用款单位，上下级单位的职责划分明确。整合后，上级政府在给财政专项资金打包时，预算安排不够细化、用途较模糊。由于财政专项资金整合刚刚开始试点，就连上级政府也不知道如何对专项资金进行有效管理。在没有获得上级政府明确授权的情况下，下级政府无法具体掌握和使用财政专项资金。即便打包后的财政专项资金划拨到下级政府所在银行账户，下级政府也无所适从，不知道如何安排资金。上下级政府之间管理和使用职责的模糊和相互观望，反而影响了财政专项资金的使用进度，财政专项资金分配不及时，未按规定的时间落实到项目单位，层层滞留，影响财政专项资金的使用效果。 3.财政管理各环节如何衔接。 财政专项资金整合是财政管理的创新，也存在着与其他财政管理环节如何衔接的问题： 一是与预算编制如何相衔接。财政专项资金整合有利于统筹运用，突出重点，但也存在着预算年度之间缺乏衔接的问题。 二是与预算执行如何衔接。整合前，财政专项资金专款专用，预算执行明确。整合后，财政专项资金覆盖范围广，各个项目预算执行先后优先顺序和标准难以掌握。 三是与预算监督如何衔接。整合前，项目虽然分散，但目标明确，财政监督对象清晰。整合后，领域广，而且各地使用重点不尽相同，财政监督不好统一。 四是与绩效评价如何衔接。整合前，有关部门大多就财政专项资金的使用和管理绩效出台了相关制度，已有基础。整合后，项目资金分布广，项目之间相互联系，绩效评价是空白。 (三)财政专项资金管理能力亟待提高 随着综合国力的增强，国家财政以财政专项资金支持地方建设，平衡地方经济发展的财政专项资金逐渐增多，同时地方政府和相关部门挤占、挪用财政专项资金的现象比较突出，暴露出财政专项资金的管理亟待提高。 一是制度设计存在漏洞。一些财政专项资金要求地方政府给予配套，而后者在财力不足的情况下，只好虚假配套①。特别是在当前增值税不断扩围、地方财政收入增幅相对下降的情况下，上级政府财政专项资金要求配套的制度客观上增大了专项转移资金“专款专用”的难度。 二是政府执行能力有待提高。政府机关、事业单位一般不敢直接挤占挪用财政专项资金，但通过虚假拨付和套取专款的现象依然存在。例如，2006年10月至2010年12月，鄱阳县财政局经济建设股股长李华波、鄱阳县农村信用联社城区信用社主任徐德堂、鄱阳县财政局经济建设股副股长兼会计张庆华等人相互勾结，采取伪造公章、私开转账支票、虚假支出工程款等方式，多次骗取鄱阳县财政局存放在鄱阳县农村信用联社的资金9 400万元，占2010年鄱阳县财政收入的近1/4。李华波等人5年作案未露马脚，反映出财政专项资金在管理和使用上存在漏洞。 四、深化财政专项资金改革的若干建议 财政专项资金种类繁多、类型复杂、涉及面广，其改革不能简单一刀切，要分类推进。财政专项资金改革不能就事论事，必须放在事权和财力相匹配的高度上整体推进。最后，改革还要体现针对性，切实解决探索中出现的新问题，提高财政专项资金的管理能力。 (一)以财力和事权的匹配作为财政专项资金改革的基本导向 1.下放政府事权，并将相应的财政专项资金转化为一般性转移支付资金。 流行的观点认为，财政转移支付由财政专项转移支付转为一般性转移支付是因为目前财政专项资金占比偏高(2012年中国财政专项资金规模约为1.9万亿元，占财政转移支付资金总规模的47%左右)。这种观点缺乏说服力，因为发达国家内部财政专项资金占比也大相径庭。欧盟财政专项资金占比普遍较高，而美国财政专项资金占比高达90%以上。因此，不能简单以国外财政专项资金的占比来确定中国财政专项资金改革方向。 笔者认为，财政专项资金转为一般性转移支付资金的关键主要不是因为财政专项资金的规模有多大，不是因为财政专项资金管理和使用存在这样或那样的问题，而是配合地方政府事权划分的需要，上级政府把本应由地方承担的事权交给地方，并把相应的财政专项资金并入一般性转移支付资金，以实现地方政府财力和事权的匹配，切实提高地方政府财政统筹运用的能力。 2.上收政府事权，并将相应的财政专项资金转化为政府本级直接支出。 财政专项资金转化的另一条出路就是转化为中央或省级政府本级财政支出，纳入本级政府一般性预算的盘子。笔者认为，中国之所以出现将大量事权委托给下级政府，源于对市场经济的片面理解。长期以来，市场经济以市场化为本质特征，但政府特别是中央政府要承担必要的责任。尤其是在现代社会，中央政府不再仅仅充当“守夜人”，而是要加强和改善宏观调控和市场监管。中国是单一制国家，正在建立一个成熟的市场经济体制，中央政府的某些职能不仅不能削弱，而且要强化。从发达国家的经验来看，中央政府普遍实施大部制，中央政府在食品药品安全、能源、社会保障、司法、边境事务、跨流域河道管理、全国性的环境保护等方面承担相当大的责任。在当前地方政府承担一些委托性事权效率不高的情况下，建议上述中央委托性事权应由中央政府直接承担，而不再由中央和地方政府共同负责或者完全交由地方政府承担。相应地，省级政府也应将一部分事权(本应由省级政府承担的军队离退休干部养老金、医疗费等)承担起来。[18] 3.保留政府事权，并将分散使用的财政专项资金进行整合。 并非所有政府性事权都需要调整，不少政府间事权划分总体上是合理的，主要是财政专项资金过于分散、不利于提高效率，为此需要将这些资金进行整合和归并，以利于政府集中资金办大事。 整合财政专项资金在美国也有先例。1966年，美国联邦政府颁布一部综合的健康计划和公共卫生服务修正案，将原来的9个专项拨款合并成一个健康分类拨款，开启了财政专项资金整合的先河。尼克松执政期间，美国通过了综合就业和培训法案(CETA)、社区分类拨款体系(CBGS)两个分类拨款法案，财政专项资金进一步整合。到20世纪80至90年代中期，迫于联邦财政赤字的压力，分类拨款发展达到顶峰。[19] 结合国内外财政专项资金改革的实践，笔者建议对中国财政专项资金进行进一步整合： 一是对同一个部门管理的性质和用途相近的财政专项资金进行归并整合，减少专项拨款项目。 二是要研究各部门之间专款的整合问题，对于目标、用途相同或相近的财政专项资金要尽可能地向实施的项目靠拢，引入美国整块拨款的财政专项资金形式，上级政府只对财政专项资金的支出方向做出规定，下级政府自主掌握具体分配和管理的权力，以真正做到资源共享，最大限度地发挥出资金的使用效益。 4.对其他财政专项资金进行清理。 “清理”是对完成历史使命、市场可以替代、规模太小，以及多年结余的财政专项资金进行清理： 一是已经完成社会使命的财政专项资金。一些财政专项资金在历史上发挥过积极作用，但随着社会形势的变化，其历史使命已经完成，无需再保留。 二是市场可以代替的财政专项资金。一些财政专项资金设立的目的是培育市场发育和促进经济发展，随着市场供求形势的变化，市场逐步发育成熟，不再需要中央财政专项的支持。 三是规模太小的财政专项资金，这类财政专项资金规模太小，作用不明显。 四是对项目支出进度超过预算确定期限一年以上而形成的结余、滞留账上超过三年以上不用的财政专项资金结余等历年结余。 (二)妥善解决财政专项资金整合中的新问题 为使财政专项资金整合进展顺利，还需要注意三点： 一是减少部门阻力。政府从更高层面进行指导和协调，加强财政部门和其他政府部门的沟通和配合。财政专项资金整合要从社会上反映最强烈的项目入手，循序渐进，由易到难。 二是加强上下级政府协调。上级政府要对拟整合或者已经整合的财政专项资金进行研究，提早制定资金使用和管理办法，并征求地方政府的意见；下级政府要根据上级政府要求，加快预算执行进度，提高资金使用效果。 三是加强财政专项资金预算各环节的协调。在预算环节，研究制定财政专项资金中长期滚动预算，提高整合后的财政专项资金的编制效率。在执行环节，确定预算执行的重点和标准，推进预算执行顺畅。在监督环节，建立嵌入式财政专项资金业务流程支出监督机制，实现事前评估、事中控制和事后监督和纠正，推进财政专项资金内控体系建设。在绩效评价环节，抓紧制定整合财政专项资金绩效评价制度，引入独立第三方评价机构，提高财政专项资金使用效果。 (三)提高财政专项资金管理能力 在明确财政专项资金改革方向的基础上，也要注重财政专项资金的管理能力： 一是加强制度设计，堵塞制度漏洞。特别是尽量减少或者取消配套，增加地方政府财政执行能力。 二是提高政府财政专项资金的执行能力，主要是：加强培训，引入资金分配的竞争性分配，并针对财政专项资金在立项、分配和监管过程中存在的问题，提出进一步规范财政专项资金管理的相关措施。 感谢匿名评审人提出的修改建议，笔者已做了相应修改，本文文责自负。 ①具体表现为：一是资金直接不配套，账目不做任何处理；二是资金“转圈”空走账，如从部门单位或乡镇政府调入资金作为配套，经过往来挂账、银行账户转账等形式转圈后又原封不动地拨回，实际地方配套资金并没有到位用于专项上。标签：转移支付论文; 财政专项资金论文; 国内宏观论文; 事业单位支出论文; 政府支出论文; 中央财政论文; 财政制度论文; 宏观经济论文;