以改革的精神探索党内监督的新思路，本文主要内容关键词为：新思路论文,党内监督论文,精神论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
江泽民同志在谈到党内监督时强调指出：“我们党执政以后，特别是在新的历史条件下，能不能成功地解决党内监督问题，尤其是对高中级干部的监督问题，是加强党的建设需要解决的一个重要问题。……越是改革开放，越要加强和健全党内监督；越是领导机关、领导干部，越要有严格的党内监督。”[1]十六大报告进一步明确了加强对权力制约和监督的新思路，提出：“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”[2]
执政党的内部监督，是其运用自身力量，依据党纪国法进行自我约束、自我监管。从监督约束的角度看，党内监督本质上是一种预防纠错机制。通过党的自我监督和约束，达到预防、消除党内不健康因素，保持党的先进性和纯洁性，增强党的凝聚力和战斗力之目的。因此，改善和加强党的领导，离不开党内监督。在新的历史条件下，随着党的地位、任务、环境、素质以及活动方式的转变，党内监督的目标、内容、重点、职能和方式方法也在转变。党内监督制约的理论、体制、方法等各个层面都面临着改革与创新。如何有针对性地开展党内监督的理论研究，并使之由理论形态变为具体实践，进而转化为现实的政党监督效益，是探索加强改进党内监督、提高党内监督效果的一个当代视域。
一
对权力进行监督和制约，防止权力滥用的问题，早就为西方政治学者所关注。其中，以洛克和盂德斯鸠的分权制衡理论最具代表性。他们认为，一个国家是实行民主制，还是实行君主制、贵族制，都并不是最主要的东西。因为在任何国家的体制下，“一切有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”[3]滥用权力是一种普遍存在的现象。即使在民主制国家，如果国家权力过分集中，超出了人们所能控制的范围，国家权力就会发生异化，变为统治人民的专制性工具，腐化、贪污等各种丑恶的社会弊病也会随之滋生。因此，“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”应当说，在分权制衡理论的指导下，西方政党为了防止因权力腐败而危及自身统治的整体利益，在实践中逐步建立起一套较完善的监督制约机制。
作为工人阶级政党，中国共产党一向反对照搬照抄西方的“三权分立”、“多党制”，但是，对于西方政党在几百年的监督实践中逐步形成的蕴含着有关政党监督的一般性、共同性、规律性的因素，如“以权制权”、“以同等的权力制约同等的权力”、监督权的独立性、监督活动的全面性、系统性、主动性等方面内容，应当树立科学的态度，既要敢于学习借鉴，又要善于学习借鉴。应当立足于中国的国情、党情，以实事求是的精神，对政党监督中的制度性因素与非制度性（如体制、运行机制）因素加以区分，吸收、借鉴人类创造的一切于我有益的文明成果，发展完善有中国特色的政党监督机制。事实上，人类共同创造的文明成果包括某些政治管理、政党监督的理论原理、策略原则先由西方国家创造并不都是西方资产阶级的专利品，也不都是只具有资本主义的社会属性。对此，那种抱着不是姓“社”就是姓“资”的非此即彼的思维方式是不科学的。
在中国共产党内，无论承认还是不承认，客观上存在着各种权力，其中决策权、执行权和监督权是最为主要的，即所谓党内“三权”。多年以来，各级党委常委会一经产生，在绝大部分时间内，实际上代行党代会和全委会的权力，既行使党内决策权，又行使执行权，加上对纪委的领导，实际上又行使党内监督权。常委会集“三权”于一身，是“三权合一”。权力如此高度集中，就容易导致权力结构失衡，进而使党内监督显得弱化、虚化。对此，应该按照邓小平提出的“权力不宜过分集中”的思想，明确划分党内的决策权、执行权和监督权，并使之相互制约，以构建党内分权制约的监督机制。
众所周知，权力不仅必须用权力来制约，而且必须用同等的权力来制约，才能防止产生腐败。就监督权而育，监督者必须同被监督者的权力、地位相等或相当，才能有其独立性、权威性，才能实现对监督对象权力的制约。邓小平认为，党和政府内腐败现象的实质是存在“政治上经济上在法律和制度之外的权利”[4]。要解决这个问题，必须从治本入手，通过“深化改革，……建立健全依法行使权力的制约机制”。要健全结构合理、功能齐全、关系协调的党内监督机制，必须首先建立党内监督纵向化领导新体制，确立党内监督机构的权威地位。
现行的党内监督领导体制，曾经发挥了积极的历史作用，但这种体制暴露出职与权不符、监督机构缺少独立性与权威性等方面的局限，特别是监督权弱于监督对象的权力，已成为党内监督难以到位的体制性因素。因此，对现行的监督体制进行改革调整的核心，就是建立起垂直式纵向化的党内监督领导体制。
首先，根据权力授予关系，应当明确各级党代会所拥有的党内监督权，全党最高和最终的监督权只能属于党的全国代表大会。为强化党代会的监督权，应实行党代会的常任制。各级党的代表大会是同级党的权力机关和监督机关，现行党的代表大会四、五年召开一次（地方与中央间隔周期不同），党代表一任四、五年，也只是开一次会议，起不到应有的监督作用。要强化权力机关的监督职能，有必要将党代会四、五年的一任制，改为常任制。实行党代会的常任制，有利于保证各级党代会真正成为本级“党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”，改变目前党代会行使权力不充分、与权力行使者联系不紧密、监督也名不副实的状况；有利于实行集体领导，改变党的权力过分集中于党的某一个机关，“过分集中于个人或少数人手里”失去监督的状况；有利于党代会行使权力监督职能，改变对党内重大事项缺乏及时、深刻了解和知情的状况。党代会实行常任制后，除了例行听取工作报告外，有权指定听取党的有关领导和部门的专项报告，进行质询和询问，组织视察和调查，通过提案，作出决定，提出批评和受理控告等来强化其处置权，通过对党员领导干部的弹劾、罢免、撤职，对党组织决定或决议行使否决权等权力监督手段来强化其制裁权，以权利制约和监督权力。
其次，改革检查机关的领导机制。改变现行的纪委对同级党委和上级纪委负责的体制，确认纪委是由党的代表大会选举产生，向代表大会负责并报告工作的党内专门监督机构，它受代表大会的委托，实施对党的执行机关的监督制约，与执行机关具有平等的地位、平行的权力。执行机关受代表大会的委托，在政治上对检查机关实施指导，以保证执行机关与检查机关能够协调一致地围绕党的中心任务开展工作。
需要指出的是，尽管在构建党内权力监督制约机制时，需要明确划分党内的决策权、执行权和监督权，可是，由于党内权力制约机制仅是权力运行机制的重要组成部分而不是全部，权力制约机制的直接目的是防止和矫正权力异化与决策失误，而权力运行机制的目的则是保证党的大政方针得以有效贯彻，保证社会主义现代化建设事业的蓬勃发展。因此，没有权力制约机制不行，而仅有权力制约机制也不行。因为权力制约机制能够、也仅能够在防止和矫正权力异化与决策失误意义上间接地保证权力运行机制目标的实现。权力制约机制的目标要服从服务于权力运行机制的目标，为权力运行机制目标的实现保驾护航。这就决定了执行机关与检查机关尽管地位平等、权力平行，但在围绕中心任务开展工作的意义上，检查机关接受执行机关的指导。因此，改革现行党内检查领导体制的近期目标不是建立执行、监察的“并行机制”，而是建立纵向垂直的领导体制，以保持相对独立性。在中央，作为党内最高监督机构——中央纪律检查委员会，由党的全国代表大会选举产生，直接向党的全国代表大会负责。党的代表大会闭会期间受中央委员会指导，凡属中纪委重大工作事宜由中央政治局常委会集体讨论决定。在地方，建立与同级党委平行的党内监督机构，实行党的各级纪委直接受上一级纪委领导并对其负责的垂直式监督领导体制，保持机构的独立性。对纪检派出机构也实行垂直领导。与此同时，有必要扩大检查机关的实际权力。为了保证检查机关能够正常行使职权，对执行机关“进行铁面无私的监督检查”，要建立检查机关对执行机关的质询机制，当检查机关认为执行机关的决定或行为不当，有悖于党规国法时，可以通过一定渠道进行质询。检查机关对执行机关的决定拥有否决权，当检查机关认为执行机关的某项决定严重失误，经过其他方式干涉无效时，可以使用否决权，使其中止执行，并交由上级组织作出裁决。
建立与同级党委平行的党内监督机构，实行垂直式监督领导体制，可以解决现行监督体制对同级党委及其成员监督制约不力的缺陷，从体制上增强党内监督的权威性，充分发挥党内监督机构的职能作用，为以权力制约权力、遏制腐败提供强有力的体制保证。同时，还有利于相应层次党委领导决策的民主化、科学化，防止党委决策失误，维护和保障党的正确路线、方针、政策的贯彻实施，使党的领导得到完善和加强。
二
制度实质上是一种规范，它能为监督主体了解、评判权力行为主体运用权力、进而采取相应措施提供标准和根据。权力行为主体一旦表现不佳，就将要承担一定的后果。从主观上说，权力行为主体具有趋利避害的本性，具有有所作为、追求事业成功、获得良好社会评价的愿望。所以，在一般情况下，制度能够促进他们自我约束。党内制度法规是党内生活的准则，也是党内监督的依据。健全完善的制度法规是规范权力行为的武器，具有其他制约手段所不能替代的作用。
改革开放以来，我们党多次在全党开展了声势浩大的纠正不正之风、反对腐败的斗争。但是效果并不令人满意，不正之风与腐败反而愈演愈烈，程度越来越严重，发展的层次越来越高。出现这种不正常现象，原因很多，其中重要的一条，就是党内监督没有制度化、法规化。党内监督不是靠经常性的制度建设，而是靠刮风、靠运动、靠人治。运动式、刮风式的治理只能取得阶段性的成果，而不能取得持久的成果。刮风的时候好一阵，风头一过又卷土重来。在社会主义市场经济建立的过程中，党内监督的重点要放在制度建设上，在党内尽快建立完善与社会主义市场经济运行机制相适应、能抵御市场经济负面效应对党的肌体侵蚀的各项监督制度。
制度法规的作用能否得到充分发挥，很大程度上取决于制度法规的完整性、统一性、超前性和可操作性。立章建制是为权力运行提供行为规范，规定掌权者必须做什么，禁止做什么，使权随法出，依法办事。建惩设罚则是为越轨行为提供惩治手段，规定违法乱纪由谁处理，如何处理，从制度法规上保证有法必依，违法必究。二者共同构成严密完备的制度法规体系。
健全党内监督制度，一方面要从制度上规定监督对象的行为准则，另一方面要从制度上规定监督主体的监督权力。现在，党内已有一些监督方面的规章制度，但还不够健全和完善，在有些方面仍然处于无章可循的状况，或者只有原则的规定，缺乏可操作性。既要有实施党内监督的根本法规，又要有与之相配套的具体规章制度。目前，可以从这样几个方面入手：一是尽快制定一个能统管全党，具有最高权威的《中国共产党党内监督条例》。“条例”应对党内监督的方针、任务、内容、重点、渠道、方法、形式、机构等，作出原则规定；明确负有监督责任与义务的组织和个人在实施党内监督中的地位、作用、相互关系、协调配合方式及工作程序。这样一个“条例”在党内监督法规体系中处于“基本法”的地位，为党内监督走向制度化、规范化奠定法理性基础。二是制定与“条例”相配套的专项性法规、制度。专项性法规针对性要强，规定要具体，有可操作性。包括工作制度，即党的日常监督工作的准则、规范和程序，如《监督机构的工作条例》。对党内监督机构的职责、权力、领导被领导的关系等，作出具体的、明确的规定。这个“条例”在规范监督机构的同时，对监督机构和工作人员进行监督，避免出现监督者不受监督；保障制度，如《保护监督者权益条例》、《党内监督嘉奖条例》、《党员干部干扰、抵制和破坏监督惩处条例》、《利用监督徇私枉法惩处条例》等；监督制度，即党内检查监督的准则与规范。例如干部考核制度、民主评议制度、信任投票制度、领导干部回避制度、离任审计制度、党风廉政建设责任制度、家庭财产申报登记制度、家庭重大事项报告制度。三是组织力量对现有党内监督法规进行清理、修订与完善。多年来我们党制订了许多监督制度。对这些监督法规，应根据党的中心工作的转移，党的建设面临的新环境、新情况、新问题，特别是适应社会主义市场经济体制的建立、加入WTO和实施“依法治国”方略的要求，分别不同情况作出修改、充实与完善，甚至废除。通过上述一系列改革和强化措施，逐步形成符合党情国情的、完整统一的、具体可操作的党内监督法规体系。
三
强化党内监督意识，首先应当破除在党内监督上存在的错误观念。一是把思想教育与党内监督相混同、以教育代替监督。思想教育可以说是中国共产党在长期的党建实践中探索出来的具有原创性的建党原则，是对马克思主义政党学说的重要理论贡献。正因为如此，实践中出现了一种不适当地夸大思想教育作用、无限扩展思想教育的适用边界的倾向。把教育修养等同于监督、以思想教育取代党内监督。实际上，思想教育不是严格意义上的监督，只能是一种自我约束，教育和监督的区别在于有没有强制力。加强党内监督，不是说不要教育。教育是基础，监督是关键。把二者对立起来是不对的，用一个取代另一个同样是不对的。二是对党内监督取无所作为、难有作为的怀疑态度。由于党内监督的体制和制度上存在的一些问题导致党内监督的功能没能得到应有的发挥，一些人就此产生了疑虑，对党内监督缺乏信心。这种认识是把党在探索如何适应新的社会历史条件变化过程中尚待解决的问题绝对化、凝固化。三是监督意识淡漠，对党内监督取心理上排斥、行动上拒绝的态度。在党内，仍有党员不知道党内监督的特殊意义，对先进的政党还需要监督很不理解；有的领导干部认为自己高明，生来应该监督别人，自己不应该受监督；有的认为监督会干扰党委工作，影响改革开放和经济建设；有的领导干部把监督看作不信任，视为某种限制，抱着反感、厌恶、抵制的态度；有的党员怕得罪人，不去履行监督义务，行使监督的权利；有的把党外人士和人民群众的监督认为是不要党的领导；还有的认为监督就是整人，等等。正是受上述错误认识支配，党内出现监督冷漠，既不愿接受别人监督，也不愿监督别人，态度消极。这是党内监督不能有效地层开的重要原因之一。
强化党内监督意识，必须提高党员素质、保障党员民主权利。党内监督意识的培养是全面提高党员素质的重要内容。全面提高党员素质，一个重要的方面就是要大力增强党员的权利意识和监督意识。党员权利意识的增强，有利于激发其参与党内事务管理的积极性和责任感，提高其思想政治素质，进而导致党员监督意识的增强，使广大党员既经常进行自我监督，又乐意接受他人的监督，对党的政治生活、本单位的各项工作和党的各级领导干部也敢于认真行使自己的监督权利。要加强对党员民主监督权利的保护，严格执行中央颁布的《中国共产党党员权利保障条例〈试行〉》——这是我党历史上第一个维护党员民主权利的专门性党内法规。“法规”从党员民主权利的行使、党组织对党员各项权利的保护、对侵犯党员权利行为的惩处、明确程序与责任等方面，全面系统地规范了党组织和党员在保障党员权利方面的工作和活动，明确了党员正确行使权利的原则和保障党员权利的措施，可以为党员行使民主权利提供充分的保护。对实际监督活动中出现的任何侵犯党员监督权的行为，都要追究责任，严肃查处。
强化党内监督意识，必须教育和实践并行。党内监督意识的培养，要以教育为基础，在实践中提高监督的自觉性。一是加强党内监督的重要性教育，使全党认识到，党内监督是党实现自我净化、自我发展，不断走向胜利的保证。能否实行强有力的党内监督，关系到党的兴衰存亡。由此，提高党员进行党内监督的自觉性、主动性，解决“不愿监督”的问题；二是加强党内监督的理论教育，使广大党员正确认识党内监督的本质，把握党内监督的规律，从事党内监督的实践，解决“不懂监督”的问题；三是加强党内监督法规制度的教育，使党员了解党内监督的目标与任务、内容与方式，懂得监督什么和如何监督以及在监督中怎样保护自己，解决“不敢监督”和“不会监督”的问题。党内监督意识的形成，不仅需要专门的思想教育工作，还需要符合监督规律、富有成效的党内监督实践。现实中的党内监督工作能否取得令人满意的效果，能否与党内监督理论相一致，对党员监督意识的形成有着深刻的影响。如果党员经常看到发生在党内特别是发生在自己所在党组织内的监督活动是积极正常、卓有成效的，那么，党员就会真正认识到党内监督的必要性，从而对党内监督充满信心，并培养出浓厚监督意识，积极主动地参与监督活动。反之，如果党员只接受来自理论上的马克思主义监督理论的灌输，而在实践中党内监督工作却难以正常开展，或者党内监督只是停留在口头上；或者对监督中揭露和问题庇护姑息；或者只监督下级、领导机关和领导干部自己不接受监督；如此等等，都会从根本上淡化党员的监督意识，使党员对监督产生漠不关心甚至反感和抵制心理。只有坚持教育和实践两手抓，党内监督意识的培养才能事半功倍、彰显成效。
四
党内监督是全方位的、多层次的、立体式的，任何领导机关、干部和党员，任何权力都必须接受监督。但是，党内监督要收到实效，必须注意区分主次轻重，突出监督重点，把握关键环节，增强监督的针对性。
中国共产党是处于执政地位的党，党内监督的重点应当是掌握着或大或小权力的各级领导机关和领导干部。之所以把党的领导机关和领导干部作为党内监督的重点，首先，这是由领导机关和领导干部所肩负的责任和所处的地位决定的。作为执政党的领导机关和领导干部，是党的路线方针政策的决策者和贯彻落实的组织领导者，是党的事业的核心与骨干。他们的行为不单是个人行为，他们的形象好坏在社会生活中的影响重大。而且领导机关的层次越高，领导干部的职务越高，他们手中的权力就越集中，责任和影响也就越大。正如江泽民所告诫的那样：“领导干部首先是高级干部要以身作则，模范地遵纪守法，自觉地接受监督，抵制腐朽思想的侵蚀，做艰苦奋斗、廉洁奉公的表率，带领群众与腐败现象作斗争。”[5]所以，监督要从党的领导机关和领导干部抓起，从重点权力部门抓起。其次，从党内监督的实际状况看，群众反映强烈的不正之风和腐败行为，往往与领导机关、领导干部有直接或间接的关系。领导机关和领导干部的权力腐败的行为比其它腐败现象更具有危害性，不但助长所在地区和单位歪风邪气，还会“催化”一些社会丑恶现象的滋生蔓延，损害党的声誉，恶化党群关系，引发社会动荡。实际上，在党内监督的实践中，对党的领导机关和领导干部的监督本身就是一个难点、一个薄弱环节。
对领导机关和领导干部实施有效的监督，关键在于把握重点抓落实。一是突出重点监督对象。在领导班子中，“一把手”处于核心地位，起着关键作用，负有全面责任。加强对“一把手”的监督，是从严治党的关键，是重中之重。抓住了“一把手”的监督，就牵住了党内监督的“牛鼻子”。二是抓住重点监督事项。监督是针对权力进行的制约。重大决策、重要干部的任免、重要建设项目的安排和大额资金的使用，是领导干部行使权力的集中体现，也是广大干部群众关注的焦点。在这些问题上把握不好，把关不严，很容易出现权钱交易等腐败行为。从已查处的一些领导干部违法乱纪的案件中，反映出不少就是在项目审批、基建发包、资金拨款、选人用人方面出的问题。三是抓住重点监督的环节。对领导机关和领导干部的监督，应当贯穿于领导活动的全过程，做到领导干部的权力行使到哪里，领导活动延伸到哪里，对他的监督就延伸到哪里。在监督过程中，特别要加强对“关键环节”和“重点时期”的监督。一些领导干部在岗位变动、职务升迁之际，在家庭婚丧嫁娶、乔迁新居、子女升学就业、逢年过节之时，往往经不起诱惑，管不住自己，容易出现违法乱纪行为。在对领导机关和领导干部的监督中，必须突出监督重点，把握关键环节，增强监督的针对性，才能真正提高党内监督工作水平。
总之，中国共产党作为执政党，在领导改革开放和建设社会主义市场经济体制的过程中，需要不断加强党内监督，立足于依靠自身力量解决党内监督问题。只要全党高度重视党内监督，积极地探索构建具有中国特色的党内监督体制和机制，改革健全党内监督的制度，增强党内监督的意识，提高党内监督的水平，就一定能够推进党的建设新的伟大工程。
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