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摘要：PPP 模式引入公共事业建设将是一种有益的尝试，以下将对该模式在我国不同类型的公路交通建设项目上实施和优缺点以及前景进行具体地分析，并提出几点建议。
关键词：PPP 模式；公路工程；基础设施
PPP 模式是目前我国公路交通建设中一种值得深入探讨和研究的新兴合作模式，其具体应用与公共事业能否形成良好的效果在于理论上的深入探讨和细节上细致的研究和分析，只有不断地研究和改进相关问题，才能使PPP 模式更好地为公路交通建设服务。
1、PPP 模式的特点
首先PPP 模式对于缓解政府部门的资金缺口具有一定的优势。社会资本参与融资的PPP 模式可以不受公共预算约束的影响，直接为公共服务和基础设施提供支持；此外，在政府付费的PPP 模式下，政府部门实际上将一次性的资本投入转化为整个合同期间的长期的固定费用支出，从而缓解了短期预算约束所受到的限制。这就意味着政府可通过自身的部分资金撬动更多、更大的项目，很大程度上盘活了经济。
其次PPP 模式有助于交通基础设施效率的提升。PPP 模式注重社会资本的参与，并使政府和社会资本合理分担风险，有助于激发非公有制经济的活力，通过市场化的方式提高资源的配置和使用效率，可以在运营管理上实现优势互补，使基础设施建设和运营的质量水平、绩效水平、管理水平得到明显提升。
因此，大力推广提供基础设施建设的PPP 模式，对于解决地方政府的负债以及快速提升地方政府的基础设施管理能力，具有重要的作用。
2、PPP 模式的原则
（1）政府主导
PPP 模式项目的发起及初期项目的筛选确定都是由政府完成的，同时主导项目公司的选择，以及参与项目公司的成立。
（2）社会参与
PPP 模式项目确定后，社会资本方可根据自身行业特点，与政府一同参与到项目中。
（3）市场运作
不是传统模式下政府主导以投入为主，不考虑回报及收益，而是指根据市场经济的规律与要求，按照企业化运营方式，通过内部的优化管理及人员配置，实现项目效益的最大化。
（4）平等协商
在PPP 模式下，政府与社会资本是基于PPP 项目合同的平等法律主体，双方法律地位平等、权利义务对等，应在充分协商、互利互惠的基础上订立合同，并依法平等地主张合同权利、履行合同义务。
（5）风险分担
政府（或政府指定机构，下同）与投资人均承担相应的项目建设和运营风险，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。
（6）互利共赢
政府既要充分调动社会资本参与的积极性，又要防止不合理让利或利益输送，要与投资人按合约分享项目的合理收益。
3、公路行业PPP 模式的分类
根据公路特点的不同，公路行业PPP 模式主要分为两大类。
第一类：使用者付费模式，主要指高速公路建设通过对通行车辆征收费用模式来偿还项目的建设成本、运营成本，达到盈利的目的。
第二类：政府付费模式，主要指地方公路网建设，包含：国省干道改扩建、区域外环建设、专用道路的建设等；主要特点：自身没有收益能力，需要通过政府财政付费补贴偿还项目的建设成本及运营成本。
6 PPP 模式选择及运作流程
PPP 模式包括BOT、BOOT、BOO、TOT 等，公路行业PPP 模式主要采用BOT 模式，主要过程为建设－运营－移交，是指政府授权的行业主管部门下属公司就建设项目与社会资本方共同成立PPP 项目公司，授予该公司来承担该项目的建设、投融资、运营等，在协议规定的期限内，许可其融资建设和项目运营维护，并准许其通过商业运营等方式向使用者及政府收取服务费用，用以实现清偿贷款，回收投资并赚取利润。政府对项目公司有监督权，特许经营期满后，项目公司将该项目无偿移交给政府。详细流程主要分为五个阶段：项目发起—项目准备—合作采购—项目执行—项目移交。
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4、PPP 模式应用的注意事项
（1）如何将政府付费模式转换为准使用者付费模式
目前地方公路行业PPP 项目90% 为政府付费模式，项目多为无收费能力，必须由政府财政支付承担，因此如何将无收益能力的PPP 项目合理地变相地增加收益，能进一步减轻政府财政负担，是地方公路行业PPP 项目急需解决的一个问题。
这些道路表面看不可以收费运营，但实际上该项目伴随可收费的条件。如：道路沿线广告经营权、道路沿线的市政管网铺设、地块开发、运营权等。该部分资源如能打包进项目特许经营权的范围内，将使项目公司获得部分运营收入，可以减轻政府未来财政预算补贴金额。
（2）PPP 是一个管理模式而非融资模式
任何一个PPP 项目的实施，都会有一个项目公司执行机构，一般来说，项目公司是由政府公共部门和若干家企业共同组成。一个PPP 项目的资金来源全部由项目公司来筹集，一方面是项目公司的自有资金，另一方面是由以项目公司为主体的融资。因此，在PPP 项目中，融资是企业的事情而非政府。PPP 作为一种管理模式，是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。
（3）PPP 具有长期性
一个PPP 项目最少需要十年或更长时间，如果仅有三、五年的话可能实现不了采用PPP 所要达到的目标。我们近几年所采用的BT 就是这个情况，一般三到五年时间让政府回购，对政府而言，没有实现当初采用PPP 所要达到的结果，相反会更加加剧了财政负担导致政府债务的一个主要来源。如果将BT 项目延长到十年以上，并将管理维护也由民营部门负责，民营部门一定会将项目质量建设得非常好，因为这将影响到后面几十年的维护成本，而每年政府在该项目的支出也会大幅度降低，从而减少财政支出压力。
（4）PPP 模式项目开展的各阶段需要重点关注的风险
①项目准备阶段：审批成本过高风险；规划缺陷风险；项目的技术和经济问题风险；征地困难风险。②融资阶段：银行贷款政策变化的风险；合作方的风险；银行对项目的吸引力和关注度不高的风险；贷款利率和通货膨胀率风险；融资手段和结构单一的风险。
③建设阶段：设计意图交代不清的风险；设计存在缺陷的风险；批准设计的时间过长的风险；没有考虑后期发展需要的风险；安全事故风险；建设资金不到位的风险；不可抗力和质量风险；建设成本超支的风险；工程延误的风险；工程变更和通货膨胀率加大的风险。
④运营阶段：环境破坏或污染的风险；运营安全事故的风险；PPP 合同期内终止风险；产品产量低的风险；运营者经营能力差的风险；运营和养护成本高的风险。
⑤移交阶段：工程使用价值严重下降的风险；移交失败的风险。
5、完善公路建设PPP模式的建议
（1）转变政府角色，为公路建设PPP模式提供平台
在过去的很长一段时间里，经济学家都认为政府是提供社会公共产品的绝对主体，而民营资本或者市场方式提供公共产品的效率是低下的。后来学者们发现政府缺乏合理有效的绩效考核制度，从而导致了政府在提供公共产品和服务时也会产生诸如腐败等低效现象。所以政府应当改变过去作为公共服务或产品的绝对提供者的定位，可以通过引入PPP模式而作为公共产品服务的监督者，进而提高整个社会的资源配置效率。首先政府应当建立健全相关的基础设施公私合营法律法规，为公路建设引入社会资本的参与创造良好的制度环境。同时，政府可以通过相关的政策引导，支持鼓励民营资本进入我国公路体系的建设中来，共同分享我国经济建设发展的成果。另外，在相关规定和政策引导中还要注重政府与社会资本之间的法律地位和利益分配的公平性。
（2）放宽民营资本在公路建设的准入门槛
目前在我国的产业政策要求下，很多经营领域都是民营资本所不能涉足的，例如公路建设等基建领域都很少有社会资金的参与。在2008 年经济危机之后国家推出了4万亿的大规模基建方案，庞大的检出设施建设计划虽然拉动了我国的GDP 增长但也产生了后遗症，即政府的巨额债务问题。放宽民营资本在基建领域的准入资格不仅可以充分利用社会资金的活跃性，提高资源配置效率同时可以有效减轻政府财政压力。
（3）保障PPP模式中风险合理分配
公路建设等基础设施建设项目通常投资周期较长，投资金额也较大，涉及的利益相关方也较为复杂。因此，公路建设项目的风险分配问题使影响整个公路建设PPP模式成败的关键。目前我国正处于深化改革的关键期，一系列的法律政策的潜在变化可能性都导致PPP模式中民营资本面临着较大的系统性风险。另外，政府在推进PPP 模式中更倾向于将政府的监督责任一同转移给合作方，这就更加增加了民营资本的整体风险，从而影响到整个项目的谈判和运行。因此，政府应当保证参与PPP 模式的民营资本承担的风险与其预期收益相匹配。通过协议约定将政策、法律等方面风险分配给政府，因为政府作为政策制定者能够较好的承担此类风险；将运营、技术等方面分配给民营资本，因为社会资金往往在运营管理方面具有较强优势。
6、结束语
通过对PPP 项目实际操作过程中的理解及总结，对其中的定义概念、各程序及风险的分析理解后，可以使PPP 项目在实际操作过程中更符合要求，更能发挥作用。
参考文献：
[1]张洁.公路建设项目PPP融资模式研究[J].知识经济，2015（05）.
[2]黄浦邦.高速公路建设中PPP投融资模式研究[J].绿色科技，2013（01）.
[3] 中国财政学会公私合作（PPP）研究专业委员会课题组，贾康，孙洁. 我国基础设施建设急需采用PPP 模式[J]. 经济研究参考，2014（13）.
论文作者:王琦
论文发表刊物:《基层建设》2016年11期
论文发表时间:2016/8/8
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