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中图分类号：F812.2 文献标识码：A 文章编号：2095－3151(2013)13－0026－07
未来几十年仍是中国社会经济快速发展的战略机遇期，而推进城市化将是经济增长的巨大引擎。但城市化不能走过去“城市汲取农村、农村哺育城市”的老路，而必须走“城市反哺农村、城乡协调发展”的新路。为此财政体制上也应配套，要促进而不是割裂城乡之间的联系，要打通而不是切断城市反哺农村的管道。
一、从传统城市化到新型城市化
城市化基本理论及世界经验告诉我们，城市化进程一般要经历两个阶段：①
第一个阶段是“城市汲取农村、农村哺育城市”的传统城市化阶段。在这一阶段城市开发度急剧增强，工业化利用土地的规模急剧增强，固定资产投资的集中度急剧增强，科技含量和创新步伐等的急剧增强。这类急剧增强的结果，就在地理区域的空间平面上，形成了大、中、小城市等级布局的空间充填，使得广大农村与城市之间在财富创造、生活质量、社会保障等方面差距扩大，二元结构系数加大，形成了以“城市汲取农村、农村哺育城市”的基本格局。
第二阶段是“城市反哺农村、城乡协调发展”的新型城市化阶段。这一阶段是在财富分布空间已经相当不平衡的区域内，在城乡二元结构系数很高的态势下，在城市开发度达到中期和工业化程度较高的状况时，必须及时地将城市化战略转移到以城市反哺农村、城市支持农村、工业支持农业、统筹城乡协调发展和实施城乡经济一体化的主流之中。
从我国过去城市化进程来看，体现明显的传统城市化特征：一是过分强调了以提高城市人口占比这一指标；二是城市身份附加了诸多政策优惠条件，而农民不能充分享受国民待遇；三是城乡二元结构明显，城乡贫富差距大并且有扩大的趋势；四是土地、资金、劳动力等要素向城市聚集；五是城市大工业与农村落后的生产方式长期共存。我国在2011年，人均GDP已经超过了5000美元，工业化水平也达到了中后期阶段，城乡差异、贫富差异都处于较高的数值。因此在今后的城市化战略中，必须果断摈弃传统城市化的路子，而采取新型城市化之路。把统筹城乡发展、坚持城乡一体化、促进城乡公共服务均等化作为重要目标。
二、我国市管县财政体制曾为推进传统城市化发挥了作用
我国市管县体制可追溯到20世纪50年代末。1959年第二届全国人大第九次会议通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，对市管县体制作出了法律上的规定，直接推动了市管县体制的发展。之后由于历史原因，市管县体制不仅停止了发展，而且大量县市又恢复了原有体制。改革开放后，出于打破城乡二元社会体系考虑，市管县体制又一次被推向前台，与此相对应，财政体制也实行市管县体制。当时改革的目的是将大中城市周围的农村地区划归城市统一领导，以充分发挥中心城市的作用，加快城乡一体化建设。
可以看出，改革开放初实行市管县体制，其最初设想是以城带乡、促进城乡协调发展。现在回过头来看，当初以城带乡的设想并未实现，反而“歪打正着”，为推进我国传统城市化进程发挥了作用。因为当时我国大部分地区尚未进入新型城市化阶段，还处于传统城市化阶段。在这种条件下，要在这些地区实现以城带乡是不现实的。
相反，市管县体制正好为“城市汲取农村、农村哺育城市”提供了条件。改革开放后，我国城市化进程加速，与市管县财政体制有密切关系。首先，财权和收入划分来看，市管县财政体制下，大部分地区代表城市发展的市级集中了财权和收入划分权力，将大部分收入及稳定性收入划归市级，而代表农村发展的县乡级则财源结构单一、财政实力弱；其次，从事权和支出责任来看，大部分城市政府将市级财政资金用于城市区域内的基础设施建设和公共服务提供，很少用于农村投入，而县乡政府在财力紧张的情况下要负责辖区内的基础设施建设和公共服务提供；最后，从转移支付来看，市级很少对县级转移支付，在一些地方还存在市级政府截留县级接受中央和省政府转移支付的现象。上述“抽水机”式的市管县财政体制，与廉价农村劳动力、廉价土地征收、农村储蓄转移等一起，构成了农村哺育城市发展的重要管道，当然也为推进传统城市化进程提供了重要支撑。据统计，1995～2000年是农村往城市“输血”最多的时期。由于财政税收、农村储蓄被转投城市等因素，在1995～2000年间，平均每年有2000亿～4000亿元人民币的资源从农村转向城市。②而这一阶段也是中国城市化最快的时期(年度增长率平均超过1.43)。③
三、新型城市化视角下财政体制需强化“统筹式、反哺式”城乡联系
如上所述，新型城市化的体征是：以城乡一体化为标志，城乡居民共建共享，削减城乡二元结构、缩小贫富差距，城乡互动、要素双向流动，城乡作为共同体区域内合理分工。在新型城市化视角下，财政体制需考虑强化反哺式城乡联系，理由如下：
(一)符合经济区域化发展与行政辖区内在联系理论。
理论上经济区域化发展是以地缘为纽带的，但在现实中以地缘为基础的区域经济体是以行政辖区为基本单元的。在工业化和市场化水平较低的条件下，区域经济体是以乡村为基本单元的，并主要体现在农业方面。当工业化和市场化达到一定水平，区域经济体会逐渐过渡到以县的行政辖区为基本单元。这就是我们通常所说的县域经济。但当工业化和市场化程度进一步提升时，伴随着城市化步伐的加快，区域经济体也会进一步过渡到以市的行政辖区为基本单元。进一步的发展，将会形成以几个地级市合成的区域经济体。这时候，就会形成相应的区域城市群。④在市管县的体制下，市区与县域处于统一的发展空间之内。经过多年的发展，以中心城市为核心，逐渐地形成了一个产业布局相对分工、产业联系不断紧密的区域经济体。在市场化、工业化和城市化推进过程中，中心城市与县域经济的联系是逐渐加深的，由分散、零星和偶然的联系，逐渐演变为一种紧密的产业、行业、企业联系，如上下游产业之间的联系、大小企业配套的联系、分散加工和总成的联系等。随着这种联系的进一步深化，产业集聚效应和扩散效应就会渐渐呈现出来，具有产业、地域分工与合作的区域经济体也就形成了。如果说在实行市管县体制的初期，这样的效应还不明显，那么，经过20多年的发展，区域经济中的产业集聚效应和扩散效应已经日益显著，由此形成了层次更高、地域范围更大的区域经济体。
(二)功能区合理布局、国土优化利用和城乡协调发展的需要。
功能区是区域发展的载体，是实现区域协调发展的空间集聚形式。一个协调发展的区域由多个功能区有机组成，整个区域的功能就是所有功能区功能的集合体。产业集聚和功能优化是功能区的本质特征，每个功能区都有自己所承担的主要功能，确保其资源禀赋优势充分发挥，也使整个区域在多元功能整合的基础上进入更高的运行层次。⑤经济功能区通常是在不同层级政府和市场力量的共同作用下逐渐形成的，而且与区域分工和地缘优势紧密地结合在一起，是区域核心竞争力形成的现实表现形态。在第二、第三产业不发达，经济以农业为主的条件下，经济功能区的特征不明显，区域经济往往呈现出一种自发、自由的发展状态。随着非农产业的比重上升，在产业聚集和扩散过程中，经济功能区的特征就会开始显现。财政体制强化“统筹式、反哺式”城乡联系，有利于整个市的辖区内统一进行功能区布局，提高土地集约利用水平，促进产业集聚发展，促进城乡协调发展。
(三)促进产业链形成、提升区域整体竞争能力的需要。
产业链的形成和发展对企业发展和区域经济一体化的作用是内在的。在一定的区域内企业集聚而形成产业链，可以形成良好的经济生态。在产业链企业群中，新技术、新经验、新理念和各种信息能得到更快捷的交流，从而提高企业的创新能力和市场竞争力，有利于推进整个区域的经济发展。但如果局限于各个单一的县域范围，则很难形成产业链。经济发展区越小，资源就越少，形成产业链所需要的资源需求可能无法满足，而在一个相对较大的发展空间内，资源互补的可能性越大，而且产业链的链条可以拉的更长，产品的附加值更高，整个地区产业发展的竞争力也更强。相反，如果资源不能有效整合，就可能导致盲目发展和重复发展，不利于资源的有效利用和地方竞争能力的整体提升。财政体制强化“统筹式、反哺式”城乡联系，统筹市县发展空间，有利于实现区域优化配置资源，促进形成区域完整产业链。
(四)构建城市反哺农村管道、提高农村公共服务水平的要求。
如上所述，传统城市化和新型城市化城乡关系是不一样的，传统城市化城乡关系体现农村支持城市，新型城市化城乡关系体现城市反哺农村。在过去几十年的发展过程中，农村对城市发展做出了巨大的贡献和牺牲。而在这一时期我国大部分市县财政体制关系上实行的是“市管县”财政体制，这种体制为传统城市化做出了贡献，但也由此导致县级财政的困难和农村的落后。正是基于这种认识，很多理论研究者和实际操作者要求改革“市管县”财政体制，实行“省直管县”财政体制，认为只有这样才能切断农村对城市的支持，即切断城市对农村资源的汲取。
如果城市化始终处于传统城市化阶段，则上述政策意图是正确的，实行“省直管县”财政体制确实有利于切断城市对农村资源的汲取。但是如果在新型城市化条件下，城乡关系已经发展到城市反哺农村阶段，正需要通过体制关系这条脐带向农村输送反哺的资源，在这种情况下财政体制改革，如果弱化了市与县之间的联系，则本应出现在第一阶段的剪刀出现在第二阶段，正好切断了这条脐带，使本应反哺农村的城市不必而且无法实现反哺。客观上，这起到了相反的效果，将会制约农村的经济发展和公共服务水平的提高。在新型城市化视角下，由于统筹全市发展的需要，市级提供公共服务的视野也必然发生变化，不像过去将提供公共服务集中在城市，而必须考虑全辖区内公共服务水平的整体水平。
图1 传统城市化和新型城市化城乡关系对比
四、新型城市化视角下改革和完善财政体制的建议
新型城市化视角下，按照促进城市反哺农村和城乡统筹发展的要求，提出如下改革和完善财政体制的建议：
(一)由地方政府因地制宜选择财政体制改革方式。
在省以下财政体制改革或选择“省直管县”还是“市管县”体制的问题上，应适当下放改革的权力，让地方来决策，而不是以一刀切的方式来推行各种改革。要针对不同的地区采取不同的改革方式，大致可以分为三种情况：一是对已经初步形成区域经济一体化，城市群落正在加速形成的发达地区，不应推行省直管县，可考虑撤县建区，将近郊的一些县改为市辖区，逐步实现郊县功能的转化，促进城市群落的形成。原有辖区内的县依然保持市管县体制，以带动这些县的发展；二是对于欠发达地区，可以考虑采取多样化的改革方式，总体的格局可能是市管县与省直管县并存。对于人口、面积较大，且又有发展潜力的县，可以考虑实行省直管，以促其更快发展成为新兴城市，待条件成熟再升格为地级市，调整相应的行政区划。对于粮食生产基地，区域分工定位为非工业化、非城市化的地区，可以实行市管县，一方面增加非农化地区的基本公共服务能力；另一方面，也有利于减轻当地中心城市的负担，以促进中心城市更好更快地发展。
图2 “省直管县”财政体制改革的政策意图
图3 “省直管县”财政体制改革可能造成的政策扭曲
总之，是否依然实行市管县体制，从三个方面来判断：一是当地既有分工又有协作的区域经济的一体化趋势；二是大、中、小城市错落布局，区域城镇结构优化的要求；三是基础设施、公共服务规模化的要求。凡是符合这种趋势和要求的，就不应实行省直管县。是否实行省直管县，也可以从两个方面来判断：一是发展潜力大，有必要也有可能发展成为新兴城市的县域；二是区域分工定位为农业为主的地区，如食品生产基地。凡是符合这两个条件的县域，可以实行省直管。
(二)尝试破“层级财政”、立“辖区财政”，构建城乡统一和均衡配置财政资源的机制。
新型城市化要求在一定的区域内统筹经济发展、功能布局和公共服务提供，这就要求在城乡之间统一和均衡配置财政资源。而在“层级财政”情况下，每一级政府就都有自己的财源、税源、财权，以与其事权相匹配。这使每一级政府都把焦点对准了本级财政，而不是整个辖区内的财政资源均衡配置，导致财政资源在各级政府之间以及城乡之间失衡。在财权方面，上级政府出于本级财政利益的考虑，自然会把较大税种、有增长潜力的税种划归本级政府，而把小税种或增长潜力不大的税种划归下一级政府，这样上级政府和城市区域得到的财源自然就比基层政府和农村区域得到的财源充足。在事权方面，“层级财政”情况下，上级政府更关心本级提供公共服务的数量和质量，而缺乏动力关心辖区内县级和农村地区的公共服务提供情况。另外，“层级财政”按照属地原则确定税源归属的情况下，上级政府更愿意将大的基础设施和发展项目配置在城市而不是之外，这显然不利于在城乡之间统筹经济发展和功能布局。⑥
为此，应建立有效的辖区财政责任机制，改变只顾本级政府财政能过日子的情况，而是保障辖区内下级政府财政能过日子。例如，在省域范围内，应做到省市县乡各级政府的财政都能实现财力与其应承担的事权相匹配。在市域范围内，那就是做到市县乡镇政府财政之间的财力与事权相匹配。层级越高的政府，责任越大。“辖区财政”的关键是处理好事权、财权和财力三者之间的关系。事权和财权一经划定，是相对稳定的，而财力的调整是可以相对灵活的，可以有效解决那些“有财权无财力”的现象，“辖区财政”体制下，上级政府以“最后拨款人”的身份来平衡各级政府、各地区和城乡之间的财力状况，在提高保障能力的同时，可以有效实现城乡和各地区之间公共服务的均等化目标，这也是新型城市化的基本目标。
“辖区财政”的实现要靠法律和严格的目标考核机制来实现，为此必须有相应的保障措施出台。为此建议制定《地方辖区财政责任法》，从法律上建立地方各级政府的辖区财政责任，从根本上矫正主要关注关心本级财政的分级吃饭状态，实现城乡统一和均衡配置财政资源。⑦
(三)实行了“省直管县”体制的地方，要加强省级政府对市县区域发展统筹的指导和协调。
一些地方实行“省直管县”后，市县区域发展统筹规划更多地需要省级政府的协调。在“省直管县”对城乡统筹产生负面影响，不利于新型城市化进程推进的时候，需要切实加强省级政府对城乡规划的重视，协调好市和县的关系，促进生产要素的合理配置和流动，实现资源集约利用和城镇有序发展，避免市县之间的关系出现新的分割。省级职能部门要在城乡建设中加强有效指导，以达到加快市县经济和社会可持续协调发展，最终实现城乡一体化的目的。
(四)适当放开县改区限制，促进一批中等城市发展。
新型城市化要打造以大城市为中心、中小城市为骨干、小城镇为基础的多层次的大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系。“大、中、小城市与小城镇协调发展进而实现城乡统筹发展，是中国新型城市化战略的核心”。⑧当前的设区市基本上都是地方的中心城市，可以说不论从发展潜力、辐射能力，还是吸纳就业人口、转化农民为市民、发展服务业等方面，设区市都是新型城市化的主力。在吸纳就业人口、提供公共服务等方面，中等城市具有比县城更显著的规模比较优势。在这种逻辑下，不仅要在财政体制上体现城市对农村的照顾，还必须在行政体制改革上有所行动。可以适当放开县改区限制，考虑在一些条件比较好的地方实行县改区扩市，特别是人口密度相对大的东部省份，对县城相距不足30公里、100万人以下的县改区是可行的，以寻求更大发展空间和在新型城市化进程中发挥更大作用。
注释：
①⑧牛文元：《中国新型城市化战略的设计要点》，载于《中国科学院院刊》2009年第2期。
②陈光炎：《建设新农村，中国要当自己的“火车头”》，载于《新加坡联合早报》2006年4月4日。
③杨重光：《新型城市化是必由之路》，载于《中国房地信息》2010年第2期。
④常黎：《行政区划与区域经济发展》，科学出版社2008年8月版。
⑤刘尚希、李成威：《财政“省直管县”改革的风险分析》，载于《当代经济管理》2010年第10期。
⑥财政部科研所课题组：《建立有利于科学发展的政府间财政关系》，2009年。
⑦财政部科研所课题组：《明晰支出责任：完善财政体制的一个切入点》，载于《经济研究参考》2012年第40期。
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