论对外关系法视野下的欧盟混合协定
章 成
[摘 要] 混合协定是欧盟对外关系理论与实践中所产生的独特的条约类型，是欧盟法中自成一类体系的国际条约。混合协定对加强欧洲一体化的整体框架做出了贡献。混合协定按不同的标准分类可以划分为多种不同的类型，其适用实践伴有一定的消极因素，但并未妨碍混合协定在欧洲一体化进程中的实际价值。按照欧盟混合协定的缔结和实施程序，欧盟机构与成员国在混合协定中负有共同行动和更紧密的合作义务，并由欧盟法院的司法机制所保障。混合协定在现阶段的欧盟法体系中依然具有合理性。这也就表明欧盟与其成员国在某些权限事项上的对峙与博弈局面仍将持续下去。
[关键词] 混合协定；合作义务；欧盟；对外关系法；欧盟法
在对外关系法的视野下，混合协定属于欧盟法律体系中的两大主要协定类型之一（另一大协定类型为欧盟依照《欧洲联盟条约》第47条以其独立法律人格对外签署的国际协定），是欧盟对外关系理论与实践中所产生的独特的条约类型，亦是一体化进程取得长足进步的具体参照标志。作为欧盟对外关系法中的重要种类，混合协定的出现与发展，也是欧共体及欧盟与其成员国分享缔约权限的结果。其在缔约主体、条约种类、缔约权限等方面都给现代国际条约法增添了丰富的内容。与欧盟的对外协定相比，混合协定在欧盟所参加的协定中占据绝对的数量优势，且仍将在欧盟对外关系中发挥重要作用因而具有重大的意义和价值。因其在欧盟的条约法实践中占据主导地位，故可依据实践情况适用于众多不同的情形和领域，实质上欧盟所有的对外协定都存在混合协定的形式。如今混合协定已成为欧盟区域共同体的“外交联邦化”特征的一大重要表现。混合协定与欧盟对外关系中的权限问题具有很大的关联性，缔约权限的分配决定着与混合协定相关联的若干问题的法定性和权属依归。在混合协定的内部方面，由此而在欧盟及其成员国之间产生基于混合协定义务下的实施权分配问题。而在混合协定的外部方面，则涉及欧盟及其成员国与其他缔约国相比照而承担的法律义务分配问题。
一、欧盟混合协定的定义及成因
混合协定是一种概括性的表述，其来自欧共体和欧盟的对外实践，反映了欧洲一体化进程中从欧共体到欧盟的对外行为的法律化过程。这种条约类型来源于共同体/联盟在国际协定所覆盖事项上与成员国对缔约权能的分享，这是由一体化实践中逐渐形成的欧盟与成员国之间的权能划分状态决定的，这也显示了欧共体的国际法律人格具有独立性和混合性的特征，并且这一特征并未随着欧盟取代欧共体而发生彻底改变。相反，并且这种超国家发展趋向会随着欧盟法律体系的不断演化和完善而愈益凸显。由此可知，混合协定仍然可以反映欧盟法在未来发展的主要趋势，尽管关于其谈判、批准和实施等问题的法律内涵(legal implications)依然十分模糊(obscure)。自20世纪八十年代开始，混合协定在欧共体对外关系中的重要性逐渐增强，随着其适用实效的增强，对混合协定的定义讨论也得以进一步深入。谢尔莫斯（H.G. Schermers）认为，该协定类型的精髓在于混合性（mixity）。他将混合协定的定义分为程序定义(procedural definition) 和实质定义(substantive definition)。他认为程序上的混合协定会产生虚假的（false）和真实的(true)混合协定，因此应将两者严格区分开来。例如在在欧共体享有专属权能的领域，自然应由共同体作为单独一方参与协定的谈判、缔结，此时成员国的参与并无法律上的实质意义，因而这种混合型就是虚假的。所以谢尔莫斯最终给出的一个较为全面的定义是，“混合协定是由国际组织、部分或全体成员国以及一个或更多的第三国作为缔约方，并且国际组织与成员国均不享有其全部实施权能的一种条约类型”。[1]23-27因此在广义上，所谓“混合协定”是指欧盟和成员国均为缔约方的协定；在狭义上，混合协定是欧盟为或可以成为缔约方的国际协定。由于成员国并未向欧盟让渡全部的主权权能，在很多事项上，成员国虽然已向联盟让渡了一部分主权权能，但依然在许多与此相关联的地方保留了作为主权者自主行动的能力，因此无论是欧盟还是其成员国，均不具备单独执行一项所覆盖事项跨越联盟专属权能的国际协定的全部能力。故而只有联盟与其成员国共同缔结国际协定才能保证协定的执行效果。
混合协定产生的具体原因复杂，同时又和欧盟与成员国之间的权能划分问题密切关联。“权能”在欧盟体系内的具体内涵包括：创设规范权（立法、缔约）、执行权（代表、行政管理等）和司法权。[2]718国际组织，作为国际法上的派生主体，其法律人格只能在执行法定职能及实现组织宗旨所必需的范围内才能得到承认，而关键问题在于：按照传统国际组织法，国际组织的权能范围是受其基本文件的严格规定的。[3]9在缺乏或超越组织章程明确规定的情境下行使权能，往往引起实践和法律上的争议，从而限制该组织的行为能力。故此，欧盟体系内的权能划分问题一直是欧洲一体化进程中争议的焦点，同时构成了欧洲法院及欧盟法院诸多案件的诉由。[4]88一方面，这是欧盟与日俱增的超国家性之使然，尤其是作为自成一类国际组织产生的传统意义上主权国家向其让渡主权的示范效应；另一方面，也与欧共体/欧盟基础条约将此问题付之阙如，长期以来采取回避的态度不无关联。实质意义上的混合协定的关键乃是在于共享权能(shared competence)的存在，这是混合协定得以产生的关键点，亦即无论是成员国抑或国际组织均不能单独实施作为缔约方的全部权能。
由于混合协定具有法律上的特殊性和不确定性，当国际组织所有成员与其一道参与条约缔结时，这种混合性是完整的，反之，仅有若干成员参与的条约具有“不完整的混合性”（incomplete mixity）。在多边造法性条约，以及共同体与成员国责任明确可分的条约之中，这种不完整性无甚负面影响，但当权能划分问题处于纠葛状态时，就会产生关于违约责任承担等一系列问题，如混合协定中违约责任的解决、共同责任问题在欧盟法律秩序中的法律争议等。此时应结合欧盟法理论和一般国际法上的善意原则，在与一般国际法规则相互协调的基础上，以维持第三方利益与尊重欧盟权能划分之间平衡为标准来解决相应的责任问题。
在缔约权限的比重方面，起初，由于《里斯本条约》之前的数个《欧共体条约》版本都未肯定欧共体的独立法律人格，这在联合国范围内的历次国际公约以及某些多边混合协定的缔约谈判中均有所体现，即使到现在，欧盟也仍未获得诸如北极理事会（Arctic Council）等具有重要意义的区域性多边谈判平台的观察员席位。[5]80另外，受限于多数混合协定的“不完整的混合性”的影响，欧盟的很多混合协定都是由欧盟与其部分成员国作为协定缔约方，而另一部分成员国则不参加这一类混合协定。
二、欧盟混合协定的地位与类型
混合协定是欧盟协定中独具特色的一种协定类型，它在欧盟对外关系的实践过程中数量最多、适用为最频繁、地位最为重要，折射出了欧洲一体化的进程，也是欧盟法和国际条约法相互对接的产物。[6]78诚然混合协定在理论逻辑的建构上仍有争议和不尽完善之处，但这并不妨碍其在欧洲一体化实践进程中的巨大功用和价值。在近六十年的欧共体/欧盟对外实践中，混合协定实际上构成了欧盟与非联盟成员国和国际组织所签署的各类协定中最主要的部分，联盟缔约权能的范围在广度和深度上也随着混合协定数量的日益增多而不断扩展。
尽管如此，作为协调欧共体/欧盟与其成员国关系的产物，混合协定的积极影响主要体现在以下两个方面：
笔者利用“英语学习月评表”连续8年对四届学生的跟踪调查也发现，四届学生在英语学习方面的困惑惊人的一致，基本都是：如何高效记单词；如何快速提高英语听力、口语及写作能力；如何顺利通过大学英语四、六级考试等等。在总结月评表中“想对老师说的话”一栏的关键词时，笔者发现“做题技巧”“快速提高”“高效”等词语出现频率最高。
混合协定的形态可以区分为“完全的混合协定”和“不完全的混合协定”。“完全的混合协定”包含所有欧盟成员国的参与，而“不完全的混合协定”是由欧盟及其部分成员国参与的协定。然而，当一项协定被归类为“不完全的混合协定”时，也可能是由于某些欧盟成员国并不存在直接受协定规管的客观情况，因此也就没有参与的必要。例如，《保护东北大西洋海洋环境公约》是一个不完全的混合协定，但仅仅是因为一个国家不是位于东北大西洋所以没有参加。
三、欧盟混合协定的影响
（一）欧盟混合协定的消极影响
从纯理论逻辑来看，混合协定有阻碍欧洲一体化发展的可能。如巴拉夫就认为，“混合协定或许是一种必要的弊端，是一体化进程的组成部分，但是没有人愿意再看到它”。[8]169-170在实践中，特别是关于混合协定的法律后果，混合协定的生效时间往往被欧盟成员国后延。与纯粹的欧盟国际协定相比，混合协定的另一消极影响还体现在它在法律适用上的不确定性。这种不确定性反映在混合协定的直接效力问题和初步裁决问题两个方面，并在欧盟体系内部引发了一系列法律争议：
另一方面，混合协定有助于成员国合法有序地参与到欧盟的对外交往关系之中，同时也为欧盟法院的司法能动性发挥创造了条件。因为当确需在欧盟与成员国之间就协定项下的有关权限作严格划分时，即可留交欧盟法院进行个案确定。这样不仅在实际上有利于联盟与成员国之间实现权限的良性分享，也有助于欧盟法院更积极地发挥其司法能动性的造法功能，进而推进欧洲的一体化进程。欧洲一体化之所以能得到顺利进展，很大程度上就是得益于欧盟法律制度良性运转的保障。
首先，是混合协定的直接效力问题。混合协定的直接效力最初缘起于混合协定中的联系协定。但是，随着混合协定缔约实践的增多，在国际法学理上便产生相应的适用疑区。一项国际条约或国际协定是否可以在一国国内发生直接效力，各国的法律规定和具体实践有很大区别。一般而言，当前既有的国际法体系更愿意将这一问题交由主权国家的国内最高立法，也就是宪法性规定来自行厘清两者之间的关系。世界上大多数国家的做法是国际条约或国际协定一般需要经过国内立法程序的转化才能产生法律上的约束力，因此，国际条约或国际协定的效力是间接而非是直接的。在大部分国家的国内法律体系里，国际条约或国际协定的位阶低于本国宪法，而高于一般性法律法规。但仅就欧洲区域而论，欧洲国家一般认可国际条约或国际协定对其本国国内的人或事具有直接效力。
其次，混合协定的法律效力，亦有是否需符合国际条约法应有之义的争议。由于欧盟基础条约只规定了联盟与成员国之间的职能共享，并未细致规范两者之间的权限划分。因此，权限如果分配不明，也会从侧面影响到混合协定的法律效力。
（二）欧盟混合协定的积极影响
混合协定产生的关键在于共同体与成员国之间共享权能的存在。但更进一步地考察，这种共享权能的大量存在，使其作为欧盟法的渊源之一，混合协定在地位上虽然不具备基础条约那样的首要法律渊源（primary source）地位，但与条例、决定、指令等二级立法（secondary legislation）相比，其法律效力应该略高一筹，特别是其在一般情况下对共同体机构和几乎所有成员国都具法律约束力。[7]171-172在实践中，混合协定的大量存在极大地推动了欧洲一体化的历史趋势。自西欧六国于1952 年发起成立欧洲煤钢共同体至今，欧盟不仅在其活动领域呈渐进发展趋势，而且成员国数量也增加了几倍，特别是其第五次扩大，一次性接纳10个中东欧及地中海国家，备受世界关注。在欧共体和欧盟吸纳新成员国的过程中，根据原《欧共体条约》第238 条与这些国家所缔结的联系协定，即为混合协定的典型。
首先根据《欧盟运转条约》第218（3）条的规定，由委员会建议理事会授权代表开启谈判，通过相应的谈判指令，以便授权签署并缔结协定。之后由委员会提名并由理事会任命一个特别委员会，以协助委员会的谈判，谈判的进行必须与之进行磋商。在上述程序之后，委员会在谈判框架内发布相应的谈判指令，并供特别委员会咨询。另一方面，欧盟各成员国在此混合协定的缔结过程中，也需派自己的代表团参加谈判。然而，一个非常普遍的做法是，欧盟及其下属各成员国并不是分别派出各自的不同代表团，相反，它们经常是组建一个代表团进行混合协定的谈判工作。在这种情况下，该委员会是欧盟和各成员国的共同谈判代表。因此，委员会不仅由理事会授权，同时也拥有参与混合协定谈判的欧盟成员国的授权。当然，不同类型的混合协定，它们谈判的具体程序也有所不同。
②见 Jerker Hellstrom.China’s Emerging Role in Africa.FQI 2009:20．
四、欧盟混合协定的缔结与实施
（一）欧盟混合协定的缔结
谈判、缔结混合协定的程序与欧盟所缔结的其他国际协定的程序相同。在协定可能具有混合性质的情形下，欧盟理事会授权欧盟委员会进行谈判的文件通常声明在协定的谈判过程中应与成员国协商，且说明成员国是否将成为协定当事方的问题应在最后确定协定文本时予以解决。对于欧盟来说，根据《欧盟运转条约》第218条的规定，欧盟混合协定的缔结程序如下：
2.4 初生窝重 第一胎3个类型间的初生窝重相互比较差异均无统计学意义（P＞0.05），平均为15.20 kg。第二胎长白猪和长大二元猪的初生窝重与大白猪比较差异具有统计学意义（P＜0.05），而长白猪与长大二元猪比较差异无统计学意义（P＞0.05）。第三胎大白猪的初生窝重与长白猪和长大二元猪比较差异具有统计学意义（P＜0.01），而长白猪和长大二元猪比较差异无统计学意义（P＞0.05）。
根据欧盟基础条约的有关规定，在大部分情况下，混合协定是可以在欧盟成员国国内直接适用的。欧盟与成员国须善意、充分、及时履行混合协定的义务。如果协定事项分属欧盟和成员国权限范围，那么，欧盟机构与成员国政府应该在实施协定的所有阶段保持密切合作。根据《欧盟条约》第4（3）条的规定，无论是谈判、缔结还是终止混合协定的程序，都需遵循真诚合作的原则。欧盟一方面依据其职权参与混合协定的谈判，另一方面也保持同欧盟成员国的协商，密切合作的义务在混合协定的谈判、缔结以及缔约后的履行相应承诺的过程中都非常重要。
一方面，在欧盟内部，代表欧盟超国家利益的委员会和代表各成员国利益的理事会之间在运作过程中存在明显的矛盾，因此在缔结协定的权限问题上，需要由混合协定来较好地平衡二者间的关系。委员会和理事会的代表通过共组一个代表团的形式，都能参与谈判进程，从而以协调一致的形象表达属于欧盟的共同立场。而且混合协定也兼顾了欧盟与成员国之间的利益协调与平衡。无论是缔约谈判、签署批准还是最后执行实施，成员国都有很大的活动空间保证其自身的利益。成员国借助混合协定这一特殊的法律形式，既可以参与到相关协定的谈判与缔结过程，又能够以自身的行为来推动协定的执行机制。因此这也有利于混合协定在实践中产生更为积极的效果；
混合协定一般表现为两种形态：一是联系协定，这是混合协定最典型的运作方式，经过《里斯本条约》修订后的《欧盟运转条约》第217条是其法律依据：“联盟可同一个或几个第三国或者国际组织缔结旨在以相互的权利和义务、共同的行动和特殊的程序为特点的联系的协定”；另一种则是经济伙伴关系协定，如《洛美/科托努公约》。
（二）欧盟混合协定的实施
混合协定的批准或核准依欧盟和成员国各自的宪法性程序进行。混合协定的生效方式与欧盟参加的其他国际协定大体相同。不过，由于混合协定的成员国是必要的参与方，因此如果当所有欧盟成员国都有必要对混合协定进行国内批准程序时，混合协定的生效时间可能会大大推迟。除了其他事项之外，为了缓解这种延迟的可能性所带来的不利影响，理事会可以根据《欧盟运转条约》第218（5）条的规定，“经谈判代表的提议，理事会应通过一项决定，授权签署协议，并在必要的情况下允许在协议生效前临时适用该协议”，即通过协定的临时适用形式，以加快混合协定的实际生效进程。当然，理事会可以决定混合协定的临时适用范围。
采用D-H参数法[2]确定机器人各构件间的位姿关系。四足机器人的坐标系定义示意如图1所示。以RH为例，定义世界坐标系{W}，机身坐标系{B}，以及足端坐标系{E}。同时定义臀关节坐标系{1}，髋关节坐标系{2}，膝关节坐标系{3}，以上3个坐标系坐标原点分别位于3个关节位置，坐标系方向由D-H法规范确定。
五、欧盟机构与成员国在混合协定中的合作义务
混合协定的实质是，其部分条款或多或少属于欧盟的权限范围之内，而另外一些条款属于成员国的权力范围之内。但是，对于两者之间的权限的区分并非总是能够清楚地予以划分。尽管从理论上讲，谈判、缔结与实施混合协定可以依据基础条约的条款进行分析，但是在实践中成员国和欧盟机构总非愿意如此。欧盟法院则着重强调欧盟与成员国在缔结与实施混合协定过程中应负有共同行动和紧密合作的义务。
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（一）欧盟目标和宗旨中的合作义务
赋予成员国以合作义务是欧盟实现其目标和宗旨的必然选择。由于在欧盟内部，不同成员国之间对于联盟的制度性变革和发展方向存在不小的分歧，对涉及欧盟成员国具体利益的特定的问题，联盟与成员国之间也时常意见不一。2008年以后的欧债危机已表明了这一点。再如英国，其在传统上就是“疑欧派”的典型代表。在此之前，英国在入盟前和入盟后的表现就已显示出其刻意与欧盟的欧洲一体化的要求保持距离。而到了2016年，经过“公投”程序，英国已决定退出欧盟，并得到了欧盟确认并正式启动英国“退欧”的程序。[9]73这都充分说明，由于欧盟成员国自身主权的让渡的结果未必能满足欧盟一体化结构内成员之间利益均衡的需要，再加之各个欧盟成员国之间的政治经济制度状况的参差不齐、历史文化理念所导致的对欧盟的认同差异、国内集团利益的整合与分化的不断变化，这些因素都会反过来影响和阻滞欧盟向更高层次的一体化方向的发展。很显然，扩大中的欧盟如何平衡各成员国利益将在很大程度上直接影响着一体化的未来。但无论如何，近年来的“逆全球化”现象并不会从根本上动摇全球一体化的发展大势。[10]178所有欧盟成员国也无不认识到：在当今社会，各种跨越国界的全球问题、非传统新兴问题以及和平发展问题层出不穷，这些都需要各国在欧盟这一区域一体化的超国家组织框架下联合应对，各国在这些问题面前，早已是共存共生的利益共同体。为此，《阿姆斯特丹条约》提出了“更紧密合作”（Closer Cooperation）制度，第一次为弹性的欧洲一体化方向提供了现实的制度选择，《尼斯条约》则规定了“加强型合作”（Enhanced Cooperation）制度，这些理念也为现行的两部欧盟基础条约所继承。上述制度安排的目标，就是在不改变欧洲政治经济一体化的联盟宗旨的前提下，为具体情况不同的欧盟成员国提供一种“上下快慢车”的合作型法律规范机制。而欧盟各国，以及欧盟机构与欧盟成员国在这种规范体系下的合作，将有助于欧盟在既有的目标与方向的引导下持续扩张和深化，以实现其通过和平方式整合区域内的各国资源，对内建立共同经济体系，逐步实现政治上的一体化，对外形成一致的安全和对外政策，成为世界格局重要的一极，在国际事务中发挥其影响作用的根本目标。
（二）混合协定与合作义务
由于欧盟与其成员国的权能划分不可能为现行两部欧盟基础条约所穷尽，当欧盟及其成员国的能力和权限均无法涵盖条约所涉及的各个领域，从而无法单独缔结条约时，混合协定就得以形成。因此在混合协定中，需要以紧密合作为原则来调整两者之间的关系，无论是欧盟还是其成员国在混合协定中均负有紧密合作的义务。《欧盟条约》第4条第3款规定，“联盟和各成员国在完成本两项条约所规定的任务时，应根据精诚合作的原则，彼此尊重和相互帮助。各成员国应采取一切一般的或特别的适当措施，以保证履行本两项条约所规定的义务和履行联盟各机构的法律文件所规定的义务。各成员国应为联盟完成认为提供便利。各成员国应避免采取任何有可能妨碍实现联盟目标的措施”。除了上述法律上的原因，还存在政治上的考量因素，例如条约第三方坚持一项协定应有欧盟及其有关成员国的同时参与，或者有欧盟成员国希望参与欧盟对外缔结的协定。
六、结论
综上所述，混合协定是欧盟法中一类自成体系（sui generis ）的国际条约，作为协调欧共体/欧盟与其成员国关系的产物，混合协定体现了它们之间在权限分配方面的争斗与合作。尽管混合协定具有某种临时性规范安排的属性，但其大量存在的事实本身即表明，混合协定在现阶段的欧盟法体系中依然具有合理性。这也从另一方面反映出，欧盟与其成员国在某些权限事项上的对峙与博弈局面仍将持续下去。
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[中图分类号] DF94
文献标识码： A
文章编号： 1001-8182（2019）02-0122-05
[收稿日期] 2019-03-16
[基金项目] 2018年度国家社科基金青年项目“提升中国参与极地治理体系的法律外交能力研究”（项目编号：18CGJ014）
[作者简介] 章 成（1988-），男，江西南昌人，武汉大学特聘副研究员，武汉大学中国边界与海洋研究院及国家领土主权与海洋权益协同创新中心（武大总部）专职副研究员，法学博士、公共管理学博士后。
（责任编辑：韦家朝）
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