经济复兴与政治控制的互动①——论民国时期江宁实验县合作运动的引入动机，本文主要内容关键词为：互动论文,动机论文,民国时期论文,政治论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］K258 ［文献标识码］A［文章编号］1004—0633（21907）04—115—05
1928年，国民党人建立了一个形式上统一的国家政权，这一新政权的建立也意味着国民党人治理中国的开始。1930年代的中国，农村破败，迫切需要变革，国民政府也“深觉民族国家的复兴大业，应从‘庶政’改革入手，而改革庶政的基础，是在于为政治骨干的县政建设”[1]。江宁实验县的设立无疑正是国民党人实现这一目标的努力和尝试。1932，年12月，第二次全国内政会议在南京召开，并通过了《县政改革案》②。1933年2月，江宁自治实验县成立，实验期为四年。江宁实验县以江宁县政委员会为其最高机关，由江苏省政府聘任县政委员九人至十三人组成，其职权为代表省政府指导监督江宁县政的推行。其下为江宁自治实验县政府，隶属于江苏省政府，内设县长一人，并分设民政、财政、教育、建设、公安、土地等六科。共有科长六人，科员三十人及其他办事人员共七十四人。[2] 县长梅思平，是中央政治大学政治系主任，其他各科科长、各股股长也大多是政治大学的教师或毕业生。江宁实验县建立之后，即开展各种县政举措，合作运动即为其中重要的一环。合作运动起源于19世纪的西欧，本是为反对资本主义制度，积极要求改善平民经济而兴起的一场新经济运动，自清末民初引入中国后，在中国不同的政权背景下，却演变成了好几个不同形式的经济运动，对20世纪中国产生了重要的影响。就江宁实验县而言，合作运动在这里也不再仅仅是一项经济活动，更是一项带有浓厚政治性的举措。
一、作为经济复兴手段的合作运动
江宁实验县开展合作运动的原因是多重的③，复兴农村经济无疑是其表层但最直接的动机。1930年代，中国农村经济的恐慌日益深化，根据土地委员会的调查报告，“收支有余者不及总户数四分之一，而收不敷出者反逾三分之一。其收支相抵者亦生活程度甚低，非将生活费用减至极少，不能勉强相抵或有余。大多数农家皆陷于经济困难之中。”[3]
那么江宁是否也是陷入同样的境地呢？江宁地处江南，交通便利，又多曾为历代故都，单凭想象，理所当然应为富庶之地。然而实际情况却与此大相径庭。据江宁实验县县政府调查，“自南京定都以后，江宁位首都附廓，首都为一大消费市场，以常理度之，江南农村状况，宜必家富户足，欣欣向荣，顾乃不然。一出城外，村落凋零，试与农夫接谈，异口同声，谓经济破产。县政府对此广大五十万民众之农村社会，虽欲多方救济，图谋复兴，顾或限于财，或格于势，且农村经济，范围极广，究难如愿以偿。”[4] 此种状况具体而言则可由江宁人口问题的变迁中略窥一二。
每一地的人口虽然每隔一时段就会有种种变更，但若变化太快，总是可以反映一些问题。据富靖所记，江宁自治实验县建立之初，有关江宁人口统计的主要有两种，一是民国二十年（1931年）江苏省各县概况一览表，一是民国二十二年（1933年）三月江宁自治实验县各区现状一览表。具体内容见下表。
上述两表使我们可以对江宁的人口现状一目了然，比较二表，其问题凸现纸上。首先是人口增减问题，据上述两表统计，1931年时江宁尚有96902户，人口490222人，至1933年时即减至96156户，475413人。两年之间，人口没有增加反而减少14809人。那么江宁在三十年初人口减少的原因是什么呢？据富靖所称，“考夫人口减少之原因，其最主要者非为天灾即为人祸，江宁人口之所以减少者，既非水旱蝗蝻之灾，复非兵徭疾疫之祸。盖处于农村破产经济窘迫之环境下，人民一部离乡而趋市也”[5]。这说明江宁人口的减少是由于人口的迁移，而迁移的原因则归结为农村经济的破产。
说明：“不识字”的人，或者也认得几个字，可是他还看不懂便条，完全得不到文字上的功用；“略识字”的人，虽然能看看白话书信，可是他还不能提笔，得不到用文字来传达思想的利益；“能写信”的人，不但可以看得懂，并且可以写得出，已经能够充分地利用文字。
其次，江宁民众的识字程度。据表二数据，江宁人口总计475413人，而不识字人数为248321人，超过总人口一半有余。此处为江宁全县的统计，或有不准确之处。另有冯和法先生曾对江宁的教育程度作过抽样调查，详见表三。
表二、表三皆可看出江宁民众的知识结构极度贫弱，知识水平严重不足。识字人数的多寡与学校的多寡成正比。江宁全县人口有47万余人，而学校则仅有103所，平均每4700人有小学一处，以户计，则每940户有小学一处。而各区之中尤以第五区最为严重，人口五万余，而学校则仅有5所，每万余人才约略有小学一所。若以乡镇计算，则每七乡镇有小学一处。教育的不普及由此可见一斑。不识不知，对于国家民族的观念可说是非常淡漠，强邻压境而熟视无睹，对于官员的贪污苛削和土豪劣绅的渔肉则俯首帖耳、无不服从。更重要的是，这在某种程度上也或多或少地反映了江宁农村经济的贫困。因为若想改变农民知识结构，必须兴办学校，普及教育，而教育普及则须有大量资金投入，江宁地近首都，教育事业本应比其他地方顺利。实际情况与此相反正可江宁经济状况的实情。
再次，江宁县民众职业的分布。据江宁县人口概况表（1933年）可知，江宁人口中农民比例最高，以全县论，农、工、商分别为75％、7％、13％，其他职业为5％。第一、三、七区更高达95％，远远超过全国农民平均数目，且“农民之中又以自耕农为最多，惟上新河、湖熟镇等处人民经商者较多”[6]。因此农民的生存状况基本上就反映了该县的基本面貌，当此农村破产民生凋敝之时，江宁农村也并无二致。据表一统计，全县每户平均人口约为5.06人，表二则约为4.94人，故全县每户人口当以五人计算。而根据表二，可知江宁农户约有七万余户，以前引江宁实验县土地陈报后的一百二十六七万亩左右计算，每户约有耕地十七亩多，以此数目养一五口之家，平均每人每年约有三亩多的收益。如果得遇丰年，加之农民终年省吃俭用，或许可以自给。但一旦遭逢凶年，则不免经济窘迫乃至有破产之虞。表二有些区域实已出现困难之情形，如第三区经济窘迫，第十区经济困难，第八区则已呈现恐慌之景象，第一二区也仅仅是尚堪自给，一旦遭遇天灾人祸，即难免陷于窘迫乃至破产之局。
江宁的人口问题虽然仅仅是一个方面，但亦可想见江宁农村破落的景象。诚如富靖在其实习报告中所言，“民殷物阜，首推江南，江宁与焉，人祸天灾，纷乘各地，江宁无之，江宁得非黄金之世耶，是不然，江宁乃一农村破产、经济窘迫之区也。”[7] 正是基于这样的认识，江宁实验县政府极力寻找一种既能复兴农村经济又能取代土地革命的方法，合作运动被认为是解决这个问题的有效方法。
二、作为政治控制手段的合作运动
应运而生的合作运动本是作为复兴农村经济的有效举措而被国民政府所发掘，但此时的国民政府还面临着在乡村社会构建合法性权威的问题，合作运动于此时的兴起将这两个问题融合在一起，并提供了某种解决的可能性。
长期以来，中国的政治制度一直按照自己的理路向前发展，虽然这条路不时地受到来自北方游牧民族的干扰，在发展过程中也有其它文化的输入，比如佛教文化的影响，但是它却一直在官僚制帝国的轨道上行进，具有相当稳定的发展连续性。这个制度建立在有持久生命力的儒家世俗伦理观念之上，深深地植根于悠久的历史现实之中，设立了经过缜密考虑各司其职的专门化分工机构，由职业化官僚按照高度理性化和完全有案可稽的“则例”理政，而获得职业官僚的地位又必须满足一套客观的衡量准则。[8] 县是中华帝国晚期最基层的政府机构。许多县两千多年以来始终沿用同一个名称，并保持大致不变的疆界。中央政府通过县级行政机构和地方士绅来对基层的乡村社会实行控制和管理。
中国的国家制度是牢固的，其权威性来自坚不可摧的意识形态基础和长期积累起来的历史先例，世界上没有任何一种政府体制能像它那样经得起时间的考验。然而，制度从来就不是静止的组织和结构，虽然保持稳定是中国古代制度的规定，但变化确是一直在进行之中。纵观两千年的官僚帝制，制度的改变总是从补充性变革到替代性变革，再到框架性改变。[9]
尤其在辛亥革命推倒王权以后，这一稳定的结构发生了深切而巨大的变动。中国传统的以王权为中枢的政治、社会、文化、道德大一统秩序就处于分崩离析之中。政治的权威与权力危机，社会的认同与整合危机，文化道德的失范与脱序危机数症并发，使中国处于前所未有的乱局之中。辛亥之后的传统秩序失衡，使得乡村社会始终处在一种国家合法性权威的缺失状态，政府的权力真空在一定程度上为地方士绅所填补。在与清王朝的蜜月结束以后，地方士绅形成了一种有组织的地方力量。尽管其后的北洋政府一直试图将触角伸向基层乡村社会，但其努力多是劳而无功。
袁世凯试图以帝制来填补辛亥革命后的政治权威真空，却因此丧失了统治的合法性基础，其加强地方控制、剥夺军人权力的努力也是收效甚微。而袁之后的军绅政权进一步打破了中国传统权力结构，公开的军人干政和众多内战使得北洋时期的乡村社会始终处于权力真空的状态，脱离于政府而受控于地方士绅，而在权力危机的背后还存在着更深刻的权威危机，国家性的政府权威在乡村社会基本是空白的。如何填补在乡村社会的权威真空，是从晚清到民国时代历届政府都旨在实现也深感头疼的一项基本目标。
1927年南京国民政府建立后，这一任务同样摆到了国民政府面前。北伐结束后，国民政府的权力实际上只限于沿海、沿江的江苏、安徽、浙江等省，国民党的权威遭到中共、国民党地方实力派、日本这三个方面的严重挑战。[10] 更为重要的是，国民政府的统治根基主要在城市，对农村的实际控制力则相对薄弱，在乡村社会，南京国民政府更是毫无权威可言。国民党在乡村的权威性缺乏，或者说合法性不足首先有两点：财权为地方所控制，中央所得大打折扣，田赋短收；地方治安方面，地方士绅控制的保卫团、公安团控制着地方的实际权力。
政府权威在乡村的缺乏使得国民政府在统一后，同样面临在乡村社会构建合法性的迫切要求。也正是鉴于上述情况，南京政府从未放松过建立或巩固其权威的努力，相反，一直将其放在头等重要的地位。对自己势力所能影响的区域，尽一切可能加强渗透和控制。尽管国民党有别于北洋军阀，有一套三民主义的理论系统和意识形态，但如何使民众在政治权力运作中认同这一套意识形态系统却并非那么简单。同样，政治权力在执政期间所取得的成就也极大地影响着政府合法性的有效性基础和制度基础。基于这样的目标，国民党努力寻求构建合法性的途径，合作运动于此时的兴起正好迎合了这一要求，从而成为构建合法性的一条重要途径。江宁实验县开展的合作运动主要是政府主导推广的，也即是说这一运动的最大特性即是政治主导性，具体而言，这一特性可通过江宁县与普通县及其它实验县的比较来加以考察。
（一）与普通县的比较
组织职权方面：为了利于县政的推行，江宁县政府的职权范围远较普通县政府为大，“必要时并得设立县政建设委员会，集合专家，负调查事实，订定计划，训练人才及实地试验的责任。”“对于中央及省的法令之执行，确认为有碍难时，得自行斟酌变更，但须呈转中央核准备案。应事实上的需要，并得自行制定单行法规。实验区的事权范围，可总括为下列三种：（1）依法令属于县者，（2）虽非县之事权而有实验性质者，（3）上级政府特别交办者。”[11]
经费方面：实验县的经费也远非普通县政府可比。它是“规定由地方收入款内（国家收入以外之一切省县收入）保留百分之五十以上充之，此所谓地方收入，是以二十年十一月二日国民政府公布之办理预算收支分类标准案内所列举的地方收入各项为限。如果这应留的地方收入数额还不足时，可以呈请省政府酌量由省库补助，其原有之一切附加及苛捐杂税，则应分别蠲免或整理之。凡属于省经营之事业，或具有全省一致性质之试验事业，其经费均由省库筹拨应用。实验区之财政，是要剔除一切积弊，实行公开，并厉行统收统支办法，绝对不许各机关任意分割或挪用。”[12] 据统计，1933年江宁岁入经费约有929257.62元，岁出869974.97元，有盈余59282.65元，经费之充足远非他县可比。[13]
（二）与其他实验县的比较
一般而言，江宁与兰溪为同一类型，邹平、菏泽与定县为同一类型，两者的区别主要有三个方面：
第一，“江宁和兰溪是政制的实验，事业的实验，根据现实环境之需要，努力于各种县政的兴革，看新制度新事业之是否可行而有效。而邹平与菏泽以及定县则是哲理的实验，科学的实验。他们心目中先怀着一种理想，同时又不满于现实政治，所以就找一地来做他们的理想的实验。前者重在政制的革新，然后促进其他的革新；后者重在社会教育之改进，然后渐渐使其他的改进。”[14]
第二，江宁和兰溪认为县政的建设，应自上而下用政治的力量去推进。而邹平、菏泽与定县则认为政治的改造，应先启发民智，使其自动的觉悟起来解决他们自身的问题，即主张自下而上的进行。
第三，江宁和兰溪主要是依靠地方政府的推动，故其办法是“灌注的、强制的、直接的”，而邹平、菏泽与定县则是由民间的社会力量来主导，故其办法是“启发的、感化的、间接的”。
此外，江宁和兰溪虽属同一类型，但二者亦有区别。就职权而言，两县均较普通县政府为大，但就二者本身相较，则兰溪不如江宁之大。江宁自治实验县组织规程第八条规定：“江宁县政府对省政府令办之事，遇有特殊困难情形时，得叙明理由，呈复请予展缓执行。”[15] 这意味着江宁县政府对于省府章制享有一种无限制的否认权。而兰溪县政府则仍须受现行法规及省厅命令的相当拘束。经费方面，“江宁实验县尤有一种与众不同之权益，即该县税收不必解交省府，以所有收入尽用之于该县事业是已。”[16] 因此江宁建设经费亦多于兰溪，“二十五年度概算，江宁建设经费共133,076元，兰溪则为83,238元；二十四年度，江宁为126,658元，兰溪则为81,318元。”[17]
通过比较可以看出，无论是组织职权，还是行政经费，江宁实验县都享有迥异于其他县份的特权，而这正是源于它的政治主导性，就合作运动而言，它的运作主要也是依靠政府自上而下的强力推动，合作运动最大的资金来源农民抵押贷款所及农村抵押仓库都是在江宁实验县政府的强力支持下成立的④。诚如梅思平所言，“救济农村，必须从经济方面下手，还须要采取大规模的、急进的进行办法，方能有效。然而这终须有行政的力量，办起来方可减少困难。江宁县尽可以利用行政的力量，故救济农村的办法，主要的是利用行政力量、行政组织和技术来促进农村建设。”[18] 而这种政治主导性的根源正是在于新成立的国民党政权要解决其在乡村社会的合法性权威问题，以对乡村社会实行有效的政治控制，而这才是合作运动隐藏于复兴农村经济这一目标之下的深层目标。
合作运动本是民间自发的要求改善平民经济的一场经济运动，然而江宁实验县所开展的合作运动远非如此简单。复兴农村经济固然是江宁县开展合作运动最基本的动机，但这仅仅是表层的动机，因为它们还面临一个如何对乡村社会实行有效地政治控制的问题，合作运动恰恰在复兴经济的同时带来了解决这个问题的可能。合作运动使得国民政府可以通过行政机构的运作，向公众公开显示出自己的权威，通过合作运动所取得的成就来获得民众对其政治权力运作的认同。从表面上看，合作运动既可以解决农村经济危机，又可以通过主导这一运动向乡村社会渗透，确立国民政府在乡村社会统治的合法性权威，实在是一条很好的途径。同时，江宁的合作运动是在实验县政府的主导下进行，它不再是一场民间自发的平民经济运动，它的推广和开展也以政府的运作为中心。在江宁实验县的合作运动之中，复兴经济是在政治主导的前提下展开的，而其目标也是为了更加有效地进行政治控制。具体而言，在江宁，乡村合作运动的预设目标是以合作社为中介，通过改善农村金融、发展农村生产、复兴农村经济来加强对农村的渗透，进而重新对乡村社会加以整合，以增强国民政府在乡村社会统治的合法性，从而对乡村社会实行有效的基层控制。在这一目标中，这一经济运动却包含着极其浓厚的政治意味。
［收稿日期］2007—04—29
注释：
① 本论文为教育部重点社科项目“民国时期长江三角洲地区乡村建没研究”阶段性成果（项目批准号：02JAZJD770015）。
② 其时主要有五大县政建设实验县，分别是河北的定县、山东的邹平与荷泽、江苏的江宁、浙江的兰溪。
③ 合作主义作为理想一直在国民党的纲领中提出，如孙中山的民生主义，1924年陈果夫发起并成立了中国合作运动协会，1926年国民党二全会提出“从速设立农民银行，提倡农民合作事业”。1928年蒋介石在四次全休执监会上提出“本党应特别提倡合作运动案”。同年列入各级党部工作纲领的七项运动之一。因此合作运动可以看成是同民政府既往政治理念的延续。此外，国民党外的一些学术团体、高等院校乃至一些个人所开展的乡村建设运动对国民政府的影响也不可忽视，其中最典型的有晏阳初的平教会和梁漱溟的山东乡村建设研究院。到30年代，这些党外的乡村建设运动得到国民党政府的肯定。江宁实验县正是在这一背景的促动下设立的。
④ 农民抵押贷款所是江宁实验县在“银行用其经济之力量，政府用其政治之力”的合作原则下，与上海银行南京分行合作成立的，农村抵押仓库的成立也是江宁实验县政府极与上海银行合作的结果，前者于1933年7月成立，后者于1933年秋成立。