我国城市规划编制体系研究综述，本文主要内容关键词为：规划编制论文,体系论文,我国论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对城市规划编制体系的研究与探讨一直是我国城市规划科学研究的传统主题，是我国正在形成的城市规划学的源头和主线所在。本文从规划编制层次与内容，规划编制程序，规划编制机构等综合评述我国城市规划编制及其研究的轨迹与方向。
一、城市规划编制的阶段、层次与内容
1.80年代的研究
80年代我国掀起了两轮城市规划编制的高潮。这既是我国城市规划的大发展时期，也是我国城市规划编制体系由初创到基本定型的时期。这一时期主要围绕城市规划编制的层次与内容而展开。我国的第一部城市规划法就是这一时期的成果之一。
针对80年代初，我国在缺乏国民经济与社会发展长远计划和区域规划的指导，开展城市规划、城市总体规划编制依据不足的状况，有人提出在编制总体规划之前先编制由政府负责，计划经济部门组织的城市发展规划，明确城市的区域地位、发展方向和职责，确定城市性质和人口规模。小城镇可以将总体规划和详细规划合二为一简化程序，增强针对性。波兰科学院院士彼得·萨伦巴教授提出在总体规划之前应编制区域规划和设有时间期限的远景规划，在总体规划之后应编制近期的实施规划，并落实到财政与投资上去，协调规划与计划的关系其中，“远景规划必须编制出几个不同的发展可能性的方案，进行评价与选择作为官方决策的基础”。
1986和1987年曾连续举行过关于城市规划编制程序与方法的讨论，主要围绕规划编制的阶段与内容展开。虽然具体看法不同，但总的来说，基本围绕总体规划与详细规划两个阶段：讨论总体规划之前是否需要发展规划与区域规划，总体规划与详细规划之间是否需要分区规划，详细规划阶段是否细分为意向性与实施性步骤，详细规划阶段之后是否需要编制项目、资金均落实后的修建规划等。
2.90年代的研究
90年代初，城市规划的编制是首次以法律为依据开展的。城市规划文本由原来的决策参考资料变为政府依法管理城市建设的文件。整个90年代是我国城市规划编制研究的最活跃期，既有对80年代城市规划编制的反思与总结，更主要的是对如何提高城市规划实施效果的探索。90年代初推动了《城市规划编制办法》及其实施细则的产生，90年代后期的研究则引发对中国城市规划体系的探索与思考。
90年代初，针对“科学的城市规划对现实的城市建设缺乏有效的干预，城市规划的科学性与功能性常常处于冲突与分离状态”的情况，有人提出制定“功能性的城市规划”以综合运用行政、监督、经济、法律等多种手段促进规划实施。笔者认为城市规划应有四个方面：一为具有宏观指导作用的战略性规划，明确城市发展目标；二为具体负责落实的物质性规划，将发展目标具体化为空间配置方案与建设规划；三为承担促进建设功能的开发性规划，为制定城市土地出让、转让的经济政策提供依据，为制定合理的房地产价格提供参考等；四为保障实施的控制性规划，它通过对规划用地控制和开发建设控制两类指标的确定，协调建设者、用户和政府的矛盾，为规划实施管理提供依据。以上四种规划分别由政府、人大、条款签约、规划管理等赋予其不同的权威手段，从行政手段、监督手段、经济手段、法规手段四个方面，保证规划的有效性。
笔者认为城市规划有两种作用：一是城市建设的目标、计划和蓝图，要逐步付诸实施；二是城市建设的法定依据、规范与总则，必须遵照执行。与此相应，规划编制也应有两个方面：规划设计和图则制定。为此笔者认为我国城市规划可以分为三个阶段五个层次：总体规划阶段的城市规划纲要、总体规划，分区规划阶段和详细规划阶段的详细规划、修建规划，每个规划层次都必须制定相应的图则体系。从保证规划的弹性与刚性相结合的观点出发，分区规划应作为法定的规划层次，是法规与投资的结合，是规划管理控制的重要手段，主要解决相邻用地之间的相容性问题。详细规划主要为规划管理提出每块用地的设计要点，是分区规划的具体化，主要解决各类用地的互补性问题，适应土地使用权出让的需要，它对应于现行规划体系中的控制性详细规划层次。现行的修建性详细规划是在规划指导下的规划设计，也可属于工程设计层次，因此称为修建规划。三阶段五层次作为一个基本系列，应允许城市根据实际需要在基本系列基础上编制不同的规划，以保证规划活动的灵活性与针对性。
从规划对城市的控制作用有效发挥入手，有的研究者指出“跨世纪的城市发展需要一个更为完善、更加系统，能够对城市开发建设进行全程全方位管理的规划控制体系”，“市场经济条件下城市规划管理将由过去自上而下的单向执行模式转变为多角度的综合管理”。因此，“以‘总体规划——详细规划’为轴心的两阶段规划体系在规划管理实践中已暴露出其明显的不适应”，提出“未来中国的城市规划控制体系应从三个层次构建：总体结构控制、地区开发控制、空间形态控制，应对中国现行规划编制层次的内容进行相应的变革与调整，使规划更好地适应管理的需要”。笔者认为总体规划应逐渐从确定长远目标和单纯的物质规划中解脱出来，研究更高层次的结构性问题，走向总体结构控制。以控制性详细规划为代表的控制性规划已基本形成了以文本和图则为主体的规划语言范式，并形成了以用地控制为主、兼及设施控制与活动控制的指标体系，它使得城市规划由过去的目标实施观念走向现代的过程管理观念，成为地区开发控制管理的重要工具。
针对我国现行规划编制体系刚性有余而弹性不足，规划编制难以应对城市发展需求的状况，有人指出，可将我国城市规划的编制体系分为两类：一为基本系列，指一般各类城市均需要编制的规划。这类规划必须经过批准并立法。它分为战略规划、总体规划、分区规划、控制性规划四个层次。另有法定图则作为规划管理的依据，它是分区规划与控制性规划的结合。二为非基本系列，它是由各类城市自行决定编制的规划，不做统一规定，如各局部地段的详细规划、各种专业规划、专项规划、近期建设规划、重大工程项目规划、特定地段的城市设计等。这样既保证了规划的法律严肃性与标准化，又为城市针对自身需要进行规划设计提供了可能。
有人提出城市既有发展规划又有控制规划，他们既代表了两种不同的规划类型，又是问题的两个方面。从妥善处理“发展”与“控制”的关系出发，笔者提出了我国城市规划可以分为三个部分：其一为城市总体发展规划，它主要是指出城市总体发展战略，并制定反映城市深层结构及其发展趋势的结构规划。它包括三个层次，分别为城市远景发展规划纲要，城市总体发展规划和城市近期发展规划。其二为城市土地使用控制规划，主要根据总体发展规划的目标及技术政策，编制城市土地使用的控制措施，为规划管理提供依据，按工作内容可分为一般深度的城市土地使用总体控制规划，重点深度的城市重点地区土地使用控制规划和特殊深度的城市特殊地段的土地使用控制规划。其三为修建规划，它主要是对当前拟修建的地段进行总平面的规划设计，以满足房屋建筑及各项工程编制扩初设计的需要。以上三个阶段的规划将规划过程、管理过程与建设过程结合起来纳入规划控制，遵循目标——手段——实施的基本序列关系，解决我国城市规划编制中宏观过死、微观过松、规划与管理脱节的问题。
二、城市规划编制的方法与程序
1.关于城市规划编制方法的研究
方法研究主要立足于如何科学的组织设计力量、形成合理的技术路线，以编制出高质量的规划报告。实质是研究如何有效地配置规划力量，发挥专业人员的潜能。值得借鉴的有两种方法：
一是多值决策方法。该方法认为城市是一个高度复杂的有机体，城市设计必须满足多方面的要求，城市开发成功的关键在于，保证我们的规划和设计专业共同拥有的广泛知识被尽可能全面的应用，从而形成综合的城市设计决策。为此，必须组成多学科的专家完成设计任务。同时规划设计是分步骤由不同专业承担的，每一个步骤的工作都受下一个步骤工作的制约，由于工作步骤的顺序性，在遇到无法满足前一步骤要求时，通常无法对项目进行修正，为此应将其决策过程从线性继发的变为循环反复的，这样暴露出来的缺陷会在下一个循环中得到修正。它将工作分为四个阶段：一说明设计问题，二规定问题要求，三开拓可供选择的概念，四评价可供选择的概念，这四个环节不断反复，每一次都产生一个可供选择的方案，直到取得满意的效果。
二是规划工作计划书方法。为了使规划的编制更加合理科学，在工作的前期，需要慎重选择技术路线，编制工作计划书。该计划书把整个规划工作分解为不同的阶段，每一阶段都有明确的工作目标、任务与成果要求，然后按该计划书要求组织规划设计。笔者为此例举了一项工作计划书，其中把整个规划工作分为四个阶段：第一阶段为调查和分析阶段，主要目标是充分了解与现场有关的现状情况（包括房地产市场），以便肯定发展的机遇和条件，该阶段共有15项环环相扣的任务，形成10项成果，除了调查之外，还需要回应经济的可行性和法律、法规的约束性等问题；第二阶段重点放在方案的比较与选择，主要目标是形成可供选择的概念性规划方案，并选择其中一个进一步发展，共有11项任务和11项成果，每个方案必须做出风险评估和建设成本测算，其中财务分析是方案比较的重要标准之一；第三阶段为概念性规划阶段，是将一系列相关的规划与设计进一步深化，将研究细化到可以成为最后阶段的规划成果，共有10项任务和10项阶段性成果；第四阶段为成果最后完成阶段，主要制定总体规划目标，制定总体规划和实施策略大纲，共有4项任务和4项成果，该阶段同时对业主提出实施规划前期行动的建议，在内容方面，设计导则和控制要求作为一个章节，为管理实施提供了直接的依据。
2.关于城市规划编制程序的研究
集中于如何发挥专家在规划决策中的作用，提高规划科学性，同时减少长官意志对规划编制的干扰，推进规划民主决策。主要的设想是成立由多方面专家组成的相对独立的规划委员会，负责对规划项目的评审和规划的仲裁工作。随后，与建立社会主义法制国家、推进政治民主化和保障公民个人的合法权益的进程相适应，加上对国外相关经验的引进和介绍，公众参与制度与听证制度在规划编制中的应用也被加以研究。有学者认为“我国城市规划再发展的一个重要契机就是公众对规划过程参与的引入与发展”。我国的公众参与仅指公众在规划设计调查阶段的参与，听证程序研究仅仅停留在概念引入阶段，并没有深入到具体的规划编制中。因此规划编制程序的研究是我国城市规划研究的新视野。这一研究涉及到大量的行政法学知识，因此扩展知识面对于深化研究意义重大。
三、城市规划编制的机构与组织
一是对现行的规划设计机构的性质、作用以及运作机制的讨论，二是对规划审批管理机构的职责、权限、运作机制的探讨。前者讨论的中心是如何使设计机构摆脱经济利益的驱使和长官意志的支配，后者讨论的中心是如何使规划审批部门独立行使审批权，减少政府部门的不当干预。
1.关于规划设计机构
有一点是公认的，即规划设计机构从事的城市规划设计不同于一般的工程设计，不能以赢利为目的。规划设计的目的是为了规划实施，因此应该推进规划设计实施的一体化。在这一前提下，有三种观点：一是认为规划院应当与规划局同等性质，只不过分工不同。同时，由于规划编制工作是一个连续不断的过程，因此，每一城市都应该拥有自己的规划设计机构，外来设计机构仅承担规划咨询任务。二是认为规划设计工作可以分为三个层次（政府管理职能的规划编制与制定、项目建设性的规划设计和为业主服务的招标性质的规划设计），与之对应，规划设计机构应该一分为三：第一层次是以国家和各省、自治区、直辖市一级的规划单位组织，行使国家合理发展城市的宏观调控职能，应采取公务员制，与规划管理部门同等性质，不同分工；第二层次由各个城市的市级规划院组成，行使市政府关于城市建设发展的综合职能，采用事业编制；第三层次指第一、第二两个层次以外的城市规划单位，实行“改制建业”，组建为规划设计事务所，完全按企业的市场化机制来运作。与之类似的观点为在保持规划设计机构事业性质的前提下，仅将其中属于工程建设层次的行为加以市场化调节。三是认为应在实行注册城市规划师制度的前提下，将所有规划院均改为类似于会计师事务所性质的企业性质单位，通过市场竞争调动设计人员的积极性，充分发挥其才智。与上述观点相对应，对于规划设计机构的运作机制也有两种看法，一种为承接政府指令性任务，享受公务员待遇和事业拨款，一种为通过市场招标，获得项目和收入。这两种机制各有利弊。
2.关于规划审批管理机构
目前比较一致而且已在实践中部分实现的观点是，建立健全各级各类城市规划委员会，汇集行业专家和相关政府领导及社会代表人士，承担规划方案的技术审查和仲裁工作。它与规划局相分离，独立行使职权，受市政府直接领导，为规划的批准提供决策建议与依据，同时承担规划图则批准与修订工作。与之相匹配，现在的规划局不再承担任何规划审批职能，仅负责规划实施管理和规划监察功能。
四、我国城市规划编制展望
对于如何实现有效的公众参与，城市规划编制中如何协调立法机关与行政机关，上级政府与本级政府的关系；城市规划文本中刚性与弹性因素的设置，规划技术文件向管理文本转化的具体操作程序与方法等问题；以及如何建立既具有全国统一特征、又具有地方特色的规划编制体系，实现规划编制的一体化与多样化结合，集权与分权结合等的研究有待于深入开展。从行政学、管理学及决策、组织理论等方面研究城市规划编制，将成为规划科学发展的新方向。这也将使规划研究更面向社会现实，使城市规划的“理想主义”与“现实主义”得到完美的结合，并且在研究方法上将传统的单纯经验总结与实证研究转向理论分析与实践相结合的方向，为城市规划知识学科化和城市规划研究科学化奠定基础。
（本文根据作者的硕士学位论文有关章节改写而成，感谢导师崔功豪教授和南京市城市规划委员会苏则民高级规划师的指导）