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在过去的二十多年中，中央与地方政府间财政关系的改革一直是中国财政改革的主线，它对经济改革和政府改革的进程与绩效有着深远影响。从现存的政府间支出划分、税收划分与政府间转移支付的亟待改进，基层财政困难和财政风险亟待得到有效解决等问题来看，新一轮的财政体制改革已急迫地摆在了各级政府和决策者面前。
新一轮改革再次触及集权分权问题
新一轮财政体制改革的展开，离不开对1994年分税制财政体制改革成败得失的分析。
肯定1994年分税制改革的意见认为，分税制财政体制改革是一次重大的“制度创新”，它在加强中央财政的宏观调控能力、激发地方政府增收积极性和促进财政收入高速增长方面，在促进产业结构的合理调整和抑制地方政府重复建设、盲目建设方面，起到了十分积极的作用。
而相反的观点则认为，这次改革只是调整了中央与地方的收入划分，但支出划分、地方税收立法权这类重大问题，基本上没有触及。而且，即便是收入划分，此次改革也存在不少问题，包括中央和地方的共享收入过多，各级地方政府没有自己的“主体税种”。
上述正反两方面的意见，其实就是由来已久的财政集权分权问题，它是政府间财政关系所需处理的最根本问题，也是多年来困扰中国财政改革的最大难题。1994年启动的、奠定现行财政体制基本框架的分税制改革，再次触及到这个堪称世界级的难题。
历经三部曲：集权-分权-再集权
虽然各个时期财政体制的具体模式各不相同，但从整体框架和内在特征看，新中国政府间财政体制及其变革呈现出明显的阶段性。大体上，建国初至20世纪80年代前30年的计划经济时期，实行了“统收统支”、相对集权的财政体制；在整个80年代至90年代初期，在市场化导向经济改革和体制转型的大背景下，中央政府在财政体制改革中选择了分权化改革的道路：从80年代初期开始实施的所谓“分灶吃饭”的财政体制，到1994年前实行的各种形式的财政包干体制，是走向财政分权体制的两个最明显的标志。
这一阶段的财政分权化改革使地方政府得到了财政资源和财政决策权等很多实惠，这在此前的体制框架下是不可能实现的。借助于财政分权化改革，中国的地方政府开始崛起为经济和财政舞台上的一支重要力量。但与此同时，中央政府也明显感觉到在“基本条件”并不具备的情况下，走得过远的财政分权所蕴含的巨大风险。
因此，在1994年改革中，中央政府大幅集中原本属于地方政府的财力，同时通过规模巨大的转移支付(占地方政府支出的一半)控制地方政府的支出，同时将税收立法权(税基和税率控制权)牢牢地控制在自己手中。
中央政府为何没有沿着此前的财政分权化改革路径一以贯之地走下去?
有观点认为严格(纯粹)的“分税制”要求各级政府都有自己相对独立的“主体税种”，而1994年改革是让共享税成为各级政府主要的收入来源，这是“问题”所在。
其实，共享税多一点或少一点并不说明什么问题。在中国这样一个拥有五级政府、地区差异极大、人口众多且幅员辽阔的大国中、为每级政府建立相对独立的“主体税种”真有点天方夜谭。退一步讲，就算这样做在技术上可行，似乎也没必要。共享收入多一点的一个巨大好处是：尽管中央控制着全国性税基，但地方政府有机会接触和分享全国性税基，以便为其巨大的支出需求融资。因此，1994年改革中存在的真正的问题，并不在于地方政府的主体税种没有建立起来，也不在于共享税“过多”。关键的问题在于：为何中央政府置财政分权体制的内在优势于不顾，选择了相对集权的财政体制?
我国尚不具备财政分权的条件
从20世纪50年代以来，发轫于发达国家并日臻成熟的“财政联邦制”(fiscalfederalism)理论，基于政府间信息不对称的基本假说，清晰而有力地论证了分权体制的内在优势。这一理论认为，由于对地方偏好拥有更全面的信息，在地方公共产品与服务配置中，让地方掌握较多的决策权有助于改善资源配置。在全球范围内，财政分权的理念实际上早已深入人心，如同“市场经济”理念在最近200多年来逐步为人们所认知和接受一样。
财政分权不只是一个极富吸引力的理论问题，也经历了长期的时间考验。目前大多数市场经济国家，虽然各自情况不同，财政集权与分权的范围与程度有别，但其实都是采取某种形式的财政分权体制，其基本标志有五：
一是地方政府在公共支出决策方面拥有相当程度的自主权，支出决策和地方预算由地方议会(立法机关)自行审批，无须上级政府批准；二是在最低限度上，地方(包括州)政府拥有2～3个地方税种的税基和税率控制权；三是地方公共支出的大部分由地方税筹措，只是小部分(通常不到1/3)需要依赖来自上级政府的转移支付；四是政府间支出(事权)划分采取了“中央(联邦)余权主义”方法：“除了需要单独列出归属中央的权限外，其余一切权限归属地方”，也就是说，在这样的体制框架下，权力的分配和赋予是自下而上的；五是地方议会和政府通过选举产生，并对当地居民负责。这些分权体制所需要素，在目前中国并不具备。
分权是指政治、财政和行政管理能力分解到地方政府。分权的逻辑是将职能安排给最基层的具有良好绩效的政府来完成。上个世纪80年代以来，许多发展中国家和经济转轨国家纷纷“追随”发达国家，逐步步入了财政分权化的改革道路，使财政分权发展为全球性的趋势。在欧盟整合过程中，财政分权也作为一项重要的约束性原则，为成员国所共同遵循。
中国财政体制改革的现实选择
中国选择了明显的财政集权化道路，根本原因在于：财政分权的一系列重要的前提条件在中国的体制环境下并不具备，至少不完全具备。这些重要的前提包括：
一，地方政府的职能与角色主要是为当地居民提供公共服务；二，具有相对完善的、事前的财政约束框架；三，地方政府主要对当地居民负责并由选举产生；四，地方预算能够充分反映当地居民(而非政府官员)偏好；五，地方政府具有较强的管理能力(能胜任公共服务的有效交付与妥善管理)。
在这些假设前提下，财政联邦制文献证明：财政分权有助于提高地方服务效率、提供更多的选择(服务类型和供应方式)，在不同辖区间形成竞争，推动创新，并可能降低总的行政管理费用。另一方面，发展中国家和经济转轨国家的实践同样证明：由于这些基本的条件通常并不具备，财政分权化改革带来的益处比经济财政联邦制理论的预言小得多，而其负面后果则要严重得多。
中国改革开放初期即开始推动的财政分权化改革试验，就是很好的例子。这项改革试验先后包括中央与地方政府间的“分灶吃饭”和后来的“财政包干”体制。作为改革开放以来财政体制改革的首次重大尝试，这项改革不仅未能使分权的内在优势充分发挥出来，反而引发出诸多令中央政府头痛不已的问题。包括：加剧宏观经济失衡(“扰乱经济秩序”)，大量重复投资与盲目投资(大上高利税项目)，加剧产业结构调整难题，中央控制失灵(“上有政策下有对策”)，地区差距日益拉大。正是认识这些问题的普遍性和严重性，中央政府下定决心扭转财政体制改革的方向，从1994年开始实施并延续至今的、集权色彩浓厚的“分税制财政体制”，虽然其在细节上存在诸多不足(包括所谓“缺乏主体税种”)。
财政集权与分权之争，财政集权与分权之选择，历史是困扰中国财政体制改革的首要难题。改革者所面临的困境是众所周知的“一收就死，一放就乱”。但只要财政分权的条件框架没有建立起来，中国未来的改革仍然无法走出集权与分权的怪圈，而且难免重蹈“一收就死、一放就乱”的覆辙。需要关注的问题是：下一步的财政体制改革，如何在集权与分权的选择中找准前进的方向?
作为适当的政策选择，延续和强化财政集权是不可取的，贸然的财政分权也是不可取的；惟一正确的取向是“致力创造财政分权的条件”，这也是近期中国财政体制改革最紧迫和最核心的命题。