（一）生产规模变更的立法沿革
1.2011年1月20日，《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》第25条规定，采矿权人变更生产规模的，应当在采矿许可证有效期内，向登记管理机关申请变更登记。
2.2017年12月29日，《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》第30条正式废止了《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》。
至此，变更生产规模不再属于自然资源主管部门矿政管理范围之内的行政许可事项。
（二）生产规模变更的管理现状
自然资源主管部门取消采矿权生产规模的变更审批事项后，部分地方针对矿山扩大生产规模事宜咨询答复意见如下：
1.惠州市国土资源局关于矿山扩大生产规模的咨询答复[http://www.huizhou.gov.cn/viewletter.shtml?method=viewLetter&lid=ff8080816522fc9e0165364ff6640b88]
2018年8月21日，惠州市国土资源局在关于矿山扩大生产规模的咨询回复中指出“矿山生产规模变更需要负责产能的主管部门（发改、经信等部门）出具技改扩能及生产能力核定的批复，矿业权人在办理延续、变更等事项时提出合并办理。”
2.四川省自然资源厅厅长信箱关于取消生产规模变更审批的后续处理方式的答复[http://dnr.sc.gov.cn/page/MailBox/Mail_Details.aspx?no=DFA0FA2EABBB4321895AEB276D992CCC]
2018年6月12日，四川省自然资源厅厅长信箱在关于“取消生产规模变更审批的后续处理方式”的回复中指出：“单独申请采矿权生产规模变更登记取消后，可在其他类型登记申请时一并申报变更采矿权生产规模；如若现有矿山生产规模未达到矿山最低开采生产规模要求，则应经整改达到规定的生产规模，重新编制开发利用方案，符合继续开采生产的条件后，在开采许可证有效期届满期申请办理登记手续时一并办理。”
综上，自然资源主管部门目前原则上不受理证载生产规模的单独变更，亦不单独评审或委托评审针对变更生产规模新编制的开发利用方案。矿山企业可在其他类型（如变更矿区范围、主要开采矿种、开采方式、矿山企业名称）变更登记申请时一并申报变更采矿权生产规模。
二、生产规模对矿山企业的影响
虽然矿山企业生产规模变更审批已经取消，但是在实践中，对于矿山企业而言，生产规模问题仍然非常重要。
（一）影响新建矿山准入和生产矿山延续
一是国家和地方通过修改矿产资源总体规划提高最低开采规模，提高采矿行业准入门槛。矿山最低开采规模是新建矿山准入和生产矿山延续条件的重要组成部分，不符合要求的不得新立或延续采矿权。以水泥用石灰岩为例，国家规定大型、中型、小型矿最低开采规模分别不得低于100万吨/年、50万吨/年、30万吨/年。浙江省规定经营性建筑用石料矿山开采规模不得低于50万吨/年，水泥用灰岩矿山开采规模不得低于100万吨/年。
二是通过矿产资源开发秩序整顿提高最低开采规模。部分地方出于建设绿色矿山需要，对矿产行业已设立的采矿权进行整顿，提高了开采规模标准。如果矿山企业现有生产规模不能通过变更矿产资源开发利用方案进行扩建，可能面临采矿许可证到期不得续期、不得组织生产以及被依法予以关闭的风险，最终导致矿山企业无法持续经营。如山东省规定对现有的普通建筑石材矿山，生产规模不足10万吨/年的，采矿许可证到期后一律不再延续，由政府责令关停。
（二）影响矿山企业转让的评估价值
根据《矿业权评估参数确定指导意见》，针对生产矿山（包括改扩建项目）的采矿权评估，若不属于国家进行开采总量宏观调控的矿种或国家保护性开采矿种，除了根据采矿许可证载明的生产规模确定生产能力外，还可以根据矿山实际生产能力或经批准的矿产资源开发利用方案确定矿山生产能力。无论是矿山企业转让采矿权，或是矿山企业股东转让矿山企业股权，在对采矿权评估过程中，采用不同方式确定的生产能力不同，而生产能力是重要的评估参数，这意味着，生产能力关系到转让方变现价值的高低。
（三）影响矿山企业融资规模
矿山开采行业受政策影响较大，时常面临清理整顿、提高准入标准、整合关停风险，融资机构一般对矿山企业融资采取谨慎的态度，矿山企业无论是向金融机构贷款，还是向其他企业融资，在对采矿权评估时，生产规模高低直接影响到采矿权的估值，进而影响到矿山企业向其他单位的融资规模。
三、超规模生产的法律后果
（一）可能违反环境保护管理的规定
扩大生产规模通常会引起建设项目规模的变化，进而引起生产工艺或者防止污染、防止生态破坏的措施发生重大变动。因此，采矿权人应当按照《中华人民共和国环境影响评价法》第24条[ 《中华人民共和国环境影响评价法》第24条规定：“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。”]的规定，重新报批建设项目的环境影响评价文件。如果违反该规定，则有可能被责令停止建设、罚款、责令恢复原状、对主管人员和其他直接责任人员给予行政处分[ 《中华人民共和国环境影响评价法》第31条规定：“未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”]。
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（二）可能违反安全监督管理的规定
在作出扩大生产规模决定之前，要评估扩大生产是否引发安全设施设计重大变更，如果构成安全设施设计重大变更，则应当编写金属非金属矿山建设项目安全设施重大变更设计，并报原批准部门审查同意[《国家安全监管总局关于印发金属非金属矿山建设项目安全设施设计重大变更范围的通知》（安监总管一〔2016〕18号）：“建设单位在建设期间对已经批准的金属非金属矿山建设项目安全设施设计做出变更，且列入《金属非金属矿山建设项目安全设施设计重大变更范围》的，应当编写金属非金属矿山建设项目安全设施重大变更设计，并报原批准部门审查同意。未经审查同意的，不得开工建设。”]。未经审查同意的，不得开工建设。如果违反上述规定，则可能被责令限期改正，并处1万元以上3万元以下的罚款[ 《建设项目安全设施“三同时”监督管理办法》（国家安全监管总局36号令）第29条的规定：“已经批准的建设项目安全设施设计发生重大变更，生产经营单位未报原批准部门审查同意擅自开工建设的，责令限期改正，可以并处1万元以上3万元以下的罚款。”]。
（三）可能违反劳动保护的法律规定
随着环保政策日益趋严，供求关系发生变化，砂石骨料价格高涨且产品供不应求，经过整合潮的矿山企业往往会基于利益驱动，加班加点进行生产作业，希望在“环保红利期”的价格高位赚取更大利润，在不经意之间就会违反《中华人民共和国劳动法》关于劳动者工作时间和休息休假的强制性规定，可能被劳动行政部门给予警告，责令改正，并处以罚款。
（四）可能违反评估准则的规定
《并购重组共性问题审核意见关注要点》规定，标的资产涉及矿业权的，如果实际生产能力与矿业权证书登记的生产能力有差异，提供证明实际生产能力经过合法审批的文件。
由上述规定可以看出，按照实际生产能力进行采矿权评估有一定的前提条件，如果采矿许可证证载生产规模与矿山实际生产能力差异较大时，需提供证明实际生产能力经过合法审批的文件或有关主管部门的生产规模核定文件或类似文件确定生产能力。
（五）可能构成非法侵占国家所有的矿产资源
采矿权的本质是从国家对矿产资源所有权的基础上派生出来的一种用益物权[ 《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（国发〔2017〕29号）规定：“矿业权出让收益是国家基于自然资源所有权，将探矿权、采矿权出让给探矿权人、采矿权人而依法收取的国有资源有偿使用收入。”]，即采矿权人在依法向国家缴纳一定的费用（价款或出让收益）后在一定的矿区范围和时间期限内，开采一定数量的矿产资源的权利。
正常情况下，矿山企业可开采储量＝生产规模×服务年限。若矿山企业在不办理《采矿许可证》证载生产规模变更登记的情况下，擅自超出证载生产规模进行生产，在原证载有效期限（服务年限）内可能导致实际开采的储量超过证载的可开采储量，如果采矿权人不对超采的储量进行如实申报并向国家补缴相应的出让收益金，则会构成对国家所有的矿产资源的非法侵占和非法处置，可能被主管机关追缴超采储量部分的出让收益金，并予以行政处罚；涉及犯罪的，可能被移送司法机关处理。
四、超规模生产的风险控制措施建议
鉴于为贯彻国家“放管服”精神，自2017年12月30日起，原国土资源部（现自然资源部）取消了采矿权生产规模的单项变更审批事项，但是生产规模仍然作为《采矿许可证》的证载事项之一，不仅影响新建矿山准入和生产矿山延续、还影响采矿权的评估价值，进而影响矿山企业的转让及融资，如果既未办理生产规模变更登记，也未获得证明实际生产能力经过合法审批的文件或有关主管部门的生产规模核定文件，可能违反环境保护、安全监管、劳动保护、评估准则方面的规定，甚至可能构成非法侵占国家所有矿产资源，被有关主管机关责令限期改正、处以罚款，甚至被追究刑事责任。为控制相关风险，提出如下控制措施：
（一）重新编制资源开发利用方案，办理延续、变更登记时一并变更证载生产规模
虽然生产规模单项审批已经取消，但是可以参考部分地方实践做法，获得负责产能的主管部门（发改、经信等部门）出具技改扩能及生产能力核定的批复，重新编制《资源开发利用方案》在办理《采矿许可证》延续、变更（如变更矿区范围、主要开采矿种、开采方式、矿山企业名称、经依法批准转让采矿权）等事项时提出合并办理。
（二）评估环保措施是否发生重大变动，若属于重大变动，则应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。
（三）评估评估安全设施设计是否构成重大变更，若构成重大变更，则应当编写矿山建设项目安全设施重大变更设计，并报原批准部门审查同意。
（四）灵活采取劳务外包、劳务派遣等用工形式，严格遵守劳动法的用工规定
1.劳务外包
合法合规进行劳务外包应注意以下几点：一是如果外包业务中涉及资质要求的，劳务承包方须具备相应资质；二是在劳务外包合同中严格划分发包方与承包方的管理界面，以实现发包方对承包方的监督管理。
2.劳务派遣用工
劳务派遣用工是补充形式，只能在临时性、辅助性或者替代性的工作岗位上实施。在使用劳务派遣形式时，还应该注意要遵守《劳务派遣暂行规定》第4条的规定，严格控制劳务派遣用工数量，使用的被派遣劳动者数量不得超过用工总量的10%。
3.劳动合同用工
矿山企业应严格遵守《中华人民共和国劳动法》关于劳动者工作时间和休息休假的强制性规定，根据生产经营需要，合理安排劳动用工。
（五）严格根据评估准则设置评估参数，取得生产规模核定文件或类似文件
在《采矿许可证》续期时间未到、且不存在其他变更事项，不能及时办理合并变更登记时，应获得证明实际生产能力经过合法审批的文件或有关主管部门的生产规模核定文件，为采矿权按照实际生产能力评估提供有效依据。
（六）如实申报实际开采量并补缴采矿权出让收益
1.根据自然资源主管部门的监管要求，按时提交《年度报告》《动态检测报告》等，如实申报实际开采储量，避免实际开采量超过出让合同确定的经有偿化处置的资源储量形成超采。
2.若确实存在超采资源储量的事实，则应根据超采的资源储量补缴采矿权出让收益[参照http://www.zgsuixian.gov.cn/a/sxgt/628/2018/0730/34584.html，随县国土资源局关于《随县环潭志强碎石厂（超设计生产规模、超采资源储量）采矿权出让收益评估报告》的公示。]。
论文作者:邱恭彬
论文发表刊物:《科学与技术》2019年13期
论文发表时间:2019/12/5
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