关于纳税服务一般问题的研究，本文主要内容关键词为：纳税服务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
纳税服务的内涵有广义与狭义之分，广义的纳税服务就是为方便纳税人办理各项涉税事宜依法所提供的服务，既包括政府各个部门提供的无偿服务，也包括社会中介组织提供的有偿服务。狭义的纳税服务是指税务机关依据税收法律、行政法规的规定，在税收征收、管理、检查和实施税收法律救济过程中，向纳税人提供的服务事项和措施。当前，人们所提到的纳税服务。一般都是指狭义的纳税服务，税收征管法对纳税服务的要求，也主要是针对税务机关而言，对其他相关政府部门仅是要求协税护税。虽然税务机关作为政府主管税收的职能部门，在纳税服务中应当承担重要的责任，但是仅仅依靠税务部门提供的纳税服务，很难满足纳税人的需求。如电子缴款，税务机关就无法提供服务。因此，要更好地提供纳税服务，就应该从广义上着眼，从全社会的角度来深入研究纳税服务。
一、纳税服务的本质
纳税服务实际上就是为方便纳税人纳税所提供的活劳动。政府各个部门包括税务机关依法提供的所有纳税服务，都应该是无偿的。因为政府提供公共服务所需的经费。纳税人已经以税收的形式上缴给国家。为此，研究纳税服务的本质，必须把握好以下三点：
第一，纳税服务必须以法律规定为依据。无论是社会中介组织提供的有偿服务，还是政府部门提供的无偿服务，都必须坚持依法服务的原则。社会中介组织提供的有偿纳税服务，因为涉及税收这一特殊的服务对象，政府必须加以规制，从服务提供者的资格、服务提供的方式、服务提供的范围、服务报酬的标准到双方的权利义务，都要做到有法可依。政府提供的无偿纳税服务，本质上属于依法行政的范畴，是一种法定的行政行为。坚持依法服务是政府提供纳税服务的基本准则，决不能把纳税服务简单地等同于精神文明建设，更不能采取“保姆式”服务方式，在纳税上搞包办代替。
第二，纳税服务必须以提高征管质量和效率为宗旨。在税收征管工作中，要处理好“管理”和“服务”的关系。服务型政府不是不要加强管理，而是要使政府的管理职能更多地实现向服务的方向转变。优化服务与监督管理、严格执法是一个有机的统一体，正确处理三者之间的关系，实现良性循环，才能收到事半功倍的效果。
第三，纳税服务必须以降低纳税成本和征税成本为重要原则。纳税服务要实现公共利益最大化的目标，就必须进行纳税服务的体制、机制和手段的创新，建立规范的纳税服务制度、科学的考核评价机制以及合理的便捷服务体系，进一步提高纳税服务水平，使征纳双方在办理涉税事宜时都能够省时、省力、省钱，不断降低纳税成本和征税成本。决不能借纳税服务之名，盲目扩大基础设施建设投资，变相增加纳税人或征税人的额外负担。特别是要注意，在纳税成本与征税成本之间，不能为了降低一方面的成本而增加另一方面的成本，造成相互转嫁的现象。
二、纳税服务的主体
传统观念认为，纳税服务的主体就是税务机关。有人甚至认为，只有与纳税人直接打交道的基层税务机关，才是纳税服务的主体。本文认为，这是一种片面的、狭隘的认识。从法学的角度而言，主体一般是指权利义务的承受者。那么，在纳税服务活动中，权利义务的承受者是谁呢?
从理论上讲，凡是依法可以享受纳税服务的组织和个人，都是纳税服务的权利主体。这不仅指纳税人，还应该包括代扣代缴义务人、纳税担保人以及税务代理人。凡是依法应当提供纳税服务的组织和个人，都是纳税服务的义务主体。这个主体既可以是官方的，也可以是民间的；既可以是无偿服务的，也可以是有偿服务的。具体而言，官方的纳税服务义务主体，主要包括立法机关、司法机关、税务机关和其他有关政府部门及其工作人员；民间的纳税服务义务主体，主要包括税务师事务所等社会中介组织及其工作人员。
三、纳税服务的现实需求
纳税服务源于对主体权利的保障和需求的满足，即“始于纳税服务权利主体的需求，终于纳税服务权利主体的满意”。只有弄清权利主体的现实需求，才能有针对性地提供优质的纳税服务。
为了更好地弄清楚权利主体的现实需求，我们利用问卷调查的方式，对不同规模的纳税人广泛开展了纳税服务需求调查。共向法人和自然人发放问卷调查表10000份，其中法人占60％，自然人占40％。回收有效问卷调查表9362份，其中法人6000份，回收率100％，包括增值税一般纳税人3200份，增值税小规模纳税人2800份；自然人3362份，回收率84%，包括个体工商户2760份，回收率92％；其他602份，回收率60.2％。我们根据调查结果的统计分析，对纳税服务的需求，按照不同层次概括为帮扶需求、便捷需求、维权需求和参与需求这四个方面。
(一)帮扶的需求
纳税服务权利主体首先关心的是自己的生存与发展问题。他们希望得到政府政策的扶持，发展经济，做大做强。从调查中发现，经济规模越小，对涉及自己的税收优惠政策的需求越强烈，越希望得到政府的帮助与扶持；经济规模越大，越关注国家产业政策的调整和税收政策的变化。在这次问卷调查中，认为纳税服务的最大价值是扶持经济发展的有5 406人，占总数9 362人的57.7％，其中个体工商户2 587人，占2 760人的93.7％；增值税小规模纳税人2 062人，占2 800人的73.6％；增值税一般纳税人693人，占3 200人的21.7％。这表明，有90％以上的个体工商户和70％以上的小规模纳税企业，现在最需要的是政府的帮助与扶持，让自己做大做强。在这次问卷调查中，认为纳税服务的最大价值是提高税法遵从度的有3 952人，占总数9 362人的42.2％，居第二位。这也表明了很多纳税人希望政府部门进一步加大税法宣传、培训和教育的力度，帮助经营者逐步走向规范。
(二)便捷的需求
纳税服务权利主体希望在办理各种涉税事宜时，得到方便、快捷、高效的服务，尽量降低纳税成本。在这次问卷调查中，认为办税效率不高的原因主要是税制设计过繁、政策变化过快、办税环节过多。在9 362个调查对象中，认为我国税制设计比较繁琐、每年缴纳税款次数较多的有5 682人，占60.7％；认为我国税收政策经常处于变化之中、稳定性和规范性较差的有6 723人，占71.8％；认为办税流程复杂、办税环节繁多的有7 965人，占85.1％。
(三)维权的需求
从纳税服务权利主体的内在心理需求看，希望得到平等对待、公正服务、社会尊重的渴望非常强烈，特别是经济规模较大的法人，维权意识较高，纳税意识较强。在这次问卷调查中，认为在保障合法权益方面最现实的需求是公平竞争环境、赢得社会尊重、提高政治地位。在9 362个调查对象中，希望政府营造公平、公正的税收环境的有7 124人，占76.1%；希望通过诚信纳税、为社会多作贡献来赢得社会尊重的有5 017人，占53.6％；希望提高政治地位、享有政治权利的有4 793人，占51.2％，这主要是增值税一般纳税人表达的需求。由于纳税人维护合法权益的手段少、利益诉求表达渠道不畅，具有一定规模的纳税人就希望当选为政协委员、人大代表或党员代表，以此提高政治地位，享有一定的话语权。当前，我国对依法诚信纳税、为国家和社会作出重大贡献的纳税人表彰较少，赋予其荣誉就更少，使一些纳税人更热衷于做有声誉的事情而不愿依法诚信纳税。实践中，由于不公开、不透明、信息渠道不畅等原因，造成有些地方政府在收费、土地、税收等优惠政策上存在暗箱操作，严重影响了政府的信誉和形象，使纳税人感到不公平，他们最直接的反应就是不情愿或不诚信纳税。
(四)参与的需求
纳税服务权利主体的最高需求就是作为国家的主人和政府的供养者，能够参与税收的立法、管理和监督，成为名副其实的主人。在9 362个调查对象中，希望参与税收立法的有3 122人，占33.3％，主要是增值税一般纳税人；希望参与税收管理的有4 031人，占43.1%；希望参与税收监督的有5 383人，占57.5％。在税收征管实践中，更多依据的是不具有广义法律效力的部门制定的规范性文件来进行具体的管理活动，而这些日常大量的税收规范性文件却没有制定程序的制度进行严格规制，更没有纳税人的广泛参与，导致税务机关往往只顾及税收管理的方便，而忽视纳税服务的优化，甚至侵害纳税人的合法权益。随着纳税人权利意识的不断增强，对参与税收立法、税收管理和税收监督的需求越来越强烈。
上述四个层次的纳税服务需求基本上具有马斯洛需求层次理论中的由低到高的层次关系，即在较低层次的服务做好以后，较高层次的服务才会更有意义。随着社会民主法制化程度日益提升和纳税人维权意识不断增强，纳税服务的重心逐渐由低层次向高层次发展。
四、纳税服务的供给模式
纳税服务是一种公共服务，具有准公共产品的性质，既不能完全由市场供给，也不能完全依赖政府。在传统意义上，向社会公众提供公共服务一直是政府的“专利”，但自20世纪80年代以来，市场价值的重新发现和利用改变了这种观念，政府不是公共服务的唯一提供者，民间组织也可以承担这方面的职责。这样，公共服务由一元供给模式走向多元供给模式，成为当代公共服务改革的基本趋势。
如果按照政府或市场在供给中发挥作用的程度划分，可以将纳税服务的供给模式概括为政府主导型、市场主导型、混合型。政府主导型，主要指政府是纳税服务提供的主体，其他社会组织起补充或者辅助作用。市场主导型，主要是指民间组织成为纳税服务的供给主体，政府起补充或者辅助作用。市场主导型强调价值规律的作用，重视自由竞争给纳税服务带来的积极效应。混合型，即政府和民间组织发挥的作用相差无几，不存在谁起主导作用的问题。混合型可以发挥政府和市场这两种资源配置方式的效力。
随着市场经济的不断成熟，市场化程度越高，纳税服务的供给模式就越会选择市场主导型。在美国、加拿大、日本等国家，纳税服务的供给模式就选择了市场主导型，税务代理业和税务咨询业高度发达，相互竞争的社会中介服务机构和社会团体承担了大量的纳税服务内容，建成了完备的纳税服务社会化体系。而我国正处于社会主义市场经济初级阶段，税务代理业和税务咨询业还不是很规范、市场还不是很发达，纳税服务的供给模式就只能选择政府主导型。但是，我国目前绝大多数的纳税服务工作，仅仅依靠税务机关按照法定义务来完成，存在着明显的缺陷。一是由于没有制度约束，税务机关很难得到政府其他部门的积极配合，严重影响了纳税服务的质量；二是税务机关提供的纳税服务具有垄断供给的基本特征，缺乏市场竞争的压力，难以有效提高纳税服务的水平与质量；三是以实现税务部门自身利益最大化为目标，在监督机制缺失情况下，要么服务不足，要么服务不公平，甚至强制性指定社会中介组织提供服务以获取部门利益。因此，我国的纳税服务供给模式不应该是税务机关主导型，而应该是政府主导型的多元供给模式。
那么，按照政府主导型的多元供给模式，如何建立起比较完备的纳税服务体系?实际上，广义的纳税服务贯穿于税收立法、税收执法、税收司法和税收救济的全过程，涉及立法机关、执法机关、司法机关和社会中介组织。为更好地满足纳税服务对象不同层次的需求，各有关方面必须各司其职，共同构建科学、合理、有效的纳税服务体系。
(一)立法机关
我国税收的立法机关是全国人大及其常委会，应坚持“无代表则无税”的税收法定主义，统一税收立法权，规范和减少授权立法，杜绝转授立法权。对非国有财产的征收制度，只能制定法律，不能制定行政法规，更不能制定部门规章和规范性文件，以避免决策者因卷入利益争斗而难以有效、中性地进行科学的立法决策。当务之急，是加强税收立法决策的民主机制，充分保障税收立法广泛的公众参与度，将现行大量的税收行政法规、部门规章，经过严格的立法程序，上升为税收法律，形成具有更广泛民意基础的税收立法成果。为满足税收立法的参与需求，立法机关应当通过听证会、座谈会、论证会、征求意见、咨询等形式，广泛听取公众意见。对于重要的、直接涉及公民、法人和其他组织的切身利益、有重大意见分歧的税收立法，必须通过举行正式听证会的形式接受公众评议。税收立法完成后，立法机关应当就公众所提出的意见作出解释，说明采纳或不予采纳该意见的根据和理由。
(二)执法机关
税务机关作为税收执法的一个重要政府职能部门，也是纳税服务的主要提供者，要牢固树立公正执法是对纳税人最根本的服务的理念，只有公正、统一、严格、规范地执行税法，依法打击各种涉税违法犯罪行为，才能有效维护合法纳税人的利益，才能维护正常的市场经济秩序，为纳税人公平竞争创造良好的税收环境，这才是为纳税人提供优质、高效服务的最好体现。
(三)政府部门
各级政府及其组成部门作为用税人，要管好用好税收资金，依法提供公共物品，满足公共需求，为广大纳税人创造优良的政治、经济和社会环境。要加快政府职能转变，重点是实现由经济建设型政府向公共服务型政府的转变，由全能型政府向现代责任政府的转变，强化政府的服务职能，大力减少政府直接干预纳税人的微观经济行为。所有用税人都要以尊重和保障纳税人的合法权利为第一要务，为纳税人的依法纳税、参与、诉愿以及救济提供必要途径和足够支持。特别是国库、财政、海关、工商、银行、邮政等经济职能部门，要加强与税务部门的配合，依托信息技术，形成网络互通，实现信息共享，为纳税人提供方便、快捷、高效的网上办税服务，从而降低征纳成本，提高办税效率。
(四)司法机关
税收司法是确保纳税服务得以依法实施的最后屏障。要建立税收司法机构，组建税务法院，逐步实行国家统一财政支出的税收司法运行机制，改变目前司法机关运行依赖于地方财政的制度，最大限度地减少地方政府对司法机关的干预，也有利于全国规范纳税服务行为。要逐步引进纳税人诉讼制度和纳税人公诉制度激励机制，鼓励任何单位和个人在发现骗取国家资财或浪费国家资产的行为时，都可以纳税人的身份提起诉讼，从而有效遏制公共资金的流失，满足纳税人对税收使用监督权的需求。
(五)社会中介组织
在现代市场经济体制中，专业的社会中介和其他组织得到了迅速发展，很多国家非常重视通过社会中介组织为纳税人提供纳税服务，从而形成了政府、社会组织等主体共同构成的纳税服务体系。在一定的情况下，发达市场经济国家提倡或者要求纳税人寻求专业税务中介机构(包括但不限于税务咨询机构、税务代理机构、注册会计师和律师等)的帮助，进而为纳税人提供税收策划、税务分析、税务诉讼以及投资建议等全方位的个性化服务。同时，鼓励税收志愿者为需要帮助的纳税人提供纳税服务。