摘要：近年来，随着我国风电项目的快速发展，风电项目在山区、平原、海洋等不同地区和自然环境中得到了迅速发展。然而，风电项目数量大，工期短，施工条件差，现有施工技术相对落后。此外，项目管理受自然和区域环境、管理水平、建设能力等因素的影响较大，给项目管理带来了很大的挑战，项目管理过程不易控制。
关键词：风电；土地征占用；管理；问题及影响
风力发电项目建设中存在的主要问题之一是土地征收占用手续的办理。但在办理过程中，土地权属往往不明确，土地现状与国土部门等数据不一致，对征占用工作和项目建设影响较大。大部分的风力发电项目分布在三个北部地区和西部地区,和一个大的一部分土地征用和占领的风力发电项目的三个北部地区和西部地区林地,其中一些还涉及公益的森林。
一、办理土地征占用手续中的常见问题及影响
1.土地权属不清、现状与相关部门的资料不符。由于缺乏详细的原始土地数据，调查人员缺乏认真的工作，林地可行性研究报告中涉及项目的土地类型和土地权属与土地现状不一致。由于土地类型与土地现状不一致，根据林地可行性研究报告办理的林木采伐许可证上的采伐类型与库存量与施工现场的实际采伐库存量存在较大差异。由于土地所有权与土地现状不一致，会导致采伐证书上的林权人与实际所有人之间的差异。根据某风电场的林地可研报告显示，风电场使用土地小班因子共185个，而实际征占用手续办理过程中，土地权属不清的小班因子共8个，土地类别与土地现状不符的小班因子共4个，林木采伐证中林权所有人与实际所有人不符的小班因子共8个。
2.土地补偿总费用超设计概算。20世纪80年代以前，林权全部归村民委员会或林场所有。20世纪80年代以后，为了更好地植树造林，增加农民收入，许多地方政府开始尝试拍卖林地使用权，改革林权，导致了林地使用者和林权所有者之间的矛盾。大多数风电项目计划在更高的山脊,林地征用的现有问题和职业项目中经常遇到林地使用林地和森林都需要全额补偿,为了不影响工期,施工单位往往选择支付所有的林地和森林林地补偿,导致土地补偿费用的总额。与项目可行性研究报告中土地征用占用估算成本相比，多支付68×104元，占土地征占用费用概算的7.9%。
3.给土地征收工作带来困难有的农户为了增加收入，会在集体林地上开荒种地，产生大量的坡耕地，但这些坡耕地的坐落和范围在国土部门和林业部门很少登记，由此造成项目用地预审审批和林地使用审批的面积、类别与实际占用土地的面积、类别都不一致，给建设期的征占用土地手续办理带来很大的困难。
4.影响工程建设进度。随着我国城市化进程的加快，农民的法律意识和维权意识也日益增强。如果涉及农民的土地征用和占用问题处理不当，将会对项目建设产生严重影响，尤其是项目建设的进度。由于土地权属不明，土地补偿标准不能满足农民的要求，个别农民索要野生价格等问题经常发生，造成农民道路施工受阻。风电场建设过程中是一个严重的堵塞道路阻力工作事件的三倍(截止时间在3 d以上),一般道路阻力墙工作事件7次(墙路1 d以上,3 d),轻微堵塞道路阻力工作活动12次(1 d农民封锁道路,离开后堵塞协调沟通后,道路设备或恢复建筑)。由于道路阻塞事件，风电场建设工期延误了48d，特别是在设备和材料的运输过程中，给项目造成了巨大的经济损失(设备闲置和人员缺勤的补偿)。
二、风电项目建设环境管理现状及存在的问题
1.规划阶段。风电项目建设规划阶段的主要环境管理工作是进行规划环境影响评价。目前，国家风电规划属于指导性规划，一般只在规划一级年提出全国或某地区风电装机规模，不涉及具体建设项目，不需要进行环境影响评价。各省(市、区)编制的风电规划是一项特殊的能源规划。根据《规划环境影响评价条例》(中华人民共和国令第559号)要求，应在规划草案报送审批前编制环境影响报告书。然而，目前各地区一般按照《风电场工程规划报告编制办法》(国家发展和改革委员会)或《近海风电场工程规划报告编制办法(试行)》(FD005－2008)要求，编制环境影响篇章，基本上未编写环境影响报告书。在一些规划报告的环境影响章节中，没有对项目选址的环境限制进行分析。因此，一些项目选址未能避开自然保护区、森林公园、地质公园等环境敏感区，从而在一开始就播下了生态破坏的“种子”。
2.可行性研究阶段。在风电项目建设的可行性研究阶段，主要环境管理是对建设项目进行环境影响评价，同时进行环境保护措施设计。在可行性研究阶段，论证建设项目的必要性和可行性，编制可行性研究报告。对于一些大型风电场项目，在一些地区需要进行预可行性研究。
3.微观选址阶段。风电场的微观选址是确定可行性研究结果的关键阶段。事实上，随着实地调查的不断深入，在这一阶段可能会发现一些前一阶段未被调查的敏感环境点，如珍稀物种、古(大)树、少量居民点、宗教信仰用地和坟地等。对于分布范围较小的敏感点，通过对机器位置的微调整，保持一定的安全距离，可以有效地避免或减少对这些敏感点的环境影响。然而,由于缺乏监督的专业环境保护机构在这一阶段,设计单位往往只考虑风力资源的有效利用以及如何降低项目成本,忽略了这些环境保护敏感的点,最后决定了风机布局不合理,这为后来的环境保护带来了巨大困难。
4.施工图设计阶段。风电建设项目施工图设计阶段的环境管理，主要是在进行主要项目设计的同时，实施环境保护和水土保持措施设计。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆目前，这一阶段的主要问题是环保和水土保持措施的设计滞后，甚至没有进行相同深度的设计。
5.施工和运行阶段。风电建设项目建设和运行中的环境管理，主要监督有关环境保护和水土保持措施的实施情况，并进行专项验收。目前，大多数地区在风电建设项目建设中都要求同时进行环境监测和水土保持监测。然而，在风电场建设过程中，一些建设单位对环境监测和水土保持监测不够重视。在环保和节水的特殊接受压力下，他们被动地进行监督，监督往往滞后或流于形式。
三、常见问题的处理方法
1.高度重视规划阶段的调查工作。一个项目成败的关键阶段是计划阶段。在项目规划阶段扎实认真的工作，将在后期的可行性研究阶段和建设阶段产生事半功倍的效果。目前,中国的风力发电项目迅速发展的阶段,尤其是风力发电项目属于“短,平,快”项目,很多建设单位和设计和规划单位不重视规划阶段,但集中在施工阶段。某风电场110kV升压站因为布置在3个村民小组都要求权属的土地上，升压站涉及的3个村民小组经常采取堵路阻工的方式要求全额拿到土地征占用补偿款，由此造成的道路堵塞造成了26b的延误。规划阶段必须增压站,粉丝和建设现状,调查所涉及的土地所有权的主要道路,尽可能升压站,粉丝和建设的主要安排在土地权属纠纷、土地和土地部门的现状数据一致和林业部门的土地,和避免环境敏感因素(自然保护区和候鸟迁徙通道,等等),从而更好地保障工程的审批和施工过程。
2.做好项目可行性研究阶段的优化工作。项目前期工作阶段必须做好项目的可行性研究阶段对项目报告审查意见是项目可行性研究阶段的设计优化工作的基础和前提,如项目用地预审回答,环境影响评估审查意见,构建了矿产资源评估审查意见,如风扇风力发电场的安排将产生很大的影响。风电场原24台风力机为2MW，但由于部分风力机布置在县级自然保护区的缓冲区，根据《环境影响评价评审意见》取消了4台风力机。
3.加强与当地政府的协调工作。项目在当地政府和有关部门对土地所有权的现状,项目涉及的范围内知道最好的单位,特别是村委会和村民小组,因此在规划阶段调查的过程中地方政府必须邀请有关人员参与,明显的增压站,粉丝和建设主要涉及在当前形势下,土地的所有权。在项目建设阶段，采用由建设单位、当地政府（县、乡镇、村委会、村民小组）组成征地小组开展土地征占用工作，充分发挥当地工作人员熟悉当地情况的优势，及时解决不一致的所有权并不清楚,矛盾的现状,尽可能避免农民封锁道路阻力行业活动,确保项目的顺利进行。
4.坚持统一的土地征占用补偿标准。由于广泛的风力发电项目网站,他们通常涉及不同的县(市),其中一些交叉地(州),和征地的计算基础和职业补偿标准与当地土地的年产值,这将导致不一致的征地补偿标准和职业出具不同的县(市)。征占用补偿标准不一致，最容易导致征占用补偿标准较低的农户发生道路堵塞和施工事故。因此，必须对同一项目制定统一的征占用补偿标准。
四、加强风电项目建设环境管理的建议
1.加强“同时设计”管理。风力发电规划编制，应当按照规划环境影响评价条例的要求，在规划环境影响报告书报批前编制规划环境影响报告书，并征求环境保护行政主管部门的意见。同时，建议能源行业主管部门参照《规划环境影响评价技术导致总纲》(HJ130－2014)，修编《风电场工程规划报告编制办法》，明确风电规划报告中环境影响评价篇章的编写重点和要求。根据国家简化前置审批的经济体制改革要求，风电项目核准建议取消预可行性研究报告编制，同时建议行业主管部门参考《海上风电场工程可行性研究报告编制办法》(FD007－2011)，编制《陆上风电场工程可行性研究报告编制办法》，细化陆上风电场工程可行性研究报告中环境保护与水土保持篇章编制要求。目前，能源行业主管部门正在编制风电项目环境影响评价和水土保持方案报告书编制规范。 可行性研究报告应依据批复的环境影响评价文件、水土保持方案报告书(表)，开展同等深度的环境保护和水土保持措施设计，措施上有优化(或变更)的需要补充说明。环境保护和水土保持投资必须纳入项目投资概算，并保证用于特定目的。可行性研究报告是项目立项的必要文件。项目批准单位应当明确，项目开发企业申请项目批准时，必须附送环境保护主管部门和水行政主管部门的批准意见。发展风力发电建设项目初步设计、施工图设计、建设单位应当委托有资格的设计单位与主体工程同步实施的环境保护和水土保持措施设计,设计是基于可行性研究报告、环境影响评价文件和控制,水土保持方案报告(表)及审批意见要求审核。
2.加强“同时施工”管理。建设单位在工程建设过程中，应当委托有资质的单位进行环境监督和水保护监督。建议环境监理从微观选址阶段开始介入，从微观选址、施工图设计到项目建设的全过程。建设单位应当按照环境影响评价文件、水土保持方案报告书(表)和批准的监测方案，委托有资质的单位开展环境保护和水土保持监测工作。风电建设项目建设期间，建设单位应当定期向当地环境保护行政主管部门报告环境保护措施的实施情况和环境监督监测情况。风电场建设项目建设过程中，环境保护和水土保持设计发生重大变化的，应当编制环境保护和水土保持变更文件。
总之，风力发电项目由于工作重视不够,项目规划阶段涉及到复杂的土地面积大,土地所有权,土地不一致、现状和相关信息,会在办理土地征占用手续过程中带来很多问题和困难，因此,风电项目建设单位,必须重视规划阶段工作,做好可行性研究阶段的设计优化,而地方政府项目，及时化解征地过程中的矛盾，有望实现风电项目的目标。
参考文献：
[1]张红.浅谈工程建设征地中的土地利用现状分类2016.
[2]李涛.浅谈风电项目办理土地征占用手续常见问题及处理方法.2017.
论文作者:杨潇
论文发表刊物:《电力设备》2019年第8期
论文发表时间:2019/9/19
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