政府对国有企业创新的制度安排，本文主要内容关键词为：国有企业论文,制度论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国有企业产权制度改革的政府思路
产权制度的改革，是国有企业制度创新的重要内容。要减少市场机制运行的社会费用，改善资源的配置效率，增加企业的绩效，就必须变更国有企业现存的产权结构，并作出创新的制度安排。
产权是指拥有财产主体的一种行为性权利，它规定了人们在生产和交换中使用财产时必须遵守社会法律的规范，它不是某人或某些人对某些物品的特殊权利（所有权），也不意味着某人或某些人对财产权利的全部拥有，而是表现为使用权、收益权、转让权这样一组权利的复数形式。产权是可以分解的。当资产的所有者将资产的经营权转让给经营者之后，经营者便拥有对资产的实际支配权、控制权和受益权，而资本的初始所有者所掌握的，则是对资产收益的分享权和最终的所有权。产权的分解可以使社会资源的使用突破财产所有者的局限，实现资源的有效利用。产权又是可以转让和流通的。财产的所有者将其所有的财产对外出租，转让等，可以实现实物形态的产权流通；在发达的市场经济体制中，产权还会以价值形态进行流通，如股票、债券的发行与流通，期货的流通等。价值形态的产权流通，突破了社会财产的实物形态在时间和空间上的限制，能够使资源在不同经济主体之间、经济组织之间、不同区域之间，乃至国家之间自由而充分地流动，不断趋于合理配置和优化组合。
产权制度是指围绕企业财产的运营而发生的相关主体间权、责、利关系的制度安排。产权制度产生伊始，就是被设计出来的为某一特定经济目的服务的。产权的界定、产权制度的设计，责无旁贷地落在国家肩上。国家通过制定各种规则和法律来设计产权形式和经济运作体制，并不断地对其加以调整，目的在于解决资源稀缺条件下各种利益主体之间的各种利益矛盾，从而提高整个社会经济运作效率。其中，一个国家社会经济运作效率的高低，关键在于国家如何界定和行使产权的类型以及对经济组织形式选择的优劣。一般认为，作为一种经济制度，它是由所有制、产权结构和体制组织形式三个部分所组成。所有制作为整个经济制度的基础，提供了产权的初始规定；产权结构是存在交易条件下构成产权的全部权利在空间和时间上的分布状态；体制组织形式则是产权得以实施的机制或外部框架。
产权制度决定着社会如何组织生产和进行富有刺激力的产品分配，并确保经济活动主体具有创新精神，它是社会发展的主要动力之一。著名经济学家诺思认为，人们通常所认为的作为经济增长推动因素的产业革命和技术进步，实际上只是增长本身，而真正的经济增长的推动力是经济制度，即产权制度。因此，政府的重要任务之一，就是提高产权制度的效率，以尽量较小的制度成本获取较大的社会产值，或避免较大的社会资源的浪费。降低制度成本主要包括两个方面：一是降低特定产权制度下经济活动主体的交易成本；二是降低制定、监督执行和变革特定产权制度自身的成本。降低产权制度成本的基本要求有三点：一是对产权边界有明确的划分，使产权的限度有明确的界区；二是在产权边界明晰的前提下，把产权划归最利于降低成本和提高社会产值的主体；三是防止内在成本外在化和尽量使外在成本内在化。
我国国有企业产权制度改革，是国有企业制度创新面临的重要任务。虽然产权问题早已成为经济学的一个古老的话题，但在我国，对产权问题的研究则是改革开放以后的事情。自改革开放到目前，我国对产权问题的研究大致上分为两个阶段：一是改革开放到党的“十四”大之前，侧重于对产权理论研究；二是“十四”大之后到目前，侧重于用产权清晰的原则界定国有企业的产权，构建国有企业的体制。虽然产权制度的研究和对国有企业进行产权制度的改革取得明显的成果，对推动我国国有企业改革及经济体制改革的深化有着不可估量的作用，但从未来的发展来看，国有企业产权制度的深化改革，仍面临不少问题。在此，作者提出如下建议：
（一）全面认识国有企业产权制度改革的相关性
国有企业产权制度改革，涉及到整个社会经济体制的改革，必须全面理解，综合改革。第一，不能把产权问题仅仅归结为产权清晰，或认为现代产权制度就是产权清晰。产权清晰是现代产权制度的重要内容，但如果忽略产权制度的其他方面，忽略与产权制度改革相关的其他配套改革，把产权的能量“神化”，最终也不会达到预期的目的。第二，不能把产权仅仅看成是一个法律制度的概念，不能把产权制度固态化。产权制度改革是整个经济体制改革的综合体现，产权制度是在经济机制的运行过程中实现的。因而，不能静态地理解产权问题，它是一个动态的范畴，而不是经济体制综合作用的结果。第三，不能把产权仅仅局限于企业制度上。产权制度涉及整个社会的经济体制，绝不仅仅是一个企业制度范畴。例如，产权要在各经济主体之间自由流动，就要有完善的资本市场；产权的有效运作，需要企业家的功能发挥；产权的改革，需要有国有资产管理体制的配套改革。因此，产权制度是涉及整个社会经济体制的范畴。
为全面理解国有企业产权制度改革，必须全面认识现代产权制度的构成体系。我们认为，现代产权制度的构成体系，主要包括以下四个方面；其一，现代产权制度的核心内容，是产权清晰；其二，现代产权制度的内在要求，是产权顺畅流动；其三，现代产权制度的组织构架，是产权结构多元化；其四，现代产权制度的功能机制，是企业家作用。
（二）正确认识现代产权制度的基本特征
现代产权制度，主要表现为法人产权制度，它是产权制度发展史上的一个跨时代的变化。这一社会化的极为灵活的产权组织形式，具有以下基本特征：
第一，产权明晰。现代企业要求在产权界定的基础上，实现产权关系明晰化。主要明确三个问题：一是明确财产关系，企业财产责任与财产权利；二是明确企业法人与出资者、债权者的关系，企业法人的权利与责任；三是要明确经营者与职工的关系。
第二，产权市场化。在现代市场经济条件下，企业的产权不是凝固在企业中，而是一种可交换的商品，在产权市场中进行买卖与交换。在产权市场中产权流动的过程，同时也是企业的组织结构和资源配置结构进行调整的过程。
第三，所有权与经营权是分离的，政府与企业是分离的。企业拥有法人财产权，以全部法人财产独立享有民事权利、承担民事责任，依法经营、自负盈亏。企业以独立的法人财产对其经营活动负责，以其全部资产对企业债务承担责任。企业法人财产权的行使受出资人所有权的约束和限制，必须对出资人履行义务，依法维护出资人权益，对所有者承担资产保值增值的责任。同时，在所有权与经营权分离的情况下，政府和企业的关系当然也是分离的。
第四，产权权益有明确的保障。现代企业以法律形式来维系产权的契约关系，明确产权中的权利，保护各种合法权益，调整各行为主体的关系，使产权权益有明确的保障。
第五，股份有限公司成为典型的企业财产组织形式。股份有限公司为财产权的社会化和商品化提供了有效的产权组织基础和运行机制，这集中表现在四个方面：其一，财产或财产权的形成趋于社会化、市场化，突破了产权作为个别人的、分散的、对象化等自身的局限，使之在一个更大的空间规模上组合起来；其二，财产的运用和支配趋于社会化、市场化，因为现代公司不是以自然人为本位的主体，它从一开始就以集中的方式凝结成一个法人实体；其三，产权的运用及其评价趋于社会化、市场化，因为在公司制组织形态上，原始产权与法人产权分离，所有权或原始产权的运作独立于直接物质生产过程之外，主体要素的流动不再受自己所有的财产份额的束缚。同时，上市公司会更多地接受社会的监督和评价；其四，产权职能角色趋于社会化、专业化，因为现代公司是通过有效的科层管理来进行流量协调和资源分配的，而执行这一功能的主体，是具有专业化知识的现代企业家阶层。
（三）明确国有企业产权关系要突出两个重点
第一个重点，要明确产权主体，对所有者明确定位，使所有者与所有物紧密结合，强化财产或财产权力的所有者对所有权的约束。根据我国法律规定，国有企业的所有者最终主体是全体劳动人民，国家代表全体人民行使权力。但根据我国的现实情况和生产力的水平，明确产权主体应体现以下两条原则。其一，应当按照谁投资谁拥有产权和分级分层分类监管的原则，在国家统一所有的前提下，按照不同类型的财产或财产权力，划分为不同的产权主体。例如，对资源性资产中的国有自然资源和国家直接拨款或投资等方式形成的国有资产，以及国家凭借政治权力取得或国家依据法律认定的其他财产或财产权力，其产权主体应定位于中央政府；对于不关系国计民生的经营性资产、与本地区直接相关的公益性资产和由地方直接拨款或投资等方式形成的财产或财产权力，其产权主体应定位于相应的地方政府。其二，各级政府只能授权国有资产管理部门代表国家作为产权主体行使所有者权力，负责对国家各种类型的财产或财产权力进行清产核资、产权界定与登记、资产统计与评估、保值增值考核、资产总量和资产结构及变动情况以及资产收益状况分析报告等方面的管理，其他部门都不能代表国家作为产权主体行使所有者权力和相应的国有资产管理权力，只能受托管理、经营、并确保其增值。
第二个重点，要明确所有者与经营者的关系，对经营者明确定位。这就要求政企要严格分开，国家作为所有者，与企业经营者不再是一种依附、从属关系，而是一种所有者与经营者的平等法人关系。国家作为出资者即产权主体，只能享有财产所有权、收益权、依法行使支配管理权和对经营者的法定约束权，不应具有财产经营权，不能代行经营者职能，直接进行经营活动。企业经营者作为市场主体和竞争实体，不应自主进行国有资产处置、支配与投资或作为国家资产的出资者行使所有者权力，只能对法人财产自主经营、主动竞争，在竞争中自主发展并实现法人财产的保值增值，从而实现国有资产的保值增值。
（四）国有企业产权制度改革中应克服非市场化行为
根据现代产权制度基本特征的要求，产权制度改革应市场化，避免产权制度改革的非市场化行为。否则，将影响产权制度改革的最终效果。
从我国目前的改革实践来看，在国有企业中实行股份制改造，仍带有浓重的计划经济色彩，使股份制改造出现扭曲变形的问题，表现出许多非市场化行为。第一，在进行股份制改革试点企业的选择中，出于减少和降低改造失败后给国家经济和社会稳定造成负面影响的考虑，大部分选择了非支柱行业中的中小企业，对国民经济影响力不大。第二，股权设置非市场化。国有股、国有法人股占70%以上，社会流通股仅占26%的畸形股权结构，一方面使股份制的资本集聚功能得不到充分发挥，另一方面又造成了治理结构的行政化，董事长、总经理大都由政府委派或由原国企领导充任，企业的决策仍然是由国有股权代表以“一言堂”方式作出，企业行为依然是“穿新鞋走老路”。第三，额度控制、切块分割的股票发行和股票发行与上市联动的非市场化做法，完全违背了“择优选强”的市场原则。股票发行后的几个月内便上市交易，使许多不该上市的公司经包装后粉墨登场。国有企业股份制改造成为企业单纯“圈钱”的工具，成了企业“吃完财政吃银行，吃完银行吃股民”的索钱行为，偏离了产权改革的初衷。第四，股本扩张非市场化。许多上市公司为了不断从股民手中索得资金，采用弄虚作假、编制虚假报表的手法，不顾公司实际经营能力、扩张能力和盈利能力，向股东高比例高价配股，我国最稀缺的资本资源得不到合理配置和有效利用。上述这些非市场化行为，严重影响了国有企业产权制度改革的效果。因此，我国在对国有企业进行产权制度改革时，必须注意克服这些非市场化行为，以确保国有企业产权制度改革不断完善和深化，真正实现产权制度改革的最终目标。
二、建立现代企业制度的政府策略
在社会主义市场经济条件下，经济活动通常以“企业”为单位组织而展开的；企业是现代微观经济的主要形式；创造更多的满足人类需要的物质财富，不断改进其经营绩效，是企业的主要目标。然而，要实现这样的目标，企业必须解决三个基本问题：一是选择正确的经营方向、内容和规模，使企业的产品符合需要，并保证产品价值的实现；二是充分利用能够利用的各种资源，使有限的投入获得尽可能多的有效产出；三是引导参与者的行为选择，形成实现企业目标所需要的合力。这三个基本问题的解决，主要依赖于企业制度。制度在为企业组织提供基本规则和框架时，表现出三种功能：导向功能、激励功能和协调功能。导向功能是指企业制度指导企业经营方向的选择、引导稀缺资源的配置和使用的功能；激励功能是指企业制度诱导各类参与者提供符合企业要求的贡献的功能；协调功能则是通过制度安排，使各类参与者在企业经营的不同时空朝着共同的方向努力，使他们提供的不同贡献形式有利于实现企业目标的合力的功能。
企业制度本身有一个形成和发展的过程，尽管在现代市场经济体制下，企业的各种形态或企业的各种组织形式同时存在，但总的趋势表明了一个从个人业主制到合伙企业再到公司制企业的演变过程。公司制度是现代企业制度的重要形式。企业制度只是社会制度的一个组织，并存在于一种与之相适应的制度环境中。构成现代企业制度赖以生存制度环境因素主要有：（1）以独立的经济人格存在的自然人。 独立的经济人格意味着自然人脱离了各种依附关系，有资格对自己的财产以及经济行为负责。（2）信用制度的发展。 信用制度为某一经济者支配别人的资本、财产等提供了保障，只有信用制度的发展，企业才可能通过股票等形式进行融资。（3 ）劳动力市场和经理市场的存在和由此所决定的企业必须由一个法人治理结构来经营和管理。（4 ）现代企业制度的法律体系，包括：规范现代企业内部关系及现代企业与其权利人和政府之间的法律；规范现代企业与其他企业之间竞争关系的法律；规范现代企业与其顾客之间关系的法律等。（5）风险意识。
现代企业制度能够产生较好的制度绩效，可以从两个方面来分析。首先，从微观角度来看：企业的风险（有限责任）和自由转让（股票买卖）的制度性安排，可以有效地解决资本的聚集问题，从而形成规模经济；股权和法人产权的分离，使私人资金由游离状态进入经营状态，使单个私人资本进一步社会化，产生了社会资本；法人治理结构以较低成本实现了股东、董事会、经理人员之间权力的分离和制约，实现了所有权与经营权的分离，其直接结果是管理专业化。其次，从宏观角度分析，通过对稀缺资源的合理配置，提高了整个社会的经济效益；通过现代企业制度的建立，从本质上排斥行政手段，推崇法律手段和经济手段，这将导致整个社会经济体制的变革。
在我国，建立现代企业制度，是市场经济的必然要求，是社会化大生产的必然产物，是经济体制改革的重要组成内容。党的“十四”大明确了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，这种市场经济应该是一种现代商品经济，它要求有现代企业制度、健全的市场体系和完善的宏观管理系统，市场和政府构成现代企业制度的运行条件。建立现代企业制度，就是重新构造适应社会主义市场经济的微观基础。
《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，对现代企业制度概括为：一是产权关系明晰，企业中的终极资产所有权属于国家，企业拥有包括国家在内的出资形成的全部法人财产权，成为享有民事权利，承担民事责任的法人实体。二是企业以其全部法人财产，依法自主经营、自负盈亏、照章纳税，对出资者承担资产保值增值的责任。三是出资者按投入企业的资本额享有所有者的权益，即资产受益、重大决策和选择管理者等权利。四是企业按照市场需求组织生产经营，以提高劳动生产率和经济效益为目的，政府不直接干预企业的生产经营活动。企业在市场竞争中优胜劣汰。五是建立科学的企业领导体制和组织管理制度，调节所有者、经营者和职工之间的关系，形成奖励与约束相结合的经营机制。概括地讲，现代企业制度，就是一种产权明晰、自负盈亏，以投入资本承担责任，按市场需求生产经营，所有者、经营者和职工奖励与约束相结合的一种新型企业制度。它是一种制度体系，这种制度体系要求明确企业的性质、地位、作用和行为方式，要求规范出资者所有权与法人财产权、债权人与企业法人、企业与外部环境、企业内部机制等多方面的基本经济关系，突出的是要确立企业民事法律关系的主体地位和企业在市场中的竞争主体地位。
在我国，现代企业制度是针对计划经济体制下建立的传统国有企业制度提出来的。改革20年来，我国高度集中统一的计划经济体制已经开始被打破，政府直接控制经济的程度大大减弱，企业开始面向市场、走向市场。但新型的政企关系尚未真正建立起来，国有企业始终未能摆脱对行政主管部门的依附和对财政补贴的依赖。虽然从体制上说已从过去的计划经济变为市场经济，但目前我国的市场经济尚未完善，制度尚不健全。企业虽然已从过去的两只眼睛盯着政府行事，变成一只眼睛盯着政府，一只眼睛盯着市场，但仍处于两难境地。因此，必须实行真正的政企分开，转变政府职能。建立现代企业制度是国有企业制度创新的正确途径。如果中国经济体制的改革不触动传统企业制度本身，仅是强调放权让利，那么这种改革最终也不会成功。
建立现代企业制度，必须体现以下各项要求：首先，产权关系层次化。第一层次，出资者所有权；第二层次，法人财产权，即拥有出资者投资形成的全部法人财产权；第三层次，企业经理阶层，拥有企业的经营权。就是说，建立现代企业制度，必须形成一个多层次的比较明晰的产权关系体系。其次，企业财产法人化。企业必须拥有出资者投资形成的全部法人财产权，成为享有民事权利，承担民事责任的法人实体。企业以其拥有的全部法人财产依法经营、自负盈亏、照章纳税，对出资者承担资产保值增值的责任。第三，出资者责任有限化。即出资者对企业只承担有限责任，而不负连带清偿责任，有限责任以出资额为限。有限责任具体包括两层含义：一是企业以其全部法人财产为限，对其债务承担有限责任；二是企业破产清算时，出资者只以其投入企业的出资额为限，对企业债务承担责任。第四，企业运行市场化。企业要按照市场需求自主生产经营，政府和投资者都不直接干预企业的生产经营活动。企业在市场竞争中优胜劣汰。长期亏损、资不抵债的企业应依法破产。第五，管理制度科学化。一是要建立现代企业法人治理结构；二是要建立科学的内部组织管理制度和约束机制。
三、政府在国有企业制度创新中的作用
（一）国有企业制度创新的特殊性
企业制度创新本来是一个自然的过程，是企业制度发展规律的体现。但对于我国的国有企业而言，实现制度创新，面临许多特殊性：
第一，企业的来源具有特殊性。作为国民经济主体的中国国有企业，从其产生来看，包括四个来源：一是来源于新民主义革命时期创建的公营企业；二是来源于建国后对官僚资本的没收；三是来源于解放初期对民族资本主义工业化的改造；四是来源于在社会主义建设中的政府投资。
第二，经济体制具有特殊性。由于中国国有企业形成的特殊性和国家所处的特定历史时期，我国在建国后的30多年时间里，实行的是高度集中的计划经济体制，企业不是一个独立的经济实体，而是政府的附属物。主要特点有两个：其一，企业运行行政化，包括企业经济地位行政化、企业决策行政化、经济环境行政化。市场和消费者对企业所产生的压力或动力，被政府的主管部门人为地阻隔割断。其二，企业的动力机制不健全。由于国有企业总是隶属于政府，接受政府指令，本身不具有独立的决策权，因而预算约束软化，动力机制不健全，企业自身缺乏内在的追求物质利益的动力，形成权利与利益脱钩的政府企业模式。
第三，产权关系具有模糊性。传统国有企业的产权安排包括三个基本规定：一是国有制成员对财产占有的平均性；二是国有制的产权“一大二公”，具有非排他性；三是产权权利不完整，在所有权、使用权、收益权、处置权和让渡权等一组权利中，多数权利不到位。因而“吃大锅饭”、“搭便车”行为成为一种通病，同时由于产权关系封闭，导致资产闲置、结构失衡的问题普遍发生，资源配置很难实现帕累托最优状态。
第四，产权运作具有低效性。国有产权制度最明显的功能是排除了任何个人占据财产而获利的可能。国有产权设计者初衷及其遵循的原则，是让每一个产权所有者都平等地行使自己的权力，参与公共决策，但随着所有者人数的增加，为进行某项决策而花费的时间和精力越来越多，产权的行政费用急剧上升，包括政府实行“统包统配”、“统购统销”等发生的行政费用和企业为协调各种内外部关系所发生的企业组织费用和市场组织费用。
（二）国有企业制度创新的主要内容
根据中国国有企业制度创新面临的特殊性，实现国有企业制度创新的主要内容应该是：产权制度创新和组织制度创新。
国有企业的产权制度创新，就是要通过国有产权的重构，实现政资分离，解决产权明晰问题；就是要把国有企业的运行纳入市场经济的大环境中，借助商品货币手段和法律手段，明确政府作为出资人与企业作为法人之间的责任关系，使政府作为国有资产的终极所有者与企业法人财产所有者相分离，更好地解决以往国有企业财产关系中的“所有者缺位”或“产权虚置”问题。
国有产权革命是一种制度性的产权关系的根本性调整，其目的就是要使国有企业的产权关系具有现代企业产权制度的基本特点，符合现代企业产权制度的基本要求。产权革命具有深刻的内涵，它涉及深层次的产权关系属性、基本框架、运作规则等问题，是一场对原有产权结构的深层次的调整。其重点：一是建立以财产所有权分散化为前提的多元持有者的产权结构；二是建立具有民主程序特征的集体产权结构，对使用资源的各种权利、权利的运作，必须由集体的决策机构作出安排与约束；三是建立剩余索取权与控制管理权相分离的产权结构；四是建立剩余索取权可转让的产权结构。
为了保证产权结构的重组，必须建立产权的流动机制和产权交易市场。传统体制下的国有资产存量凝固化，增量资产难以实现有效配置的重要原因之一，是国有产权不具有流动性。在社会主义市场条件下，产权的流动是优化资源配置的客观要求，是正确、有序地选择企业财产组织形式的必要前提。产权的流动与重组，主要包括五种形式：第一，股权转让。即通过资本市场实现产权流动与重组，具体包括股权定向转让、股权协议转让、股权直接进入二级市场等。第二，改制置换产权。即通过企业改制实现产权流动与重组，具体包括以股份合作制形式置换产权，以职工持股形式置换产权，以法人持股形式置换产权。第三，兼并收购。即通过产权有偿转让使被兼并企业资产流向兼并企业的产权重组形式。第四，破产出让，即通过清算、解散等复杂的程序实现资产变现的产权流动与重组。第五，公开拍卖。即通过市场竞价实现产权的有偿转让。
实现产权流动与重组的具体途径主要有三种：一是吸引外来资金与国有产权“嫁接”形成合资企业群体，具体包括：国有产权之间的嫁接，国有产权与社会资本（股票）之间的嫁接，国有产权与集体产权之间的嫁接。二是通过存量资产调整组合，促进产权流动，包括通过关、停、并、转组建新企业，盘活资产；通过内联、批租、转让、出租、合资等手段改变土地使用性质，实行土地置换。三是通过组建大型集团公司，推动国有产权的流动与重组。
国有企业的组织制度创新是企业制度创新的又一重要内容。根据我国国有企业的实际情况，除少数关系社会安全的非竞争性国有企业仍实行官办外，对于大多数竞争性的国有企业，都应实行股份制改造，使股份公司成为国有企业的主要组织形式。首先，要界定企业产权，包括国家在内的企业出资原始产权的权利界定和作为代理人的企业法人的权利界定。其次，设定企业组织制度，建立包括股东大会、董事会、监事会及总经理负责制的公司组织。再次，在公司法人治理结构的选择上，各项制度的安排应遵循以下方向：一是明确国有企业终极所有权属于国家，运作中实行无主管部门经营；二是大力支持法人相互持股，形成若干以股权关系为纽带的企业集团，在此基础上形成基本由企业法人代表之间相互选举董事和法人董事在董事会中占支配地位，从而形成经理人员占主导、支配地位的公司治理结构。
（三）政府在国有企业制度创新中的主导作用
我国在工厂制的基础上，在以公有制为基础的国有企业基础上建立现代企业制度，并且是在建立社会主义市场经济体制的同时来建立现代企业制度，这些客观情况决定了政府的作用是重要的。
首先，政府本身就是制度变迁的主体。在企业制度创新过程中存在着两种制度主体，即政府主体和非政府主体，建立现代企业制度就是这两种制度主体参加的社会博弈。由于制度是一种“公共物品”，政府垄断了国家的“暴力潜能”，政府能够强制地实施制度变迁；并且政府的强制性实施具有一定的“规模效益”。因此，在企业制度创新过程中，不但强制性制度变迁的实现必须通过政府的强制实施，诱致性制度变迁也必须通过政府放松约束才能够实现。政府作为社会的正式代表，必须对制度创新全局负责。在制度变迁过程中，政府的手段主要是意识形态、行政权力、法律和税收等。在强制性变迁过程中，政府主要采取强制的方式直接地实施制度变迁；在诱致性变迁过程中，政府主要通过说服和诱导的方式间接变迁。
其次，政府是制度变迁的直接组织者。由于中国建立现代企业制度的特殊性，同时又涉及到全局性的利益调整，因此，政府在建立现代企业制度过程中将发挥特殊的作用，即政府直接组织和推进现代企业制度的建立，直接帮助企业规定其具体的制度形式。政府应为企业自主制度创新提供一个可能性空间。这种可能性空间，既能激发企业制度创新，有一定的制度创新的选择余地；又能对企业制度创新的行为有所约束，形成制度创新的规范，使企业自主创新有大致的方向和行为的依据，同时还应确定企业在制度创新中自主选择行为的不可逾越的边界。此外，政府应大力宣传现代企业制度，强化人们的改革意识；加强企业制度创新的管理与协调工作，寻求改革的稳定形态。
再次，政府是制度变迁的总控制者。在企业制度创新过程中，总的制度框架必须由政府制定，包括制度创新的总体目标、方法、步骤、遵循的原则等，都应由政府确定，提供制度创新的行为规范。特别是政府作为国有企业的所有者代表，肩负的任务更是多重的，既要完成作为政府的一般职能，又要完成作为所有者的职能。特别是政府作为所有者，首要的任务是实现政企分离，为建立现代企业制度奠定基础；其次，要进行政企分离后的制度安排，构造新的制度框架；再次，要设计国家作为最大的所有者的监控机制；最后，要制定防范国有资产流失和避免企业通过破产而逃废金融债务的措施，以及政府的利益分配形式。
最后，政府是降低制度转换成本和稳定社会的主要责任人。由于中国建立现代企业制度的特殊性，政府要根据企业改革过程的要求及时调整政策，诱导企业进行制度创新，同时又要解决历史遗留问题，如企业债务、冗员、下岗职工再就业、企业办社会、社会保障等。政府帮助解决这些问题，既为企业制度创新构造可能性空间，又可以影响企业制度创新的成本与收益，实现降低制度转换的成本与减少社会动荡的双重目标。因此，政府应特别注意对企业制度创新的方向性引导，注意克服两种倾向：一是要克服以制度模仿代替制度创新的倾向。因为创新主体对选择的制度并不具有充分的信息，容易产生以制度模仿代替制度创新的倾向，这虽然只付学费，不付创新费用，但简单的模仿，容易导致与中国实际相背离的形式主义，最终延误制度创新的过程，不能走出一条适合中国企业稳定发展的创新之路。二是要注意克服以企业组织创新代替企业制度创新的倾向。企业组织创新包括企业内部职能组织重构和不同企业之间的产权、经营、利益分配关系的重新组合，目的是为了优化组织结构、发挥规模效益、降低交易费用。企业组织创新固然是企业制度创新的重要内容，但不是全部。若企业仅以公司化改革这种组织形式上的创新来代替企业制度创新，最终也必然使制度创新流于形式。因此，政府应引导企业在产权制度、企业组织制度、企业内部治理制度等一系列制度的全方位创新，这是政府在目前这一特殊时期的特殊任务。
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