浅议我国现行监督主体的改革与完善，本文主要内容关键词为：我国现行论文,主体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D262.6；D630.9 [文献标识码]A [文章编号]1009-9352(2002)02-0015 -03
在我国现行的监督体制中，监督主体主要有党内监督、人大监督、行政监督、检察机 关的专门法律监督、群众监督、舆论监督等等。从形式上看，整体性很突出。但如果从 系统的观点来看，在众多的监督机构和监察渠道中，没有明确谁是主干的监督机构，以 至形成多中心的监督体制，缺乏协调、配合和制约，监督主体的作用远没有发挥到位。 如何充分发挥每个监督主体的单一效能，使整体效能超越于单一效能之和，即1+1>2， 如何使不同监督主体能够取长补短，形成纵横交错、疏而不漏的监督网络，创造出最大 的监督合力，关键在于每个监督主体自身的改革与完善。本文仅就此题谈一点初浅的想 法。
一、改善党内监督，逐步确立其在监督体制中的核心地位
邓小平在《共产党要接受监督》一文中指出：“在中国来说，谁有资格犯大错误?就是 中国共产党。犯了错误影响也最大。因此我们党应该特别警惕。宪法上规定了党的领导 ，党要领导好，就要不断地克服主观主义、官僚主义、宗派主义，就要接受监督，不注 意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。”[1]江泽民同志也曾指 出：“党内监督，特别是对高中级干部的监督，仍然是一个薄弱的环节。”而我国现行 党内监督体制存在明显不足：一是自下而上的民主监督十分薄弱，广大党员虽是党内监 督的主体，但他们对违反党纪国法独断专行的党员领导干部的行为却很难行使了解权、 批评权，更谈不上罢免权。一方面，监督者发现问题后很难向上一级监督机构反映情况 ，另一方面，即使情况反映到上级，往往得不到及时处理，甚至又被反馈到被反映者那 里，使举报者遭受打击报复。二是同级纪委对同级党委的监督流于形式。根据纪律检查 的现行体制，拥有监督权的各级纪委都同时受上级纪委和同级党委或行政首长双方面的 领导和制约，形成监督主体隶属于监督客体的格局。如此，纪检工作就受到本地区利益 和党委主要负责人个人因素的制约，而且现行纪委的工资福利、人员编制归同级政府管 辖，机关干部任免归同级党委管辖的体制，不利于纪检工作的开展，难以实施有效的监 督。三是党内监督与司法监督混同。二者监督的对象和内容都是有本质区别的。违反党 纪是党内实施处罚的最低标准，但在实践中往往把监督标准定位在是否违法犯罪上，使 领导干部在违纪时得不到应有的处罚。另外，司法机关对违法犯罪的领导干部实施处罚 时却又往往遭到党内监督的干扰。
健全党内监督机制，要着力解决如下几个问题：首先制定纪检机关独立办案的具体制 度。如纪检机关适当地参加同级党委会议、查阅同级党委文件权力的制度，便于知情、 监督，但无决策权。纪检机关具有充分的监督权，就能够对违反党纪的行为及时进行制 止、纠正和惩处。纪委的任何成员不得在党委和国家其它机关任职。纪委的人、财、物 权与党委、政府相分离。其次，要理顺纪检机关与同级党组织的关系，明确纪委究竟是 “党的”纪委还是“党内”纪委，不仅由党的代表大会产生，而且向党的代表大会负责 ，受党的代表大会监督。在代表大会闭会期间，接受同级党委和上级纪委的领导与监督 ，但以上级纪委的领导为主。地方各级纪委可实行这一制度。第三，各级党的代表大会 要实行代表大会常任制。实行这一制度，有利于充分发挥其最高权力机关、最高决策机 关和最高监督机关的职能和作用。它所产生的效果是代表大会非常任制所难以达到的。 第四，改革现行的纪检监察“合署”办公的体制。这既有利于行政监察机关充分有效地 独立行使自己的职权，也有利于纪委全神贯注地加强党内监督。最后，要制定保障党员 民主权利的条例，使党员在揭露违纪违法案件时，权益得到有效保障。如出台《中国共 产党党内监督条例》或一个系统的、全面的关于量纪标准的条例。机关工委的监督职能 也有待加强。
二、改善人大监督，充分发挥其在监督体制中的主干作用
在现行的监督体制中，人大的作用发挥不够。按照我国政行合一的政治体制，人民代 表大会及其常委会是最高的权力机构，对“一府两院”等国家机关负有全面监督职能。 但在实际工作中，由于体制、机制和观念等原因，存在很多相关问题：一是有限性监督 。人民代表大会一年才开一次会，对行政机关的监督是很有限的。目前仍然停留在事后 汇报、开会期间质询等方式上，且体现在面上的象征意义多，有针对性、实质性处理意 见少；二是阻挠性监督。有一些地方的党政领导干部把人大对“一府两院”的监督看成 是“挑刺找麻烦”，认为加强人大监督是“削弱党的领导”，“同党委唱对台戏”，不 重视、不自觉接受人大监督，少数干部习惯于个人说了算；三是失职性监督。一些人大 专职常委对监督工作有畏难情绪，不敢监督、不好监督、不能监督、不想监督、不会监 督。尤其是对各级权力部门和行政部门“一把手”的监督制约，形成监督空白区。这些 现状与人民代表大会及其党委会缺乏常设的监督机构不无关系。为了消除这些问题与弊 端，我们是否可以考虑如下几点：第一，设立人民监察委员会。撤销现有的行政监察机 关(因其无权监督国家检察机关、审判机关和人大机关的公职人员，形成监督空白区)， 在最高国家权力机关即全国人民代表大会及其常委会设立一个专司监督职能的人民监察 委员会，它受全国人大及其常委会的领导。各省、市、县各级也相应设立这一机构。机 构首先由同级人民代表大会选举产生，并由它任免。同时，产生它的机关授予其监督权 、委托权、罢免权、调查权和审计权，使这一监督监察机构处于监察的主干地位。第二 ，保证职权独立。保证人民监察委员会行使权力的相对独立性，摆脱各类行政机关的指 挥和领导。各级人民监察委员会依据法律规定独立行使行政、政纪、法律等方面的检查 、监督、仲裁、处罚等职权，不受其它任何行政机关的干涉。在国务院各部门，地方各 级行政机关和大型骨干企业，均可由各级人民监察委员会派出相关人员组成派驻机构。 各级人民监察委员会向同级人民代表大会及其常委会负责并报告工作。上级人民监察委 员会领导下级人民监察委员会工作。第三，各级人民监察委员会可根据工作需要设立若 干部门。
三、改善检察机关监督，充分调动其在监督工作中更多的自主权
检察机关的法律监督体制有待改善。从主观上讲，检察机关有法不依、执法不严、违 法不究的现象还比较严重，常常因为“关系网”、“说情风”等而变得疲软下来，形成 执法人员管法律，法律管领导干部，领导干部管执法人员的某种怪圈。各级检察机关不 是法院，不能搞“民不举官不究”。目前反腐败为何群众不满意，就是因为查办的案件 还只是一少部分，大量腐败案件还没有揭露，主要是监督不到位，而不是像国外一样由 检察官主动出击。如韩国，检察官平时的主要工作便是主动分析哪一名官员可能贪污受 贿，然后千方百计找到犯罪的事实，反映他们调度灵活，工作主动，职权独立，行动自 由的特点。从客观上论，检察机关具有侦查职务犯罪案件的职能，而许多职务犯罪案件 都与地方党政领导有着千丝万缕的联系。这在目前检察机关的财政权、人事权均归当地 党政领导管理的体制下确难行使监督作用。由此可见，西方国家的司法独立和终身独立 检察官制还是值得我们借鉴一、二的。
四、改善群众监督，努力保护其在监督工作中的积极性
群众监督即指大力提高群众的监督意识，充分发挥人民群众的监督作用。1945年，毛 泽东在回答黄炎培如何跳出“历史周期率”的问题时思路很清晰：“只有让人民监督政 府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。”人民群众依法监督，是 社会主义民主政治建设的重要内容，也是防止腐败的重要途径。群众监督可以通过多种 渠道，采取多种形式。主要有：通过广泛参加的职工代表大会、居民和村民委员会等基 层群众组织来进行监督，信访监督等。但有一段时间，群众对反腐败的信心不是很足， 这表现为一方面各种腐败现象上升，而群众的举报和来信来访下降。中央决定从查办一 批大案要案和狠杀几股群众痛恨的不正之风入手，改变这一状况。如乱收费现象(头费 轻，二费重，摊派是个无底洞)，利用公费出国旅游，行业不正之风，公款为领导干部 配电脑、交上网费等。此后，群众举报案件又呈明显上升趋势。可见，对群众监督积极 性的保护至关重要。实践中，群众监督存在的问题很多：一是对群众监督作用重视不够 。有的领导认为，反腐败斗争及其它问题只要领导重视，专门机关积极工作，群众参与 不参与，作用不大，关系也不大。对群众来信来访不认真受理，敷衍塞责，即使受理了 也不及时，甚至不了了之，束之高阁。群众监督只有通过有权威的监督机关才能行使监 督权，但有权威的监督机关若漠然处之，这种监督就只能是句空话了。二是监督手段单 一，监督渠道狭窄。群众提出的意见和建议通常是有道理的，群众的举报基本上是实事 求是的，但这些意见和呼声能及时反馈到有权威部门且到达主管领导那里通常比较难。 这与监督手段单一，监督渠道狭窄不无关系。三是群众监督意识淡漠，不想、不愿、不 敢监督。很多群众怀有事不关己，高高挂起的心态，认为举报与否，揭露与否与自身利 益无关，举报了，揭露了，有时又要遭打击报复，所以充耳不闻，视而不见，任凭各种 不正之风滋长蔓延。群众监督是一种全过程、全方位、全天候的监督，在及时发现和纠 正权力运作过程中出现的问题，揭露腐败分子违纪违法行径方面起着举足轻重的作用。
要保护群众监督的这种积极性，关键在于制度建设。因此，当务之急是要建立便捷、 安全、高效，充分保护人民群众的民主权利，防止打击报复的举报奖励制度，反打击报 复制度，充分调动群众积极性；建立人民法院审判案件过程中的公众听审制度，吸收群 众代表参与审判，明确代表的具体权力；建立对人民群众来信来访及各种举报认真核实 ，及时反馈的公文处理制度，对群众举报中的偏差、夸大事实现象要正确对待，切忌简 单处置，不能给群众冠以诬告、诽谤的罪名；建立各级党委和政府与人民群众参与查处 的观察制度；建立人民群众发现日常生活中的腐败现象时，对个别公务员的公开查询和 得到公开答复的质询制度等。同时，从法律上加以保障和确立，如制定《人民监督法》 、《新闻媒体监督法》等。
五、改善舆论监督，赋予其在监督工作中更多的自主权
许多国家新闻舆论揭露政府腐败丑闻受法律保护。各种报刊、电视、广播等传播媒介 ，虽然有一定的倾向性和明显的阶级性，但基本上不受政府控制，具有相对独立的权力 。我们党历来十分重视新闻舆论监督工作。毛泽东同志曾指出，党报要发挥“组织、鼓 舞、激励、批判、推动的作用。”[2]邓小平同志也指出新闻舆论监督是人民群众行使 民主权利，建设社会主义民主政治的重要内容。这几年，新闻媒体的监督作用确实越来 越受到人们重视，常有人曰：“不怕会上通报，只怕公开见报。”凡是被媒体曝光的事 ，大多数都得到合理解决。但在现行的新闻体制下，存在以下一些问题：一是自主权相 对较小。我国的新闻媒体受制于行政权力，报纸、杂志、广播、电视等媒体作为“无冕 之王”要进行批评监督很不容易，往往要经过某一级的批准，这样做的后果就是对官僚 主义、腐败现象网开一面，是与发展人民民主背道而驰的。二是监督权缺乏保障。舆论 监督要针砭时弊、揭短亮丑，并且督促违纪违法者改短除丑。而面对曝光与惩处，违纪 违法者自然绞尽脑汁，想出种种办法来躲避、对付、阻挠监督，甚至对新闻工作者施以 人身威胁，增加了舆论监督的难度，就更不用提改进工作、解决问题了。三是舆论监督 的公正客观性缺乏监督。舆论监督工作自身存在某些弊端。如对有关法规、纪律、政策 把握不准，对问题定性不准；扭曲事实，某种程度上不能如实反映情况；盲人摸象，以 点带面，以偏概全，把特殊性看作普遍性，把偶然性看作必然性等等。而这些问题的产 生与纠正又缺乏一个有力的监督主体。从制度上解决这些问题，需着力以下几点：一是 制定一部《新闻法》，赋予舆论监督更多的自主权，充分发挥其党和人民喉舌耳目的作 用；二是建立开展舆论监督工作的保障机制，使新闻单位与新闻工作者进行合理工作时 ，监督权得以确立，人身权得以保障；三是充分发挥群众监督作用，使群众广泛参与到 舆论监督中来，对舆论工作的不健康因素加以监督、纠正。 收稿日期：2001-04-29