“经营—管治”新思维与城市现代化探析，本文主要内容关键词为：新思维论文,探析论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F29 文献标识码：A 文章编号：1004-4892(2003)03-0011-06
21世纪是城市的世纪，也是中国实现城市现代化的世纪。占世界人口1/5的中国在20世纪末迅速越过“纳瑟姆曲线”第一拐点（城市化水平30%），开始向第二拐点（城市化水平70%）迈进。这是一个工业化、城市化、现代化互相比肩、彼此推动的高速发展阶段，虽然令人振奋与鼓舞，但把握好整个进程有相当的难度。这一时期城市聚集所产生的各种能量会不可遏制地自我膨胀，一切表象都更加纷繁复杂；城市“成长”健康与否的标志不能再仅以GDP所概括的经济增长去衡量，现代城市建设的质量问题、管理规范性问题亟需摆上日程，予以特别关注。
旧城整治、新城崛起、拓展外延、丰富内涵，是城市化的一般表征。同那些先行城市化国家和地区曾经有过的体验一样，中国在城市化的高歌猛进中感同身受：比城市公共物品、城市建设资金更短缺的是城市经营(Urban management)和城市管治(Urban governance)。近年，社会科学领域的学者介绍了不少西方国家20世纪70年代以来有关的研究情况，并结合中国实际进行探索。但在迄今的研究中，城市经营、城市管治始终被视为两个互不相关的理念，这是需要深入讨论的。笔者认为，将“经营—管治”贯通为完整的思维方式，对推动城市现代化的研究，其作用不可小觑。
一、整合两种理念：建构“经营—管治”的思维方式
城市经营，即城市资源配置的市场化取向——视城市为资产单元，引入市场经济的经营意识、经营机制和经营方式，通过与时俱进地营造适宜的投资环境、居住环境，争创城市品牌，吸引更多资源，在优化配置中提升综合竞争能力。城市管治，即城市政府、非政府组织、企业、市民四方力量彼此依赖与渗透，持续协调与互动，共同塑造价值体系，促进城市经济社会健康发展的过程。它在动员城市资源及其社会治理中，不同于城市统治（制）：贯串全过程的权威是由多方共识所形成的合力，而不是非政府莫属；其权力指向是多元互动，而非单一的自上而下；行为主体可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是二者的协同。
如果我们不是望文生义，而是把问题展开来分析，就不难发现，城市经营与城市管治是优化城市发展模式的助推力量，是两个互相照应的方面，并且一方的作用是另一方题中应有之义的发挥、延伸和丰富。
比如，谁是城市经营的主体？市场经济告诉人们，城市首先是全体市民的，理所当然由她的市民、企业、社会团体和各级政府来担当经营主体。显然，这与上述多元化的管治主体如出一辙。这里，管治的要义不是制定某种规章制度并通过它去实现预期目标，而是由众多不同利益者参与并发挥作用的综合过程；资源配置的权力不是建立在“强制”、“控制”之上，而是以各方的“调和”、“协作”为基础。在城市经营这一宏大的系统中，政府发挥着规划、组织、督导、经营、协调的作用，非政府组织和企业从事着将城市资产由产品转变为商品并演进为产业的具体运作，市民则以自身的文明素质、精神状态和对现代化的关切度营造着社会环境。只要各方对当前乃至未来城市发展有认同感，有共同的利益追求，自然会焕发出强烈的参与意识，通过信息发布、定期协商、及时修正等机制互动起来。所以，从城市管治的角度看城市经营，各经营主体得以施展能量的过程亦即管治充分发挥作用的过程。通过管治，促使城市经营始终遵循市场经济多元化协作的运行准则。
又如，城市经营的核心是对城市空间资源和作为功能载体的自然资本（土地）及其衍生资本的积聚、重组和运营。做好城市规划，是空间经营、土地经营乃至整座城市全方位经营的首要前提。从大的战略性规划到细微的设施布局，从资源整合到市场组装，从外延扩张到内涵发展，从创造一个个近乎完美的功能区到全城的动态平衡，自始至终摆着两大问题——“如何制做城市规划”、“如何实施城市规划”。这就涉及到规划的方法、过程和策略，不论是制做层面还是实施层面，融入经营理念的城市规划重在协调城市经营主体的利益关系，而不是任凭少数专业人士“垄断权力”、“封闭操作”。现代社会，我们再期冀某个社会主体在城市规划中明察秋毫是有悖常识的、不明智的。事实上，真正值得推崇的城市规划一定是多元对话的产物。一个“为真实而规划”的城市，其宏观架构与微观推敲、专家鸟瞰与市民期望，均需开放式地溶进自下而上的参与，以求充分反映和积极平衡社会多元价值的冲突。应当看到，城市规划最需反映也最能反映“以人为本”的发展境界，因为公众是城市生机与活力的源泉，他们的利益是城市建设与发展的价值取向。某些发达国家城市更新时期曾经有过的“规划失败”表明，仅仅考虑精英阶层的需要是行不通的，只有糅合了公众智慧与创造的城市，才会产生合谐的美而令人珍爱。巴西的库里梯巴被人们誉为“生态之都”，这座城市的三任市长杰米·雷勒认为：“对城市生活的梦想首先存在于市民的头脑里”，市长的责任是将它所产生的力量集中起来，共同制做科学的规划和科学地实施规划。在他看来，参与城市经营的主体同时也是参与城市规划的主体。城市的决策者、政府机构、开发商、土地所有者和使用者、企业、市民就是这样的主体。在程序逻辑与实体逻辑上，城市规划过程就是城市管治过程，这就恰好印证了城市经营理念与城市管治理念在思想本质上是一脉相承的。
再如，城市经营的厚度在于文化底蕴的积淀。用历史的观点看问题，城市是一部宏大的不断累积着的文化艺术作品。以建筑为例，它是艺术的荟集，融汇的思想文化艺术含量越多，则“附加值”越高、“含金量”越大，寿命越长，城市越值钱，所以城市经营应当追求经典，努力留下能够世代守望的传世之作。当下，我们已进入区划型建筑的“散文时代”，城市经营比以往任何时候都更需要深邃的文化眼光：再不要让浮泛的媚俗的建筑充斥人们的视线，在旧城改造的建设性破坏中复制赝品，将生活其间的市民逼入“失语”与“缺席”的困窘，在水泥森林拓展中让“城市变薄”，屈从相同的施工方法和同样的建筑材料所形成的技术趋势，一味靠抄袭、模仿换得经济效益。其实，建筑本质上是对文化人格的构建，与人的心灵息息相关，所谓托物言志就是通过对物的信托表达人的性情和志趣。正如芬兰著名设计师伊利尔·沙里宁所说：“让我看看你的城市，我就能说出这个城市居民在文化上追求的是什么”。可见，创作出继承传统精华、吸纳现代活力、亲和市民生活的作品，实现“城市的人格化”抑或“人格化的城市”，才是城市经营的真谛所在。然而，在公众参与的时代，这一切该由谁的意志和品位为评判标准呢？答案是明确的，公众性在当代文化演进中的决定作用是精英代理时代所难企及的，少数人拥有话语权，决定大多数人的选择和趣味的时代已一去不复返了。面对新的文化情景，我们需要树立管治理念。管治，说到底就是让大家都有话语权、评判权。政府评判与非政府组织评判、专家评判与市民评判始终是城市发展的“双轮”、“双浆”和“双冀”，缺一不可。政府没有市民的参与会评判失据，市民没有政府的支持则评判无效。所以，要倡导政府机构、非政府组织、专家和市民先对话商讨再理性选择，而不是绝对迷信哪一方。惟其如此，才是把城市真正还给人民即“人民城市人民建”的最高境界。在这里，城市管治是城市经营的支持系统和保障系统，而城市经营是城市管治得以发挥作用的对象和平台，二者相辅相成。
综上所析，我们致力于确立“经营—管治”思维方式，是不希望两个相互作用的城市发展新理念受到平分秋色的对待和忽此忽彼的重视；更为重要的是，由这一方式产生的思路有助于城市现代化进程的整体观察和宏观把握，从而开阔研究视野，增强理论透析的力度。
二、运用新思维：把握城市现代化的本质要义
从发展的观点看，城市现代化是城市化的水平演进及其质量提升。它不以城市人口数量、经济总量的快速增长为终极目标，而视“社会综合发展”（既要GDP稳步增长，又要经济整体发展，更要社会全面进步）为矢志追求。然而，理解城市现代化之义、探索城市现代化之路，需要新思维，因为思维方式决定理论分析的视角，视角决定思路，思路决定选择。
“经营—管治”之所以不失为这样的方式，其一，它对城市经营、城市管治的行为主体具有对称性、一致性的揭示，为城市现代化的主体性研究奠定了认识论基础，也为正确运用该方式锁定了切入视角；其二，它对经营过程与管治过程互为需要、互为照应、互为动力以及互相促进、互相制约，具有不可分割性的揭示，指明了吻合原本衔通的客观存在才是梳理思路的睿智之举；其三，它注重实证、强调系统性，注重逻辑、强调必然性，为城市现代化区别于一般意义的城市化提供了鉴别，亦为前者的路径依赖廓清了研究方向。
不仅如此，这一方式异人所同、重人所轻，在它看来，只要将现代城市放入“经营—管治”有机联系的框架中进行分析，就不难得出城市政府现代化和城市竞争环境优化，是城市现代化本质要义的判断。
无论哪种社会制度、哪类经济体制，政府总是城市发展的引路人、监管人。就城市行为主体的作用和影响的重要性而言，“经营—管治”分析的重点理所当然是政府，并且认为城市现代化本质上首先是政府现代化，即现代化的组织者、领导者自身的现代化。
现代化是个与时俱进的概念，政府现代化的实质是职能转型、组织创新。现代城市已由“公共物品”演化为“特殊商品”，城市经营就是经营这一“特殊商品”。以土地为例，它作为生产、生活、生态的依托功能和承载功能是永恒的，城市的命运取决于对它的利用方式。在中国，由于历史原因，土地是城市中最大的国有资产，政府是这一资产的“法人”。政府的经济主体性决定了它可以而且应当充当土地经营者，做一个合格的决策者和经理人。具体说，就是通过建立土地垄断的一级市场，以“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的方式驾驭这一稀缺资源。“一个渠道进水”，让散在的土地回到政府手中，为其后运作的全程管理打好基础。“一个池子蓄水”，对进入储备的土地进行基础设施、公共设施和配套设施的建设。“一个龙头放水”，即根据需求变化，有计划地将土地投入市场，开发商只能在公开的招标拍卖中获得土地。从存量土地的统一收购储备到增量土地的统一征用供给，从经营性用地统一招标拍卖到协议出让土地统一地价标准，政府虽然参与了市场运作，但不是真正的竞争主体，而是用经营的方式扮演着调控市场、服务社会的角色。与此同时，通过阳光式运作，即土地征用公告制、土地储备公示制，将土地经营的社会效果置于公开、公正、公平、高度透明的管治之下，并把经营收益不断投放到城市建设的新项目中去，走“以城建城”、“以城养城”的市场化新路。这种寓调控与服务于经营、管治之中的做法，同先行城市现代化国家的城市政府的做法有许多相通之处。
市场经济体制是多元化、网络型的开放系统。它需要政府像改革开放之初培育要素市场那样义无反顾地培育市民社会的自治力量，推动城市经营与管治向开放的、分权的、多向度的方向转变，而自己只是作为协调者去调动各方面的积极性。近年来，我国一些大都市中非政府组织和基层社区正逐渐成为市民社会的代表，人们开始崇尚和追求由社会各方力量共同参与而不是高度集中（单凭政府力量包打天下、包罗万象、包治百病）的城市发展模式，提出了政府并不需要垄断城市经营与管治的一切合法权力及其履行全部职能的社会诉求：政府、非政府组织、基层社区、企业、市民之间本该是社会职能的角色分工关系，所以要通过授权调整部分职能（如社区状况调查、社会调节、维护秩序、提供技术咨询、参与经营等）于非政府组织和基层社区；通过颁布“城市组织法”，规范城市经营和管治的范式，如在不同主体的协作基础上建立城市理事会，实行城市经理制，效仿公司制度运作城市发展，聘任受过专门训练并有丰富经验与才能的专家担任城市经理，由该经理人全权负责城市的行政管理并向理事会负责；通过建立城建管理事权划分制度、城建质询听证制度、公用企事业监督管理制度、城建行政公共关系制度等，适当淡化行政首脑与专家精英的作用。
政府现代化说到底，就是要求城市经营和管治作为公共部门与市民社会互动合作的过程，把生产还给企业，生活交给社区；政府的权力基础由物质与能量为重心转向以信息为重心；政府管理的运用手段由集中式转向网络式；政府所拥有的调节机制主要不是靠政权的威力，而是公共部门、市民社会共同形成的合作网络的权威。这些要求，在信息时代、知识经济条件下是可以实现的。信息技术的广泛运用，使信息成为经济社会的基础性资源，所有单位和个人均可自由获取，因而全面准确的信息收集成为现实。在这一背景下，政府的一大任务是通过构筑计算机网络信息平台，最大限度地利用信息资源，提供权威性、指导性的信息服务，开发为公众所需求的公共产品。公众则可以通过这一平台，与政府直接沟通，实施有效监督，从而名副其实地参与城市经营与城市管治。目前，理论界谈论的“数字政府”，就是政府现代化的一个显著标志。它有助于减少管理层次，促进政务公开，端正政府作风，完善经营、管治理念；使政府决策由经验参照进入优化诊断、理性权衡及其缜密的政策分析；针对城市发展的复杂性，展开交互式信息对流，使决策所代表的利益更具有广泛性。一旦信息的获取和利用成了政府权力运作的基础，那么政府组织的创新也就在悄无声息中开始了，它有可能脱胎为许多小的能够提供专门服务的自选管理式信息型组织——通过追求卓越与高效、“有形之手”无形化，一改过去庞杂的管理机构只注重程序而忽视效率的陋习。
近一二十年来，以信息和知识、经济和科技高速流动、高度渗透为特征的竞争全球化加速着城市功能的国际化进程，增强着城市间的相互依赖，推动着国家间的竞争向城市间、区域间的竞争转化，使城市成为经济社会发展的焦点。与此同时，城市竞争问题成了新的研究领域。这方面最有影响的是哈佛大学商学院波特教授，他十分强调微观经济基础的作用，认为一国或一城市产业国际竞争力的状况决定于企业在当地所处的竞争环境，因此有无激励创新的竞争环境是问题的关键。
城市竞争环境是一个具有明确直观含义却又不易精确把握的多要素耦合概念。它包括：基础设施（能源、交通、通讯、信息、文教卫生），城市结构（空间结构、产业结构、企业组织结构、产业专业化程度），科学技术（科技资源存量、科技创新能力、科技转化能力），资本状况（金融资本存量、资本可得的便利性、金融控制能力），自然环境（气候条件、生态质量、风景名胜），城市秩序（社会行为主体的关系状态），政府管理（对社会、经济及市政活动进行规划、协调、监督和控制），城市文化（市民社会意识、社会心理、道德观念、文化氛围），城市制度（经济体制、法律制度、市场制度、产权制度），城市开放（与市内外、国内外的联系）等。如此多层、多维的巨系统是纷繁复杂的，有些甚至是不规则的，既存在促进竞争的倍增效应，也存在限制竞争的饱和效应。它虽然是一个混沌的非线性的动态系统，但作为相互影响、协同发展的统一体，始终以满足区域、国家或国际市场的需要生产产品、创造财富、提供服务、改善居民生活质量、促进社会可持续发展这一点，是十分清晰的。从“经营—管治”角度看，“环境创造”比“财富创造”更重要，城市竞争环境优化系指人居环境和创新环境所要达到的一种质态。
一座城市不论大小，最能体现城市性、市民性的是经过长期积淀逐渐形成并代表自身文化和精神的人居环境。它是城市有无吸引力、聚集力和竞争力的基础。如所周知，适合个人家庭活动的房间或住宅是私有物品，而由各种建筑和设施聚落的人居环境则是公共物品。市民在城市中生活、工作，人居环境作为公众形象需要得到广泛的认同、接受和喜爱，这是城市充满活力的重要源泉。全面完善人居环境固然要从建筑学、工艺学方面对其物质状态进行改进和创新，以表达形体变化的审美情趣，但能否透过这一公共物品真正理解和诠释城市精神，则需作换角度的思考。事实上，人居环境所要体现的城市精神蕴含在城市的经营与管治之中。由于以人居环境为载体的城市经营，是要带动整体发展，提高城市品位，使城市升值，所以其生产过程应当体现出既有别于又异质于它者的特点、特色和特征。我们进入一座城市，倘若映入眼帘的大大小小的人居环境个性鲜明且舒适、惬意，便可断言这是一个充满活力、永兴不衰的城市。而魅力滥觞于政府、非政府组织、企业、市民四种管治力量在日益民主化的社会中彼此制衡，共同接受全新的市场营销理念，讲究人居环境的品牌形象，进行CI设计、包装与推销。简言之，人居环境的全面优化离不开渗透着管治要素的经营和渗透着经营要素的管治。
至于创新环境，是将“创新”作为城市经营与管治的对象和资源，去培育竞争优势。主体多元化是环境营造之根本。由于我们必须关注创新的社会扩散效应，所以创新的主体构成不单是高新技术产业，也包括以接受技术扩散为主的传统工业和服务业；不仅是研究机构、企业技术开发中心，也包括生产单位、供应商、消费者、中介服务机构；不只是科技人员，也包括经营管理者和一般员工。当他们都以其特定的参与方式投身于创新活动，城市就有了自己独特的价值符号，就会给外来者以有效的城市信息，使之作出有利于该市的判断和选择。
三、结语
由上可见，“经营—管治”是一种在政府和市场之间进行权力与利益平衡再分配的制度性思维，是对政府和市场有限理性的反思。在它看来，无论是“政府单边主义”还是“市场单边主义”，都会给城市现代化蒙上阴影，因为现代城市健康成长和竞争力迅速提高靠得是政府与非政府组织、政府与市场、政府与企业、政府与市民、非政府组织与市场、非政府组织与企业、非政府组织与市民、市场与企业、企业与企业、企业与市民的协调所形成的合力推动。城市经营、城市管治是两股相辅相成的力量，参与城市经营、城市管治的四大主体也是相辅相成的力量，因而是两层含义上的合力推动。所以乍看上去，现代城市似乎是技术经济的产物，但实质是人本理念的全面体现。城市现代化与其说要创造一个终极状态的完美城市，毋宁说通过丰富城市内涵，为整体运行提供更加科学先进、规范有序的制度安排，使其在不断增值中阔步迈向世界竞争的舞台。
目前在我国，城市经营已由论坛走向实践，人们开始像经营企业那样从资产负债角度考察和运作这笔财富，即在如何增加城市资产、减少城市负债、加速城市资金流、降低城市化成本，甚至如何用明天的钱去按揭一座新城等方面频出奇招，导演得有声有色。而城市管治则基本处于论坛状态。在为数不多的城市中公众参与虽依稀可见，但尚属举办规划展览会、进行民意调查、开通热线电话之类的知情范畴，距真正影响决策、参与决策、修正决策、否定错位决策还相去甚远。相当多的城市，把公众当作受教育的对象，而不是决策的必要条件，认真聆听他们的意见。在公众参与（从组织到法律及体制）缺乏保障的情况下，人们只能遑论管治。
需要特别强调的是，城市管治得以施行并形成风气，离开了相当数量的非政府组织的作用是不可想象的。我们在这方面始终是个“瓶颈”，即非政府组织的数量少、规模小、人微言轻，难以担负应尽的责任。且不与发达国家的纽约、伦敦、东京比，就是与亚非拉的孟买、利马、东圣路易斯、约翰内斯堡、圣保罗、胡志明市相比，差距也是显见的。我们没有把培育和加强非政府组织、提高其作用能力作为城市管治的基础性建设；没有从思想观念上明确非政府组织的发展是市场和政府的必要补充，是社会发展的大趋势；没有把非政府组织这一第三种力量的成长看作社会主义政治文明的有机组成部分；没有看到非政府组织可以而且应该在许多政府不能有效管理的方面（美国公共服务的40%是由非政府组织完成的）发挥重要作用；没有建立政府与非政府组织的合作伙伴关系，明确赋权于非政府组织。这是需要深刻反思的。
非政府组织在政府与社区之间有无桥梁和纽带，是判断城市管治水平的一大标志。对政府而言，非政府组织调查社区现状、反映社区意愿，分解了政府工作却又不影响其社会职责。对社区而言，非政府组织的专业人员帮助社区梳理对政府的建议和意见，申请社区发展计划，并配合组织实施，从而在不依赖政府的情况下使社区获得专业服务，同时又增强了与政府协商谈判的能力。进入这一状态，就能较好地体现“经营—管治”新思维的要旨。我们把城市管治摆上与城市经营同等重要的位置，为的是要营造物质文明、政治文明、精神文明相统一的城市环境；强调经营者参与管治、管治者参与经营，同一主体从不同角度思考城市现代化、关怀城市现代化、实践城市现代化，就能把问题想深想透，把事情做好做全；凸现城市经营与城市管治相伴而行、不可或缺，有利于城市资源平衡配置，有利于全面检验城市发展的实际效果，有利于持续协调地推进城市现代化的顺利实现。
收稿日期：2002-02-16