巴塞尔新资本协议实施路径的国际差异比较及其发展趋势，本文主要内容关键词为：发展趋势论文,路径论文,差异论文,资本论文,巴塞尔论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F831文献标识码：A
一、巴塞尔新资本协议在全球实施进展
自2004年巴塞尔新资本协议的最终版本发布以来，各个国家和地区的监管机构和银行都已经不同程度的介入了巴塞尔新资本协议的实施当中。可以说，巴塞尔新资本协议的实施是当前全球金融界最为引人注目的一个政策实践。
从不同经济体对于巴塞尔新资本协议的实施目标来看，除亚洲外，大多数银行计划在2010年之前采用IRB高级方法；对于操作风险，短期来说，到2007年计划采用标准法和AMA的银行各占40％，但中期来看，70％的银行计划到2001年执行AMA。而对照目前全球范围内的实际进程，实施的进展特点可以归结为两个差距：一是计划和实践的差距，二是地区间的显著差异。
根据2005年7月咨询公司Accenture发布的调查，一半以上计划在2007年实施巴塞尔新资本协议的银行尚未进入评级工具的建立和检验阶段，20％的还在进行差距分析(gap analysis)，而且仅有30％的银行对使用测试(use test)满意。如果以目前的进展看，考虑到内部评级方法(IRB)对数据年限以及使用测试的要求，估计有大量的银行并不能达到2007年实施的目标。因而各国调整巴塞尔新资本协议执行时间表的可能性非常大，美国已于2005年9月宣布了比原定计划推迟一年实施。
从地区差距来看，全球实施的区域性差异非常明显——欧洲、加拿大和澳大利亚银行远远领先于美国和亚洲的银行，60％的欧洲银行进入了实施阶段，即建立、检验和执行，而亚洲新兴市场和美国分别只有21％、12％的银行达到这个阶段。这种差距还体现在方法的采用上，出于成本和收益的权衡，更多的亚洲银行选择了基本的IRB方法，日本11家受访银行中仅有一家计划实施IRB高级法。由于亚洲金融危机的后续影响，采用高级方法可能使亚洲银行的资本充足率进一步恶化，另外，实施内部评级法所需要的高额成本也是亚洲选择基本方法的重要原因。
这种区域差距一方面是受各个地区监管当局态度的影响，相较于欧洲监管当局采取的更为积极果断的措施，美国的监管者在巴塞尔新资本协议的实施方案上则难以达成共识，而亚洲的监管者总体上相对不是十分主动。另一方面，各区域银行的风险管理能力是更为主导的因素，特别是实施新协议可能带来的资本充足率的变化也是十分重要的考虑因素。尽管美国当局要求美国的大银行必须实施IRB的高级方法和AMA，并且有67％的美国中型银行也决定自愿采用高级方法，但是欧洲银行良好的风险管理能力使得其遥遥领先：仅有35％的美国银行认为他们的评级模型运行的很好，而欧洲是50％，仅有6％的美国银行的使用测试较好，而欧洲则高达40％。具体到各个区域内部，在既定的监管环境下，银行的资产规模往往是决定其具体方法的最关键因素之一，可以看到，资产规模在10-100亿美元及其以上的银行是IRB法的主要使用者。美国就提出资产超过2千500亿美元或国外应收账款超过350亿美元的必须执行巴塞尔新资本协议，这其中既有考虑到金融体系的稳定问题，也有一个实施新体系的规模经济问题。
二、巴塞尔新资本协议在欧美实施路径的差异比较
1.欧盟执行巴塞尔新资本协议的特点
欧盟的资本充足指引(CAD3)计划到2006年底达到巴塞尔新资本协议的标准法和IRB法的基础版本的要求，2007年底达到IRB法高级版本的要求。该指引在许多方面没有提出新的内容和额外的规定，主要是把巴塞尔新资本协议框架文件转换为欧盟法律，但在实施对象方面，存在重大的调整。CAD3适用于欧盟所有的信贷机构，包括非银行类投资公司。之所以将投资公司纳入资本约束范围内，一方面是考虑到当前金融服务业混业经营建立混合型金融机构的趋势，另一方面也是为欧盟经济改革的重要目标——建立单一的金融服务市场——提供统一的游戏准则。
此外，欧盟指引在具体操作上显示了更大的灵活性，如提供了更为多样的计量方法，对低风险的投资公司的资本监管提供了更为简单的章程，对存在分歧的跨境合作监管规则进行了探讨，对风险资本做了特殊规定等。与巴塞尔新资本协议平行的欧盟指引对各成员国的要求也不尽相同。如，对德国的银行，指引鼓励尽可能广泛地采用IRB法，而对瑞士，除了两家最大的银行，其他仅被要求采用标准法。
2.美国执行巴塞尔新资本协议的特点
相对于欧盟，美国在实行巴塞尔新资本协议的道路上进度相对缓慢。其主要标志是2005年10月6日，美国当局发布了BASEL 1A(ANPR)。ANPR明确了巴塞尔新资本协议推迟到2008年在美国执行，增加了风险权重分类的种类，将风险权重的种类增加到9个，包括了35％、75％、150％和350％；允许使用外部评级，因为更广泛的使用外部评级使得每个评级能够与有国家许可的评级机构(NRSRO)评级的风险权重联系起来；扩展抵押品的种类，包括拥有NRSRO投资评级的短期和长期债券，还包括了某些担保人，如优先债务被NRSRO评为投资级别的实体等。
在美国，并非所有的银行机构都被要求或许可执行巴塞尔新资本协议中的高级方法。当局计划在巴塞尔新资本协议实施后将监管资本制度分为两部分，将有两种并存的基于风险的资本要求：一种基于巴塞尔新资本协议，一种基于对现有的资本充足监管的修改。基于巴塞尔新资本协议的要求针对核心银行(core bank，主要是资产超过2千500亿美元或国外应收账款超过350亿美元的超大型银行)以及自主性银行(opt-in bank，自愿选择执行高级法)，核心银行和自主性银行必须满足一定的监管框架要求(包括遵守详细的信用风险和操作风险的监管标准)以及进行详尽的公众披露才能获准使用高级法。基于对现有资本监管修改的要求针对普通银行(general bank)。
此外，美国证券交易委员会SEC通过更新其净资本要求将巴塞尔新资本协议对证券交易商作为被并表的监管实体(CSEs)监管的修订包括其中。此举是为了回应欧盟的金融集团指引(financial Groups Directive)。后者要求母公司在欧盟之外并且其母国不采用与欧盟相同的集团范围监管的投资银行，需要接受欧盟的全球并表监管。CSE监管为美国的投行提供了满足欧盟金融集团监管的要求，从而接受SEC的监管，而无须接受欧盟或英国的并表监管。
三、欧美实施差异的原因分析
1.银行主导与资本市场主导的金融体系
相对美国资本市场主导型的金融体系，欧洲各国的金融体系以德国为代表，是一种银行主导型的金融体系，银行贷款所占企业外部融资的比例大大超过债券和股票所占的比例。表1清晰地显示了以欧洲大陆为代表的“银行主导”模式和以美英为代表的“市场主导”模式之间存在巨大差异。
私人部门银行贷款
股票发行/ 每百万人
/GDP 存款/GDP 股票市值/GDP总固定资本 上市公司数
1980 2000 1980 20001980 2000 1980 2000 1980 2000
奥地利 0.7421.0400.6820.8190.0300.1560.0010.051 8.74011.975
比利时 0.2720.7920.2990.8370.0900.7830.0300.13822.85015.707
丹麦0.2440.8 0.2760.8 0.0900.6860.0100.19242.54042.135
芬兰0.4620.5340.3910.4640.8 2.3830.0120.497 0.8 29.730
法国0.7310.8640.6790.6360.0901.0870.0600.14513.99013.720
德国0.8641.2070.5640.9250.0900.6680.0100.065 7.460 9.071
希腊0.52 0.5260.5070.5660.0850.9420.8 0.430 0.8 30.869
爱尔兰 0.3151.0690.5770.7930.8 0.8430.8 0.172 0.8 20.053
意大利 0.5550.7700.6760.5140.0700.7030.0400.041 2.360 5.058
卢森堡 1.2101.0991.6263.3670.0011.7710.0160.494
205.556
122.727
荷兰0.6321.3980.6020.9630.1901.7010.0100.62915.12014.754
葡萄牙 0.8551.4080.9460.9970.0060.5670.8 0.502 0.8 10.889
西班牙 0.8 1.0120.7230.8160.0870.8820.0280.86613.21325.817
瑞典0.4150.4570.5100.3910.1101.4760.0000.28912.39032.920
欧洲平均0.6010.9370.6470.9300.0781.0460.02 0.32234.42027.530
英国0.2761.3200.2801.0690.3801.8400.0400.14947.22032.370
美国0.3540.4930.5400.3790.4601.5490.0400.20723.11025.847
英美平均0.3150.9070.4100.7240.4201.6940.0400.17835.16529.109
资料来源：Bajan和Zingales(2003a)
在银行主导型金融体系下，银行在发放贷款的过程中掌握了大量的企业内部信息，相对市场而言，银行在内部评级方面具有较强的信息优势；在资本市场主导型金融体系下，由于资本市场上大量公开信息的存在，由咨询公司进行的外部评级可以涵盖较广的范围。这说明，相对于美国银行而言，以提高资本要求风险敏感度为目标的内部评级法，对欧洲银行适用性更强。这也是为何欧洲中央银行要求所有的商业银行如期实施巴塞尔新资本协议，而在美国则仅有20家大银行实施巴塞尔新资本协议，其他数千家中小银行将继续使用调整的1998年巴塞尔协议的重要原因之一。
2.银行业结构差异
经过近年来的管制放松和金融创新，美国银行业两极分化的趋势日益显著。而另一方面，相对于欧洲银行，美国的银行业结构仍然相对分散，从资产上万亿的超级国际型大银行，到资产上百亿的州银行，再到仅仅面向所在社区服务的社区银行，囊括了所有的银行类型。不仅如此，通过表2的比较可以看出，小型银行拥有相对稳定的市场份额，在分支机构的设立上甚至可以和排名前列的大银行平分秋色。究其原因，小型银行尤其是社区银行在向信息不透明的借款人放贷中具有比较优势，其处理软数据的能力使其在小企业和农场主贷款市场占据优势。据统计，在过去的20年中，社区银行提供了小工商企业贷款的几乎1/3和小额商业房地产贷款的40％多，在农业贷款中其重要性则更大。
表2 美国银行业资产、存款、分支机构比重列表
资产比重 存款比重分支机构比重
年份 全美排名前 全美排名前 全美排名前
社区银行①中型银行② 25位银行③社区银行中型银行 25位银行 社区银行 中型银行 25位银行
1997 17.06 33.04
49.9020.84
34.30
44.86
36.9035.49
27.61
1998 15.86 29.61
54.5319.57
31.18
49.24
35.5633.89
30.56
1999 15.25 30.10
54.6518.81
31.05
50.14
35.1234.03
30.85
2000 14.61 30.41
54.9718.07
32.12
49.82
35.1734.24
30.59
2001 14.53 28.77
56.6917.98
29.59
52.42
35.0232.32
32.66
2002 14.27 28.29
57.4417.55
29.23
53.22
34.6132.80
32.58
2003 13.55 28.78
57.6716.72
29.75
53.53
33.7033.50
32.80
数据来源：ICBA(美国社区银行协会)
面对这种银行结构，规定小型银行执行巴塞尔新资本协议是不现实的。同时，小银行的关系型贷款模式往往难以量化为风险管理的合适模型，即使可以，面对巴塞尔新资本协议中让大银行都难以准确估计的模型数据，小银行相对薄弱的人力、数据、信息系统开发和应用能力更加无法完成此项工作。如果强行执行巴塞尔新资本协议，其构建复杂信息系统的成本可能会使小银行不堪重负。而如果让小银行继续执行1988年的旧协议，只有大银行获得资本充足监管改革的权利，小银行又可能陷入更加不利的竞争地位，甚至可能成为下一轮兼并收购的对象。基于小银行在美国经济中的重要作用，考虑到小银行的利益要求并结合实际情况，美国在巴塞尔新资本协议的执行过程中将监管资本制度分为两部分，采取了谨慎推进的方式。
而欧洲银行体系的一个显著特征就是国界内银行体系的高度集中，较为单一的银行结构也使得巴塞尔新资本协议在欧洲的实施能够全面推进。
3.金融监管差异
“两极多元化”的监管体制是美国银行监管最突出的特点。分层的监管框架、众多的监管部门构成其复杂而有效的监管体系，使得美国成为世界上金融活动最为活跃而金融监管又最严格、深入和细化的国家。为了保证巴塞尔新资本协议的顺利有效实施，美国的监管当局在有关巴塞尔新资本协议的执行计划中指出：对银行采用高级法的许可应当是互动和持续的过程，当局倾向于通过多次的讨论、检查评估单个的IRB和AMA方法。在许可银行采用高级法之后对其后续评判至关重要；另外，各监管当局都希望通过各自的努力确保在机构间执行新监管框架的一致性，同时保证监管信息的机密性。上述种种计划都需要监管部门花费大量的时间和精力与银行进行充分细致的沟通，再加上美国众多的监管部门各司其职，彼此之间还要反复协调，势必影响巴塞尔新资本协议的推进进度。
在欧洲，欧盟的银行监管框架属于分散监管模式：各国中央银行或专门的机构承担银行监管职能，欧洲中央银行只负责制定货币政策，不负责银行监管，但具有一定的协调、咨询职能。因此全面推广巴塞尔新资本协议在欧盟成员国的实施同时赋予具体操作方案较大的灵活性，既为巩固和发展欧盟单一的金融服务市场提供了国际化的统一准则，又兼顾了各成员国间的地区差异。
四、欧美执行差异的影响：巴塞尔新资本协议是否能够重塑全球银行业结构
1.一个分析视角：巴塞尔新资本协议对银行成本收益的影响
巴塞尔新资本协议对银行业结构的影响，从微观上，主要取决于其成本与收益对银行的作用力度和方向。随着巴塞尔新资本协议实施的推进，对于巴塞尔新资本协议带给银行的影响也在不断的接受着市场主体的重新评估和检验，并且这种评估呈现出的趋势愈发不明朗，因为从短期来看，实施巴塞尔新资本协议对银行最大的影响是成本的上升，而相应的风险管理能力的提升、资本配置合理化等收益的显现则需要放置到更长的时间内予以考察。特别是随着协议实施正在或者将进入核心的数据、模型的开发检验阶段，成本因素显得尤为突出。45％的银行就表示估计在巴塞尔新资本协议的执行上2007年的成本要超过5000万欧元，与2005年相比显著上升了23％。而在收益方面，只有35％的银行表示他们赞同框架改变了资本配置，与2005年的55％相比下降了，仅有19％的银行赞同执行巴塞尔新资本协议强化了对市场的认知，也比2005年的59％下降了许多。对许多银行而言，对实施巴塞尔新资本协议的成本担忧已经超过了长期的获益。
就长期的影响而言，银行风险测量和管理能力的总体提升、更经济合理的资本配置和更稳健的风险定价能力比监管资本充足率的改进应该是更为重要的收益，因而对巴塞尔新资本协议的评价不能仅仅基于监管资本的上升还是下降。业务结构上，零售贷款的竞争将加剧，而公司和专项贷款业务将集中于能够准确对风险进行测量和定价的银行。另外，风险管理能力总体的提升还将会影响风险工具的使用和风险组织和治理结构，70％以上的美国银行预计在巴塞尔新资本协议和萨班斯-奥克斯利法案的共同作用下，公司治理将会发生重大变化。
从上述的成本和收益出发，考虑到巴塞尔新资本协议实施上区域间的明显差距，应当说，这种差异本身就来源于各个主体对自身实施巴塞尔新资本协议成本与收益的权衡，而巴塞尔新资本协议成本和收益的后续影响还将可能体现为强化这种差距，但是，巴塞尔新资本协议究竟会以高额的实施成本拖累银行还是使得银行获得竞争优势，还尚难断言，这也是部分地区和银行选择充当跟随者保守策略的现实考虑。但同样是基于巴塞尔新资本协议的上述影响，可以断言的是，这种差异必然会导致全球以及区域内银行竞争格局的重塑，只不过演进的方向尚待观察。
这种判断首先是源于巴塞尔协议在全球银行业的巨大影响力。1988年的巴塞尔资本协议就对全球的银行业进行了重新洗牌，终止了日本激进的海外扩张步伐，使得1983～1989年资产增幅达330％并几乎囊括世界前10大银行的日本银行全面收缩，日本国内的信贷增长也由1990年的9.2％降到1993年的0.8％。其次，是由于此次游戏规则本身就具有使得“强者更强”的马太效应。一个简单的解释就是只有充足的资本后盾和资金支持的大银行才能最终成为高级方法的受益者，从而形成更合理的资本配置和风险定价，获得竞争优势，而小银行和落后地区的银行出于资本头寸变化(见图2)的担忧或成本、能力上的限制，往往只能选择基本方法，结果是两者差距的进一步拉大，那么不可避免的将会是一轮席卷银行业的并购浪潮。
2.一个例证：美国分化的监管框架带来的很可能是进一步分化的银行结构。
从上世纪80年代以来，美国就进入了新一轮持续的银行业并购浪潮中，在数量上和资产规模上都呈现出资源不断向大银行集中的趋势(见图3、4)，同时社区银行从1984年的9984家锐减至2003年的3683家。正如许多社区银行所担忧的，美国对巴塞尔新资本协议差异化的实施尽管考虑了美国银行业分化的市场结构，但差异化实施的结果很可能是在兼并中进一步的分化。
在差异化的资本监管下，大银行凭借高级方法带来的资本的合理配置使得资本显著降低，增强的风险管理能力允许其“cherry-pick”，社区银行很可能成为那些在巴塞尔新资本协议下能有效配置资本的银行的并购目标。而上市的社区银行为了维持自身独立性可能不得不开展高风险的业务，以为股东提供足够高的资产回报率。另外，未使用巴塞尔新资本协议的银行可能会获得较低的评级，相应的其融资成本和融资可得性甚至IPO都会受到严重影响。特别是，作为社区银行业务根基的居民住房抵押贷款将会面临来自巴塞尔新资本协议银行的巨大挑战，尽管美国中小银行在按揭贷款市场的份额仅为12％，但却占到了其贷款组合的46％(见图5、6)，是其业务收入的最重要来源之一。而采用巴塞尔新资本协议的银行通过提高的风险定价能力能够提供更具吸引力的利率，从而进一步蚕食中小银行的市场份额。
尽管美联储认为巴塞尔新资本协议并不会为采用者提供特别显著的竞争优势，但如果考虑到住房抵押贷款业务在整个社区银行中的利润贡献和其成本结构，看似并不明显的成本下降却极有可能是大银行打败小银行的致命武器。这也是为什么美国的社区银行一再表示了对巴塞尔新资本协议对竞争环境影响的忧虑，并提出只有在最终确定巴塞尔新资本协议银行不会拥有竞争优势后当局方可实施巴塞尔新资本协议。实际上，美国监管当局所能采取的只能是在社区银行成本和风险管理能力的现实约束下，尽可能的提高Basel 1A的风险敏感性，从提高社区银行的定价优势入手，最小化而非消除由于巴塞尔新资本协议实施带来的竞争差距。因此，巴塞尔新资本协议不可避免的将会成为推动美国银行并购进一步升级的强有力因素。
而上述考察的方法和结论则很难适用于全球银行业结构的影响评估，特别是巴塞尔新资本协议对欧美银行竞争地位的作用。根据2005年《银行家》的排名，美国有197家银行进入前1000家，占到其中利润总额的27.9％，欧洲25国有294家上榜，占到利润总额的39.6％，两者依然是全球银行业的最大赢家。如上所述，尽管两者的大银行都计划采用巴塞尔新资本协议的高级方法，但美国显然已经落后于欧洲。欧洲银行是否会先行一步陷入高额成本的泥潭？美国亦步亦趋的谨慎策略是否能后来居上？或者，由于43％欧洲大银行获得的显著的资本改善，美国推迟的实施计划是否会让欧洲银行在海外并购上抢占先机？进一步的，巴塞尔新资本协议对一国宏观经济的作用，包括其顺周期特征、对货币供给的影响等也会作用于各国银行业的竞争力，但考虑到欧美不同的金融体系特征，巴塞尔新资本协议对美国银行业的宏观环境影响必然小于对欧洲银行主导的融资体系中的银行业。因而，考虑到巴塞尔新资本协议的复杂性和灵活性、金融体系的差异、银行适应能力的变化等诸多因素，巴塞尔新资本协议将以何种方式和途径影响全球银行业的竞争格局还存在着很大的变数。
3.差异化实施对国际监管协调的要求
这种全球差异化的实施要求母国和东道国监管当局更充分的信息共享和协调。例如，各国银行对美国巴塞尔新资本协议的差异实施表示担忧，主要是担心这种差异方法是限于美国银行还是包括外国的分支机构。特别是当外国银行在其母国采用基本法时，这种方法得不到美国当局的认可。美国监管当局提出可以就过渡步骤与母国协商，如外国银行可对高级方法中LGD等参数进行较为保守的估计。为此，巴塞尔委员会发布了《巴塞尔新资本协议跨境实施的高级原则》以及《有效实施巴塞尔新资本协议母国和东道国的信息共享》。
而对于发展中国家，由于在巴塞尔新资本协议实施上的普遍落后，这个问题显得更为紧迫。以中国银行为例，在所设海外经营性分支机构的25个国家和地区当中，已经有18家当地监管机构明确提出了实施新资本协议要求，占中行全球网络的72％。各国已相继敦促外国银行分支机构实施巴塞尔新资本协议，德国监管机构表示，如银行分支机构母国目前尚未准备实施新资本协议，将给予该银行必要的宽限期，最迟在2007年末由其自主选择使用何种评级方法。法国银行委员会要求，所有在法经营的商业银行都必须实施新资本协议。一旦发达国家的监管当局认定其境内外国银行分支机构的母国对实施新资本协议不合格，为防止这些境内的外国银行分支机构逃避严格的监管，他们会要求外国银行关闭分行而改成子行的形式，从而对这些子行进行直接的管理。这一做法会对我国银行海外分支机构的业务范围和经营管理造成很大影响，甚至会改变银行海外网络的格局。④
五、政策建议
新资本协议作为国际银行业最重要的游戏规则之一，在全球经济和金融一体化的形势下的推行与实施已经成为了不可逆转的趋势。而对照目前巴塞尔新资本协议在全球的实施，中国尽管已经取得了巨大的进展，但是总体上依然还是处于较为保守的梯队，因而如何在权衡我国银行业现实的同时积极地应对巴塞尔新资本协议带来的挑战，是中国银行业必须解决的问题。
首先，应尽快调整资本监管的政策和法规，使其更具风险敏感性，渐进向巴塞尔新资本协议过渡。银监会2004初颁布的《商业银行资本充足率管理办法》主要还是依据了1988年的巴塞尔资本协议，同时融入了巴塞尔新资本协议第二和第三支柱的部分内容，一个明显的缺陷是简单化和一刀切的风险权重不具备风险敏感性，权重分配上不够审慎。在这方面，监管当局完全可以参照美国当局的ANPR：增加风险权重的种类、扩展抵押品的种类、设计操作性较强的模型供银行采用。同时，监管当局应当采取更积极的姿态与业界沟通，建立多渠道的灵活交流机制和平台，在数据收集等方面加快统筹规划。
其次，银行监管当局应加强监管的国际沟通和合作，密切关注各国实施情况。如上所述，新资本协议实施的推进已经给中资银行的海外机构的经营和发展带来了压力，甚至有关停的可能性，即便不被关停，这些机构的业务拓展能力也将会受到限制。这需要监管当局对巴塞尔新资本协议在中国的实施有更明确的表态和实践框架，在此基础上加强国际对话，争取发达金融市场监管当局给予更合理的宽限期和特别考虑，防止中资银行海外机构的边缘化生存。
最后，应当看到，巴塞尔新资本协议在全球实施的区域差异对中国银行业来说机遇与挑战并存，差异的存在能够为中资银行和监管当局提供一个观察的契机，重新对照和考察巴塞尔新资本协议实施的成本和收益，与此同时，实施的差异也对监管当局的国际协调能力提出了更高的要求。
注释：
①此处社区银行定义为总资产少于10亿的金融机构，包括银行和储蓄机构。
②中型银行定义为除社区银行和排名前25的大型银行以外的所有银行。
③排名按资产规模进行。
④张燕玲，《中国银行业海外机构实施巴塞尔新资本协议的挑战与建议》，《中国金融》，2005年11期。
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