农村建设用地流转：城乡统一市场并非全部，本文主要内容关键词为：建设用地论文,城乡论文,农村论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村集体建设用地流转的特点是非法流转。根据我国目前的制度，一般集体建设用地只能由集体经济组织自用或者与其他经济主体合用，其他经济主体需要建设用地只能使用国有土地，国有土地的增量部分通过征用集体土地实现。在这样的背景下，随着我国工业化和城市化的发展，出现了农村集体建设用地私下流转的现象。针对各地出现的建设用地流转隐形市场，现有的研究对流转的现状、特点、流转中产生的问题、流转的合理性，以及土地流转中农民利益保护等方面都作了详细的研究，建立城乡统一的建设用地市场成为共识，并对集体建设用地入市的条件展开了研究。接下来的问题是，地方政府作为征地制度的最大受益者，什么情况下才会选择放弃征地模式？在城乡统一的建设用地市场背景下，由于外部性、信息不对称等因素的存在，农地直接入市情况下仍会面临市场失灵，农民和集体经济组织同样存在农地非农化的激励(马凯、钱忠好，2009)，那么，新背景下优化土地资源配置需要什么条件？此外，城乡统一的建设用地市场只能解决城乡结合部等建设用地需求强劲地区的问题，地处偏远地区或者规划区外的农村集体经济组织如何分享城市化的土地增值收益？现有的研究(如李景国，2009)已经注意到了在城市化背景下，建设用地由农村向城市流转更有现实意义。但这种异地流转又如何实现？这种模式能够得以存在的理论基础是什么？需要什么样的制度安排？这些问题都将在本文的研究中进行深入探讨。
一、重新认识国家对建设用地流转的控制
我国对建设用地的流转经历了一个先松后紧再放松的过程。1998年以前，对农村建设用地的流转少有限制，规定集体所有的土地的使用权可以依法转让，但根据国家(包括城市集体所有制单位)的需要，可以征用农民集体所有的土地。①改革初期，政策鼓励农民利用村集体的土地创办乡镇企业，发展农村经济。1980年代中期以后，农村土地进入集体建设用地市场的通道一直还是开着的，但是，1992年国务院出台《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》，对集体建设用地采取了关闭市场的态度，包括集体土地必须先征为国有出让才能作为建设用地；集体土地作价入股兴办联营企业的，其土地股份不得转让。1998年修订的新《土地管理法》对农村土地进入非农集体建设使用的口子大大缩紧，农民使用集体土地从事建设在该法第43条已变成任何单位只能使用国有土地的一个除外。②1998年以后的土地管理法规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地(第四十三条)，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但在破产、兼并等情形下，土地使用权可以依法发生转移(第六十三条)。③还规定，在符合规划的前提下，农村集体经济组织可以申请土地与其他单位和个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业。④此外，以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的⑤，一旦抵押权实现，也会出现集体建设用地使用权流转。建设用地的流转被限定在如上三种例外上，2006年对存量符合规划的建设用地流转进一步放松。2006年国务院31号文在禁止通过以租代征等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设的同时，允许在“符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内，农民集体所有建设用地使用权流转”。
针对农村乡镇企业分散布局、规模不经济的现状，2003年开始，国家积极推进农村建设用地整理，鼓励乡镇企业向小城镇集中，提出城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。⑥2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)中提出，鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。2005年又明确提出用“项目区”作为执行“挂钩”的政策工具，即土地的空间置换将被严格限于项目区内进行；项目区要先论证，报国土部审批后方可实施。为进一步加强和规范城乡建设用地增减挂钩试点工作，国土资源部2008年又根据国发[2004]28号文制定了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》(国土资发[2008]138号)。
随着2008年十七届三中全会提出要建立城乡统一的地产市场，保护农民合法权益。2009年国土资源部出台《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》(国土资发[2009]27号)，提出各地要按照十七届三中全会《决定》的总体要求，深化集体建设用地使用制度改革。“今年，在城镇工矿建设规模范围外，除宅基地、集体公益事业建设用地，凡符合土地利用总体规划，依法取得并已经确权为经营性的集体建设用地，可采用出让转让等多种方式有偿使用和流转，以后，根据各地集体建设用地出让转让等流转实践，总结经验，再推进其他符合条件的集体经营性建设用地进入市场。”明确了集体建设用地的流转的改革方向，就是在规划控制下，逐步放开对集体建设用地使用权流转的种种限制，赋予集体建设用地与国有建设用地一样的权利。
1.国家对集体建设用地的控制体现了国家目标的转变。农村集体建设用地包括存量建设用地和增量建设用地。增量建设用地来自农地转用。国家对集体建设用地的控制体现了国家目标的转变。在1980年代，国家粮食安全还不是一个问题，国家目标是为农村剩余劳动力提供就业出路、发展农村工业。随着农村工业化的无序发展，土地规模不经济和农村污染问题暴露出来，1992年国家加强宏观调控，采取了关闭市场的态度。但工业化和城市化发展过程客观上需要土地，虽然关闭了农村集体非农化的口子，仍有征地这个大口子不能关闭，在巨大的利益诱惑下，地方政府成为农地非农化的主要力量，我国的耕地以更快的速度消失。正是在这样的背景下，城乡建设用地增减挂钩开始试点，政府垄断征地造成农民利益损失达成广泛共识，建立城乡统一建设用地市场随即提出。
2.政府对建设用地的控制，实质上是对土地非农产业发展权的控制。与农用地相比，农村建设用地获得了更多的关注，究其原因，土地的非农化使用比农业用途能带来更多收益。政府对建设用地的控制，实质上是对土地非农产业发展权的控制。我国目前的土地制度实质上基本剥夺了土地所有者的非农产业发展权，只保留了在符合规划的情况下自办或合作办企业的权利，没有能力办乡镇企业的农村集体组织自动丧失非农产业发展权。
3.目前的制度安排造成了实质上的土地所有者产权的不平等。这种不平等表现在如下几个方面。(1)与国有产权相比，用途上的限制，以及随时面临征用造成的稳定预期缺乏和补偿过低的事实降低了农民的土地产权价值。(2)与有能人的地方相比，没有能力自办企业或者遵纪守法不违规用地的农民集体享有最低的建设用地存量。(3)被规划为农业地区的农民集体，甚至也没有机会在符合规划的前提下自办或合办企业，享受非农产业发展带来的收益。同时，由于不能参与规划的制定，实质上也没有因为被规划为低效益的产业用途而要求赔偿的权利。有能人的地方和被规划到非农用地的地方实际享受了更多的土地权益。
正是由于存在国有土地与集体土地的不平等，有机会发展的地区才有动力违规占地，出现“以征代租”、非法转用等违法的建设用地流转形式。正是农民可以自办企业合法获取建设用地造成的不平等，农民就会产生这样的认识：别人占用耕地那是人家有本事，保护耕地是政府的事情，与自己无关。正是因为对规划造成的不平等没有补偿，规划才成为一种垄断资源，提供了一种寻租机会。各地规划局领导被双规或贪污受贿的报道屡见不鲜，正是反映了这种机会租的现实存在。
二、农村建设用地流转的内在逻辑
(一)经营性建设用地稀缺性产生的来源
1.工业化、城市化的发展，以及保有农业用地的需要使非农建设用地成为一种稀缺资源。土地可以用作农业或者非农业生产，工业化和城市化的发展产生了对非农业用地的需求，如果不考虑农业用地保有量，非农用地的需求通过农地非农化即可得到满足。正是农业用地承载国家粮食安全和生态安全的作用，使非农用地的扩张产生了约束，正是在这种意义上，非农建设用地成为一种稀缺资源。
2.在农业用地严格保护的情况下，存量建设用地可以变成指标，也成为一种稀缺资源。在新增建设用地指标不足的情况下，由于土地的不可移动性和土地利用的规模性要求，为了获得新增建设用地指标，需要建设用地异地流转，这种情况下的流转只能是一种指标的流转。这种指标的设计至少可以有两种。(1)存量建设用地通过复垦，变成指标。这种情况下集体经济组织的得益取决于前期建设用地存量。(2)基于公平发展权的指标设计。出于公平的目的，把未来几年的新增建设用地指标(可以等于范围内所有集体组织建设用地面积和)按所拥有土地面积比例平均分配给各个集体经济组织。如某区域范围未来几年的建设用地指标共有a亩，A集体经济组织共有土地占区域内土地的比例为x，建设用地存量为b，则A可以分得的指标为a*x。如b＞a*x，说明前期A占用了过多的建设用地，如要继续按照规划非农化土地，需要向有多余指标的集体经济组织购买，购买的数量包括多占的和新增的土地面积之和；如b＜a*x，说明前期A占用了过少的建设用地，如要就地按照规划非农化土地，直接用自己的指标即可，如果当地没有新建设用地的规划，则可以把多余的指标(面积=a*x-b)向需要的集体经济组织出售。与第一种指标相比，这种指标有利于形成全体农民对土地非农使用的监督机制，因为在指标交易公开的情况下，不购买额外指标就进行非农使用的行为容易被发现，农民也有举报的利益动机。
(二)规划区内外的农村建设用地需要不同的流转类型
目前我国的经营性建设用地流转主要是就地流转，主要有三种模式。一种是直接供地模式，属于土地使用权流转的一级市场，建设用地使用权由所有者流转给使用者，如农村集体通过出租或出让把建设用地使用权流转给使用者，这在1998年之后为非法流转，又如农村集体通过土地使用权入股或联营与使用者共同举办企业实现土地使用权的流转；第二种是征地模式，是所有者之间的流转，如政府通过征地获得农村集体建设用地使用权，同时所有权也发生了转移；第三种是企业(使用者)之间的流转，属于土地使用权流转的二级市场，如企业依法获得土地使用权之后，通过兼并或破产程序转移建设用地使用权，或者集体建设用地上的建筑物(属于某企业)抵押权实现后土地使用权转移(参见图1上部分)。
第二种征地模式因为其征地范围过大等弊端为社会所诟病，随着我国征地制度的完善，这种模式会逐渐减少。第三种模式的主体是企业，它们之间的流转是一种纯粹的市场行为，也不深入展开。第一种模式实质上是城乡统一建设用地市场模式，是目前中央政府倡导的一种制度变迁。这种变迁的可行性和适用性如何，是需要研究的问题。
1.旺盛的建设用地需求和偏低的征地补偿催生了需求旺盛地区的建设用地直接入市。对集体经济组织来说，土地是一种可以带来收入流的财产。随着工业化和城市化的发展，在农村劳动力的非农转移造成农村地区农民房屋闲置的同时，城市规模扩张的需要以及工业园区的郊区化为附近地区的集体经济组织带来了住房和非农业用地的市场需求。现有法律不允许集体土地直接入市，而我国现行征地制度下征地补偿过低，补偿与直接违法转让之间的巨大利益差距是农村集体土地直接入市的利益驱动力，巨大的潜在收益使农村集体经济组织产生了改变目前农村集体不能直接供地的制度的现实需要。
从制度变迁的角度来看，集体建设用地直接入市是相对价格变化引起的由经济主体主导的制度变迁。同时社会也已经认识到政府垄断建设用地供给的征地制度对土地集体所有者的不公平
性，这种社会偏好的变化也有助于推动这种制度变迁的进程。
2.集体建设用地直接入市只在城乡结合部等对土地市场需求旺盛的城市规划区内部的地区有意义，城市规划区外的建设用地的流转需要其它思路。在广大的边远农村地区，无法接受城市或工业园区的辐射，不存在对其建设用地的旺盛需求。因为处于规划区外，也不属于征地的可能范围。而且，在城市规划区外地区实行建设用地就地流转不但不经济，也不可持续。城市规划区外的建设用地的流转需要其它思路。因为从长期来看，随着城市化进程的深入，只有少部分农村居民点和工业点会被规划成永久保留区域，大部分农村居民点和工业点会逐步萎缩，甚至消失。
3.城乡建设用地总量控制使规划区外建设用地异地流转成为可能。目前，我国土地已经过度非农化，城乡建设用地总量足够我国人口规模达到峰值时的建设用地需要。根据国土资源部的公布的数据，2005年我国城乡建设用地就已达到2386.66万hm[2]，超过按照人口峰值16亿、城乡人均建设用地均按上限标准估算的城乡建设用地总规模。⑦在这样的情况下，城乡建设用地总量平衡应该成为我国耕地保护的方向，这也为农村集体建设用地的异地流转提供了逻辑基础。实行城乡建设用地总量控制应该成为政策方向。在这种情况下，规划区外的集体经济组织拥有农村建设用地，实际上是拥有相应面积土地的非农产业发展权，成为一种稀缺资源，在当地流转收益低或难以流转出去的时候，集体经济组织需要这部分土地的利益实现渠道，这形成了供给。同时，在建设用地总量控制的情况下，规划区内建设用地的新增指标需要以规划区外建设用地的减少为前提，同时在占用耕地的情况下，还需要耕地占补平衡，这些形成了对规划外的农村建设用地的需求。集体经济组织之间可以通过合作的方式互通有无，如通过建设用地平移获取稳定的出租收益、共同开发获得土地增值收益等方式，这种方式称为合作模式。对不愿意或者不能自主开发的集体经济组织，应该允许其进行指标交易，通过交易，规划区内集体经济组织可以获得新增指标，规划区外集体经济组织复垦后获得建设用地的货币化收益。在出让或开发收益超过购买指标(或地票)的成本的情况下，规划区内集体经济组织会通过购买指标或地票获得建设用地指标。这种方式称为指标模式(参见图1下部分)。在这种情况下，需要建立一个指标交易市场，在一定地域范围内，规划区内外可以通过地票交易实现规划区外的农村建设用地的异地流转。异地流转的两种模式的前提是农村集体建设用地直接入市。
规划区内农村集体建设用地存量部分的就地流转：
图1 规划区内外的农村集体建设用地面临不同类型的流转选择
所以，在规划的前提下，农村集体建设用地分别属于规划区内和规划区外，两类建设用地需要不同的流转模式。在规划区内，建设用地在一级市场流转的趋势是城乡统一建设用地市场的直接供地模式，农村建设用地从规划区外向规划区内异地流转可以有合作模式和指标模式，但两者都以农村集体可以直接供地为前提。征地模式下地方政府如何才能放弃征地？集体经济组织如何在违规占地、合作模式、以地流转之间作出选择？
三、地方政府的选择：征地还是允许农村集体供地
按照布罗姆利(1989)的制度变迁理论，我国建设用地供给制度的变迁实质上是一种重新配置经济机会的制度交易，源于整个社会的态度和偏好的变化。对目前的征地制度的不公平达成的共识，以及更关注农民利益保护的社会态度驱动了这种变迁。这注定了这种变迁不可能由地方政府发起，新的制度只能由中央政府创立。地方政府是新制度的实施方之一，仍然可能存在选择违抗的利益动机，制度效果如何仍取决于三方利益博弈。
一块土地是否可以作为建设用地使用取决于对这块土地的规划，如果土地按照规划可以作为建设用地，那么集体也应有权利申请农地转用。因此，对规划内的地块，都可以看作建设用地。对规划区内某建设用地，地方政府的选择集为｛征用，不征用｝，集体经济组织的选择集为｛直接出让，被征用｝。地方政府如果选择遵守中央政策，不征用，其新增收益A1=0，农村集体直接出让，农村集体得益为B1；地方政府如果选择征用，可能遇到农村集体的阻挠，如果农村集体不阻挠，双方得益分别为A2和B2，如果农村集体阻挠，双方得益分别为A3和B3(见图2)。
假设土地平整成本忽略不计，政策明确规定集体经济组织享有与国有土地同等的权益，集体阻挠一般会成功。假定同一地块集体经济组织出让收益为Y2，由地方政府出让的收益为Y1，新增建设用地指标成本为XZ，集体经济组织直接出让需要给原承包户的补偿为该地块的农用地收益A，政府主导下的征地补偿为C，地方政府仍实施征地模式受到的来自中央政府的政治压力为P。地方强行征地遭到阻挠的情况下，农村集体需要支付额外的成本(如打官司的法律成本及来自地方政府的行政压力)EW，地方政府得到的政治惩罚为PF。此时，双方的得益分别为：
A1=0
B1=出让收益Y2-新增指标成本XZ-农用地收益A=Y2-XZ-A
A2=出让收益Y1-征地补偿C-新增指标成本XZ-政治压力P=Y1-C-XZ-P
B2=地方政府支付的征地成本C-农用地收益A=C-A
A3=0-政治惩罚PF
B3=B1-EW
图2 征地制度向统一市场的变迁
对地方政府来说，只有在征地成功的收益足够大或者农村集体阻挠的可能性较低的情况下才会选择征地，为此，地方政府会通过降低农村集体可能的出让收益Y2、增加农村集体阻挠的额外成本EW等手段降低农村集体阻挠征地后的收益，同时增加对农村集体的征地补偿，增加农村集体阻挠征地的机会成本。如地方政府可以通过对当地银行的控制力，限制农村集体或使用集体土地的企业的贷款条件，利用地方政府的行政和司法权力增加用地企业的成本等大大降低农村集体的出让收益Y2，或者通过动用司法力量大幅提高阻挠成本。可以预见在地方政府对银行和司法机构有强制力的地方，农村集体的建设用地更有可能被征用。
Y1的大小取决于地方经济发展水平和地块的性质情况，一般来说，商业地块比工业地块的出让收益高，相比之下，规划中的商业地块更容易出现征地的情况；在经济欠发达地区，建设用地的需求较小，用地压力不大，Y1也会较小，政治压力与发达地区的地方政府没有明显的区别，所以在政治压力较大时，经济发达地区更有征地的动力。此外，征用非耕地的成本较低，地方政府会优先征用非耕地。在经济发达的地区，新增建设用地紧缺，一个公开的用于补偿规划区内耕地占用的指标市场有助于增加XZ，从而增加地方政府的成本。
总之，较大的政治压力，强制征地中更多的保护农民利益的法律判决，农民保护产权意识的觉醒、较高的商业地块的已征地程度、发达地区耕地补偿指标市场的培育等都有助于地方政府逐步放弃征地策略。
四、集体经济组织的选择：违规还是异地流转
(一)规划区内集体经济组织的选择
首先考虑规划区内的集体经济组织，由其所有的全部或者部分农业用地被规划为非农用地，在农村集体土地可以直接入市的前提下，作为所有者的集体经济组织有权按照规划改变土地用途，并以出让、出租或入股等形式进行流转。⑧规划区内集体经济组织的选择集合为｛直接占地(违规)，合作模式，指标模式｝。
假设建设用地流转收益为y，补偿成本为c1，指标成本为c2，可能的违规占地成本为c3，集体经济组织进行合作的交易成本为c4。在各种选择下的得益分别为：
R1=y1-c1-c3，在违规占地的情况下，集体经济组织需要支付给原承包户补偿c1。因为违规占地，可能被叫停。同时，因为存在风险，项目方会支付较低的流转费，y1相对较低，集体经济组织还需要支付可能的违规成本c3。
R2=y2-c4，在合作模式下，集体经济组织与合作方共享流转收益，合作方复垦相同面积的地块，复垦后耕地流转所得收益可用于补偿原承包户。这种模式下，虽然不用支付指标成本和补偿成本，但寻求合作方、谈判等增加了交易成本c4。
R3=y3-c1-c2，在指标模式下，集体经济组织需要支付对原承包方的补偿c1和指标成本c2。
其中建设用地流转收益y反映了农村建设用地的产权价值，受到征地随意程度和相关政策的影响。如果农村土地仍然比城市土地更容易受到征用的影响，或者在金融政策、产业优惠政策等方面受到限制，影响程度越大，或者受到的限制越大，农村建设用地的流转收益越低。
补偿成本c1为补偿给暂时失地的原承包户，假设对农户的补偿不能低于地方政府的征地补偿标准，或者当地农地流转收益标准。
指标成本c2则根据土地产业发展权的分配情况决定，(1)如果产业发展权按照规划赋予，那么在目前耕地占补平衡制度下，只有需要转用的农地是耕地时才需要购买占补平衡指标，如果集体组织内部有非耕地的农业用地，也可以通过内部调整不用购买占补平衡指标，这种情况下只有集体不存在可以调整为耕地的农业用地时需要购买占补平衡指标，此时可以用于交易的是占补平衡指标；(2)如果产业发展权按照平等原则赋予，那么新增的建设用地指标可以用自己的指标，用完后需要购买新增建设用地指标，这种情况下交易的是非农产业发展权，指标在规划区内外的集体经济组织之间进行交易。
可能的违规占地成本c3取决于法律和政策的监管程度，以及附近农村居民对农村建设用地农转用的监督效果。
集体经济组织之间合作的交易成本c4取决于双方熟悉程度，以及当地的法制状况。地理上临近的集体经济组织之间容易达成合作，法制状况更好的地方可以更好地实现第三方实施，交易成本也越小。
集体经济组织在违规、合作模式和指标模式如何选择取决于各种方式下得益的比较。
在异地流转的模式选择方面，当R2＞R1时，即y2-c4＞y3-c1-c2时，才会选择合作模式。此时y3-y2＜c1+c2-c4，如果集体经济组织只能选择出让或出租方式，则在合作模式与指标模式下，新增建设用地的得益相等，y3-y2是要分享给合作方部分，此时分享部分必须小于不合作下的新增成本。如果由于合作方有开发能力，通过合作模式，规划区内的集体经济组织可以选择比出让或出租获益更高的方式，那么集体经济组织会更倾向于合作模式。也就是说，在获取指标的成本偏高、或者合作方开发能力较强的情况下，才会选择合作模式，当然，如果指标市场不存在，是否会选择合作模式，要看违规占地的得益。
如果R1＞max(R2，R3)，集体经济组织的违规占地的收益大于异地流转收益，会选择违规占地。此时y1-c1-c3＞y3-c1-c2，即c2-c3＞y3-y1，违规风险造成的流转收益的减少很低，增加的指标成本扣除违规成本后还有剩余；并且y1-c1-c3＞y2-c4，即y3-y2+c4＞y3-y1+c1+c3，此时合作的损失大于违规的成本。
(二)规划区外集体经济组织的选择
对规划区外的集体经济组织，面对远远大于农业用地收益的非农产业用地收益的诱惑，也存在把拥有的土地作为建设用地流转的利益动机，规划区外的集体经济组织也有类似的三种选择：违规占地、提供指标、寻求合作。
与规划区内集体经济组织类似，违规占地情况下的收益Y1=y1-c1，提供指标的收益Y2=c2-c，c为复垦成本。合作收益Y3=y3-y2-c-c4。因为不符合规划，一般难以通过出让实现违规流转土地，如果不存在指标市场，合作的交易成本较高的情况下，违规占地可能是规划区外集体经济组织仅有的获得土地非农收益的选择。异地流转中选择合作或者指标模式取决于两者收益对比。当c2＞y3-y2-c4时，集体经济组织会优先选择指标模式，当集体经济组织拥有土地开发能力的情况下，更容易找到合作对象，在合作中的谈判地位也会较高，这种情况下，合作模式可能是更好的选择。
(三)没有规划情况下的集体经济组织的选择
在没有乡村规划的地方，将农业用地按照非农用地流转后，存在事后规划确认的可能。在存在对建设用地需求的情况下，集体经济组织会倾向于违规占地，造成既成事实，倒逼规划落地。由于没有规划，暂时不能确定该集体经济组织是指标购买方还是出卖方、是合作方还是被合作方，这种情况下，不存在异地流转方式。
如果确定了按照平等的非农产业发展权原则确定建设用地取得方式，将有助于避免这种通过违规占地倒逼规划落地的行为。因为发展权被平均分配后，每个集体经济组织成为买方或卖方，违规占地的实质是企图不购买发展权实现非农用地收益，周边集体经济组织是它的潜在交易方，前者不买后者就难以卖出，自然形成了一种利益上的制衡关系，从而在基层形成土地使用方面的有效监督。
综上所述上，为了防止集体经济组织违规占地，(1)需要提供更多的选择，允许集体经济组织之间通过合作或者指标交易的形式实现规划区内外建设用地的异地流转。显然，如果不允许集体经济组织选择合作模式和指标模式，在建设用地需求旺盛的情况下，如果不能在组织范围内实现耕地的占补平衡，集体经济组织倾向于选择违规占地。(2)同时通过法律或金融和产业政策手段增加违规占地的成本。(3)低成本的交易平台和第三方实施机制的建立有助于促进集体经济组织之间的合作，降低合作的交易成本。(4)基于公平原则赋予集体经济组织非农产业发展权，发展权交易指标有助于建立农地非农化的民间监督机制，一方面可大大降低违规占地的发生率，另一方面即使违规占地，需要得到承认时也需要补足指标缺口，发展权指标方式使违规占地不划算。
五、研究结论
禁止农村经营性建设用地主动流转，其实质是对农村集体土地非农发展权的控制，目前的制度安排已经造成了实质上的土地所有者产权的不平等，一方面是国有土地与集体土地的不平等，一方面是集体经济组织之间的不平等。在目前的制度安排下，只有国有建设用地才能合法流转，只有那些有机会发展的地区的集体经济组织才有动力违规占地，出现“以征代租”、非法转用等违法的建设用地流转形式。第一种不平等已经被认识到，城乡统一建设市场建设被提上日程，但第二种不平等目前还未达成共识。其不平等的原因在于，目前的制度安排下，土地利用规划确立了土地发展权，造成集体经济组织的土地权益不平等，并且在制度安排中，对造成的这种不平等没有设计补偿机制，使规划成为一种垄断资源，提供了一种寻租机会。为此，需要改变土地利用规划的功能，规划只能确定土地的利用方式，不能直接确定土地非农发展权，土地非农发展权的确立需要其他规则。
建设城乡统一的建设用地市场虽然已经成为社会共识，但从目前的征地制度到城乡统一的建设用地市场的制度变迁来看，这是一种重新配置经济机会的制度交易，其驱动力为整个社会中人们的态度和偏好的变化，注定了这种变迁不可能由地方政府发起。较大的政治压力，强制征地中更多的保护农民利益的法律判决，农民保护土地产权的意识的觉醒、较高的商业地块的已征地程度、发达地区耕地补偿指标市场的培育等都有助于地方政府逐步放弃征地策略。
工业化、城市化的发展，以及我国过度非农化的背景，决定了我国农村集体建设用地也成为一种稀缺资源，农户和农村集体不可能无偿放弃农村集体的建设用地，为此，规划区内外的农村建设用地需要不同的流转类型，在规划区内实行就地流转方式，在规划区外需要建设用地的异地流转。在目前的制度安排下，土地的非农发展权由规划设定，并缺乏补偿。农村集体建设用地异地流转的基础是城乡建设用地总量平衡，对异地流转的理论基础，本文更倾向于发展权按照平等原则赋予，那么规划区内的集体经济组织对新增建设用地可以用自己的指标，用完后需要购买新增建设用地指标，这种情况下交易的是非农产业发展权，指标在规划区内外的集体经济组织之间进行交易，这种制度设计不仅能够体现公平，而且有助于在当地形成土地非农化的监督机制。
城乡统一的建设市场仍然难以避免村集体违规占地，除了强化监督机制以外，为了防止集体经济组织违规占地，需要为其提供更多的选择机会，如允许集体经济组织之间通过合作或者指标交易的形式实现规划区内外建设用地的异地流转；通过法律、金融或产业政策手段增加违规占地的成本；低成本的交易平台和第三方实施机制的建立有助于促进集体经济组织之间的合作，降低合作的交易成本。
注释：
①根据1988年修正的土地管理法第一章总则的第二条，国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定。根据第四章(国家建设用地)的第二十一条，国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地或者使用国有土地的，按照本章规定办理。以及第三十五条，城市集体所有制单位进行建设，需要使用土地的，按照本章规定办理。
②刘守英.集体土地资本化与农村城市化——北京市郑各庄村调查[J].北京大学学报(哲学社会科学版)，2008，45(6)：131。
③根据1998年和2004年的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
④根据1998年和2004年的《中华人民共和国土地管理法》第六十条，农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
⑤根据《中华人民共和国物权法》第一百八十三条，乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。
⑥如2003年《中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见》(中发[2003]3号)明确提出：“各地要制定鼓励乡镇企业向小城镇集中的政策，通过集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳土地出让金等形式，合理解决企业进镇的用地问题”。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)中提出，鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。同年国土资源部印发《关于加强农村宅基地管理的意见》的通知(国土资发[2004]234号)中，各地要采取有效措施，引导农村村民住宅建设按规划、有计划地逐步向小城镇和中心村集中。
⑦李景国.城市化背景下的农村建设用地流转与新农村建设[J].农村经济与科技，2009，20(9)：16-18。
⑧为控制风险，保证农民获得稳定土地收益，可以对入股的土地比例作出限制。
标签：建设用地论文; 农村建设用地论文; 农村集体经济组织论文; 农村论文; 直接成本论文; 用地性质论文; 集体经济论文; 农民论文;