中国民办高等教育未来发展战略思考，本文主要内容关键词为：高等教育论文,中国论文,未来发展论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G648.7文献标识码：A文章编号：(2009)01-0001-06
中国民办高等教育是在我国改革开放的大背景下产生和发展起来的。一方面，中国的民办高等教育是市场化的产物，具有自发性、自主性、非均衡性等特点；另一方面，中国民办高等教育又得益于我国的政治思想解放、教育体制改革和教育政策的完善与保障。从民办高等教育的属性看，具有市场主导性和“学校+企业”的特点。
本文从我国民办高等教育的基本特点和发展现实出发，对其未来发展战略问题展开一些初步的思考，并提出政策性建议，以求抛砖引玉，与方家共同研讨民办高等教育未来的发展大计。
一、对民办高等教育进行战略规划的现实依据和意义
近年来，中国高等教育稳步发展，高等教育招生数和在校生数持续增加，高等教育大众化的进程进一步加快。在中国高等教育发展的宏观背景下，民办高等教育也呈现出持续增长的发展态势。
1.从层次结构来看，民办高校目前仍以高职高专教育为主，高职院校数量远远多于本科院校，专科在校生远远多于本科在校生。
如果与2006年比较，2007年民办普通高校学校总数比2006年增加了19所，其中本科高校数增加了13所；在校生数增加了29.28万人，本科生数增加了8.58万人，专科生数增加了20.69万人。独立学院数与上年相同，仍为318所，但是在校生数增加了21.92万人。
在297所民办高校中，本科普通高校43所，占总数的14.48％；高等职业院校254所，占总数的85.52％，高职院校比本科院校数多出211所；本科在校生21.12万人，专科在校生141.94万，专科比本科多出120.82万人。这一状况与2006年相比表现出一致性，本科高校30所，高职院校248所，高职院校比本科院校多出218所；本科在校生12.54万人，专科在校生121.25万人，专科比本科多出108.7万人。
2.独立学院快速发展，独领风骚。无论从办学层次还是在校生规模来看，均较大幅度地超过了民办普通高校。
2007年独立学院318所，在校生186.62万人，其中本科生165.68万人，专科生20.94万人；2006年独立学院318所，在校生146.70万人，其中本科生126.45万人，专科生20.25万人。与2006年相比，独立学院数量没有变化，但是本科生增加了39.23人，专科生增加了0.69万人。与民办普通高校相比，2007年独立学院学校数多出21所，全部在校生多出23.55万人，本科在校生多出144.56万人。
3.民办其他高等教育机构的机构数和各类注册学生数均呈逐年下降趋势。
2007年民办的其他高等教育机构906所，各类注册学生87.34万人；2006年民办的其他高等教育机构994所，各类注册学生93.9万人；2005年民办高等教育机构1077所，各类注册学生109.15万人。无论是机构数，还是各类注册学生数，均呈逐年萎缩之势。2007年民办的其他高等教育机构数比上年减少了88所，各类注册学生数减少了6.56万人。
4.民办高等教育区域非均衡发展的趋势进一步明显化。
以民办本科高校为例。本科高校最多的省份是陕西省，共有7所，其他为山东5所，浙江4所，河南、广东各3所，福建、江苏、上海、安徽、湖南、江西各2所，其余北京、河北、天津、黑龙江、吉林、辽宁、湖北、海南、宁夏各1所。43所本科高校分布在全国20个省、市、自治区中，最多7所，最少1所，还有11个省市自治区还没有设立民办本科高校。
我国民办高等教育目前在层次、规模、结构、布局等方面形成的特点，可以说是利弊共存，其形成的原因也是复杂的、综合的、动态变化的。但是最主要的原因，我以为还在于国家民办高等教育政策的导向和控制所致，也在于各省级地方政府在教育行政管理的政策和方式上存在着差异。在中国国情下，政府对民办高等教育的影响力和控制力是十分重要的，也是不可缺少、不可替代的。国家各级教育行政部门对民办高等教育的政策设计、行政管理和战略规划，影响甚至决定了民办高等教育的发展进程，影响着民办高等教育的现实格局，也决定了民办高等教育的未来走向和发展水平。
因此，依法由政府主管部门牵头、组织，调动包括民办高校在内的社会各种资源，充分倾听来自民办高教一线实践者的意见和建议，共同参与制定国家各个层级的民办高等教育发展规划，这对于保证规划制定的科学性和可行性，是十分必要的。
二、制定民办高等教育战略规划应坚持的原则
《中国教育改革和发展纲要》是我国教育改革和发展的蓝图，是建设有中国特色社会主义教育体系的纲领性文件。制定我国民办高等教育中长期发展战略，必须依据其基本原则精神。我以为在确立民办高等教育发展战略的过程中，还必须坚持如下一些原则：
1.宏观性与协调性相一致的原则。
所谓宏观性原则，就是把民办高等教育事业置于国家未来现代化建设战略部署的背景下，从国家高等教育事业的整体构想、科学布局出发，对民办高等教育的未来发展进行合理设计。所谓协调性原则，就是战略规划必须要保持民办高等教育发展与公办高等教育发展的协调、民办高等教育内部各子系统之间发展的协调。在高等教育的系统内部，要协调处理好民办高等教育与公办高等教育在现实中已经形成的越来越密切的相互学习、借鉴、竞争和合作的关系。在民办高等教育的系统内部，要协调处理好民办普通高校、独立学院、民办其他高等教育机构三个子系统之间也存在既相互补充又相互冲突的关系。所以，制定发展规划必须要坚持宏观性与协调性相一致的原则，不能把思维和文本框架仅仅局限于民办高校的范围内来进行考虑和设计。
2.改革性与创新性相结合的原则。
民办高等教育的发展规划是面向未来、面向世界的国家教育战略构想，是国家根本利益的一种体现，因此，必须与国家坚持改革开放、坚持解放思想、坚持走向世界的主流思潮相一致；“必须坚持教育的改革开放，努力改革教育体制、教育结构、教学内容和方法，大胆吸收和借鉴人类社会的一切文明成果，勇于创新，敢于试验，不断发展和完善社会主义教育制度。”[1]
在民办高等教育的目标设计和政策设计中，要切实体现《民办教育促进法》的法理精神，以进一步加大力度促进、提升、推进民办高等教育的发展规模、层次、水平和竞争力为最高目标和基本价值尺度，不宜在严格管理、规范管理、统一管理、依法管理的名义下，再对民办高等教育发展形成表面支持实则限制的若干政策障碍。要进一步消除高等教育管理中计划经济管理模式的残余影响，进一步打破制约民办高等教育充分发挥办学优势的各种“潜规则”壁垒。
3.公平性与分类化相结合原则。
公平性原则的确立，是《民办教育促进法》的最大历史贡献。但是在贯彻落实《民办教育促进法》的实践中，有关部门并没有很好地落实公平性原则。不仅是民办高校与公办高校之间实际上存在许多待遇差别，就是在民办高等教育系统内部，民办普通高校、独立学院和其他民办高等教育机构在办学设置条件、办学层次、招生规模等方面也存在许多不平等的政策标准。我们要在坚持公平性原则的前提下，同时结合分类化原则。分类管理、分类指导、分类规划对于民办高等教育是十分重要的行政管理原则。民办高等教育由于办学体制、投资体制、管理体制和运行机制的特殊性，决定了民办高等教育具有许多不同于公办高等教育的本质特点和发展规律。因此，不能笼统地提出与公办高校“一视同仁”的政策要求和发展目标。即使在民办高校系统内部，不同学校之间的办学理念、办学定位、发展基础、资源条件、教学质量都存在很多差异，也不宜搞“一刀切”式的目标规定。
4.非均衡性和多元化相结合的原则。
中国民办高等教育在各区域之间、在系统内的子系统之间、在各学校之间，已经表现出不同程度的非均衡性。我们在制订全国性民办高等教育发展规划时，必须研究这种非均衡的特点，在发展目标设计中体现层级性思路。对民办高等教育发展基础好、办学条件比较优越、办学目标立足一流、追求卓越的学校和地区，应当有倾斜性的示范性的激励性目标，而对于发展基础比较薄弱、办学条件尚不理想、办学目标立足生存、人才培养满足市场基本职业需求的学校，则应当给予其最低标准的合格性目标。允许民办高等教育存在地区间的不平衡、学校间的不平衡甚至存在两极分化；允许民办高等教育系统出现最优秀的大学和最不理想但基本合格的大学。因此，在坚持非均衡发展原则的基础上，必须同时结合多元化发展理念，才能保证民办高等教育中长期发展战略的科学性和可行性。
三、对中国民办高等教育未来发展格局的构想
中国目前还属于私立教育边缘型国家。民办高等教育尽管是国家高等教育的重要组成部分，但这只是价值论层面的评价。目前在高等教育的总规模和大背景中，民办高等教育仍处于补充和辅助地位，在办学层次和办学水平上，还处于较低的发展阶段，主要承担高等教育大众化的任务，主要提供“更多”和“更多样”的教育服务，整体行业的发展水平还没有进入到成熟期。
潘懋元教授(2005)认为：在世界高等教育大众化过程中，由于各国经济基础与制度不同，走的是两条道路：欧洲福利国家走的是扩大公立高校的途径；而亚非拉美一些发展中国家(包括日本)，采取的是发展私立高等教育的道路。亚洲是目前世界上私立高等教育发展最具活力的地区。[2]
我通过对日本私立高等教育的实地考察和深入研究，认为，中国民办高等教育未来的发展格局，将会与日本私立高等教育发展的情况相类似，即经过政府和学校的共同努力，在未来将有个别私立大学跻身于国内一流甚至国际一流大学的行列，而大多数私立大学只能处在公立大学之后，处于国家高等教育系统的低端位置，担负推进高等教育大众化的职责，为国家高等教育发展作一种数量上的补充，而不可能成为一流大学。
第一，中国的民办高等教育在中国未来高等教育中占据相当高的地位是毋庸置疑的。民办高校不会因为历史的发展或公办高校的发展而萎缩。日本现在的入学率是50％，而我们国家2007年只有23％。
潘懋元先生(2005)就曾根据科学发展观进行预测，以我国近几年的发展速度，参照国际上特别是亚洲国家私立高等教育发展的轨迹，我们有理由相信，再过15年，也就是到2020年，当我国高等教育大众化毛入学率达到30％-40％，全国高校在校生数达到4000万左右时，民办高等教育规模占全国高等教育规模的比例很有可能达到一半以上。到2020年，民办高校及在校生数将达到高等教育总量一半以上。[3]
第二，一部分民办大学跻身于国家名牌大学和重点大学之列是完全可能的。在日本，早稻田大学和庆应义塾大学都是很好的范例。
第三，依靠学费是可以支撑学校发展的。我们对中国民办高校的发展前景充满信心。
第四，一个学校要成为优秀大学，只有经费和努力是不够的，还需要时间，没有时间的磨炼和积累，成为一个优秀大学是很困难的。
四、对民办高等教育发展战略规划的政策建议
1.进一步健全、完善民办高等教育相关配套制度的政策建议。
目前，我国已经初步建立了民办高等教育的法律、法规和政策体系。但是根据现实形势发展的需要，这些政策还必须进一步健全、完善。比如在2003年开始施行的《民办教育促进法》第五十一条明确规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学节余中取得合理回报。取得合理回报的办法由国务院规定。”但是，在2004年出台的《〈民办教育促进法〉实施条例》中，并没有对“如何合理回报”提出具体的操作性政策，而是要求“国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定”(第三十八条)。在2007年施行的《民办高等学校管理若干规定》中也只是原则性的强调“教育行政部门对民办高等教育事业做出突出贡献的集体和个人予以表彰奖励(第三条)。”所以“合理回报”这一条富有中国特色的具有创新性的法律条文，由于没有相应的操作性政策，至今仍没有在办学活动中予以具体落实，也没有起到对民办高等教育应有的推动作用。另外，在学校的企事业性质、资产管理、教学评估等方面，也应尽快出台一系列更细化、更具操作性的分类配套政策，支持和促进民办高等教育在目前的发展基础上进一步上层次、上台阶、上水平。
2.重点扶持、示范发展优秀民办高校的政策建议。
所谓示范发展，就是国家采取倾斜性政策，重点支持少数优秀民办高校优先发展，以发挥其典型示范和核心辐射作用，培育具有中国特色的名牌民办大学，以此带动民办普通高校阵营办学水平的整体提升。
示范发展是对“发展极”理论在民办高等教育行业内的具体应用。“发展极”(Poles de Croissance,Development Poles)的概念和理论是法国经济学家弗朗索瓦·佩尔鲁克斯(F· Perroux，1995年)提出来的。“发展极”理论认为，增长不可能在每个地区以同样的速度进行，增长的势头往往集中在某些主导部门和有创新能力的行业，这些部门和行业往往集中在大城市，这些中心就成为“发展极”。“发展极”理论以“支配学说”为基础，“发展极”对广大周围地区具有一种辐射“扩散效应”。
对此，我最早在2005年参与由袁振国教授主持的《缩小差距：中国教育政策的重大命题》课题研究中，就明确提出建议：“实施与公办大学相一致的名校发展战略，把政策激励和经费资助相结合，切实推进优质民办大学做大做强，为全国民办大学起到示范作用，并以此带动整个民办高等教育行业持续、稳定、健康发展。”[4]
2007年3月，我作为全国人大代表向全国人民代表大会第五次全体会议提出了《关于建设国家级示范性民办高校工程的议案》。我在该议案中提出：
“建设国家级示范性民办高校工程符合《民办教育促进法》的基本精神，是在新的高等教育发展背景下，在分类支持的原则下，能够使民办高校特别是优秀民办高校享有与优秀公办高校同等的权利，获得中央财政的直接支持和奖励性资助的权利与机会”。[5]
2008年3月，我又向全国人大提出了《把陕西省作为全国民办高校试点省》的议案。我提出，陕西省作为民办高等教育发展得比较好的省份，具备成为试点区的基础、氛围和前提。陕西省政府、教育厅也非常支持我省民办教育的发展，希望国家能把陕西省作为一个试验田，像当年国家把深圳作为改革开放的试验田一样，为我国民办高等教育探索新路。
上述建议，我以为在目前制定国家中长期民办教育改革和发展规划时，仍然具有很强的现实意义。
3.鼓励并支持民办高校追求卓越、建设一流的政策建议。
自20世纪90年代至今，公办高等教育系统启动并加快了“211工程”大学和“985工程”大学的建设步伐，并开始实施建设世界知名大学、高水平大学和一流大学的战略举措，进一步拉开了民办大学与公办大学的发展差距，加大了民办大学追赶公办大学的难度，增强了民办大学危机感。
民办大学能不能提出追求卓越、建设一流的办学理想和办学目标呢？从日本私立高等教育发展的经验来看，如果一所大学自我永远定位于低端的高等教育，那么自身发展的徘徊、保守和重复必不可免。只有具有追求卓越、追求一流的理想，才可能会使学校在创新和变革中不断进步。
潘懋元先生(2005)就比较乐观地提出了民办大学也可以办成一流大学的前瞻性判断：在未来15年间，“民办高等教育总体质量逐步提高的同时，将有一批办学理念先进、师资阵容强大、资金实力雄厚、办学声誉良好的优秀民办高校脱颖而出，成为各自类型的一流大学。”[6]
所以，尽管在对民办高校的理想定位和目标设计上，学者、官员和学校办学者有很多分歧，但是对于追求卓越、建设一流的目标追求，人们还是有很大共识。我们在制定中长期发展规划时，也应当充分吸收这一共识的合理性内涵，并对其具体化。
4.允许优秀民办高校自主招生的政策建议。
民办高校的招生工作，是民办高校办学自主权的重要组成部分。但是目前国家在对民办高校招生的管理中，仍然沿用对公办高校的招生管理办法，在招生的指标分配、程序、录取分数线、录取批次等等环节上，层层控制、步步把关，给民办高校几乎没有多少自主空间。这实际上还是在用计划经济管理模式来管理民办高校。在实践操作层面，民办高校的自主招生、公平招生受到许多限制，比如在跨省招生时，一方面受到有些省、自治区、直辖市招生法规、规章的约束，难以突破地方政策保护的壁垒，导致了民办高校与公办高校在招生的数量和质量上的不平等；另一方面，由于缺乏全国统一的招生规定，致使不同地区的教育主管部门对于民办高校的招生增加了许多行政性限制。由于招生自主权的缺失，其结果导致了民办高校的招生人数和在校生人数，其增长幅度远远低于公办高校，并且民办高校平均在校生人数与公办高校在校生人数的差距，在近几年里有逐渐拉大的趋势。
为此，我们建议在全国范围内扩大民办高校招生自主权，设立单独招生系列。经教育部审批的注重社会效益、办学质量稳定、管理制度完善、学校声誉得到广大人民群众认可的优秀民办高校，学校可以进行自主招生。即：自主进行入学测试；自主确定入学标准；自主实施招生录取。经教育部和各省、直辖市、自治区进行本科和专科分级评估后，自主颁发学历证书，国家予以承认。自主招生未完成招生计划的民办高校，还可以参加全国统一招生考试后同层次、同批次的招生录取工作。报名参加民办高校自主招生被录取的考生，不再参加每年6月进行的统一高考；未被录取的学生，仍可参加当年全国统一招生考试，并重新填写志愿。政府对工作优秀的民办高校予以表彰奖励；对违法违纪者予以追究，并取消该学校的自主招生资格。2005年，上海市经教育部批准，本着“政策连续、维护稳定、综合改革”的原则，已经在上海杉达学院、上海建桥职业技术学院和上海新侨职业技术学院3所高校中试行自主招生，并且取得了经验。国家应当对上海试行自主招生的经验教训予以研究总结，并且在全国推广。
5.允许民办高校自主确定办学规模的政策建议。
对学校办学规模的规划和控制，也是高等学校办学自主权的组成部分。国家在《普通高等学校设置条例》中，对大学、学院、高等专科学校、高等职业学校四类学校的设置条件中，均有办学规模的最低要求。但并未设置办学规模的上线，即学校的发展规模不得超过多少人数。这种规定给予了高校未来发展的充分空间。但是实践操作中，国家在审批民办高等学校设置申请时一般都会明确批复办学规模的人数。这种限定实际上并不利于民办高校充分利用市场机制、发挥体制优势自主办学。办学规模与办学质量并非一定是反比的关系。通过控制民办高校的办学规模，来提高民办高校教育质量的做法，是一种与现代高等教育特别是民办高等教育的发展形势不相适应的传统做法，规模质量观是应该亟待更新的。为此，我们建议改革实际上存在的对民办高校限定办学规模的政策，由学校自身依据市场经济规律和教育规律，独立自主确定办学规模，并且允许民办高校按照法律程序，自行决定申请设立分校、举办连锁学校等事宜。
6.允许民办高校自主进行学科专业建设的政策建议。
如同对办学规模严格控制一样，目前政府在实践中对民办高校的学科专业建设也有许多控制性的规定，比如，对专业设置、专业方向、专业数量、专业规模等等，都要实行申请审批制，有些专业(不含特种专业)不仅要省级教育行政部门审批，还要经国家教育部门控制、审批。这都与民办高校依托市场、灵活办学的体制和机制不相适应。为此，我们建议对民办高校的学科建设和专业建设由目前的审批制变为备案制，政府可以通过年度检查、教学工作水平评估、就业率与就业满意度检查等形式，对民办高校的办学条件和教育教学质量进行宏观控制与结果评价，并通过公示、警示等手段来监督管理学校，引导市场的选择，最终达到优胜劣汰的目的。