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改革开放以来，随着国民经济迅速发展和改革不断深入，预算外资金大幅度增加。1978年全国预算外资金347亿元，1992年3855亿元， 年均递增幅度近20%，大大超过同期财政预算收入递增幅度。目前全国预算外资金规模可能要超过3000亿元。
为了加强对预算外资金筹集和管理，国务院自1986年以来发出几次通知，要求加强管理。全国已有20多个省、市以人大立法或政府令的形式制定了预算外资金管理法规。但是由于没有得到认真贯彻执行，加上多头管理的预算外资金脱离了财政管理和监督，集中地体现在政府分配秩序不规范，一系列经济、政治、社会等方面的重大矛盾由此而产生。
（一）
预算外资金实际上是有关单位凭借国家权力或由国家授权而取得的没有纳入预算管理的财政性资金，从违法违纪案件和调查了解的情况看，预算外资金主要是通过截留、隐匿、转移国家与单位收入，或者通过虚列开支而形成的，具体形成渠道和手段有以下几种：
视预算外资金为部门和单位所有，擅自设立基金或收费项目，随意扩大征收范围和提高收费标准。一些地方增收专项基金主要通过提高征收标准，形成专项基金。如有的省客运建设基金是通过每人每公里加收1分钱形成的，货运建设基金则通过每吨每公里加收1元钱而创立。再就是巧立名目，开设专项基金。如地方铁路部门向出入该地区的货运列车的货主收费。运煤炭每吨收1元，运汽车等车辆每辆收10元。 京九铁路上区域铁路专项建设基金，开征仅9个月，筹资规模已达5400万元。 某些政府经济管理部门提取所属企业机械设备维修费集中形成“机械化基金”。还有的销售企业将产品半价、平价转议价，把价差收入作为经营利润转入原材料开发基金或生产发展基金。
预算外专项基金种类逐年增多，而且涉及冶金、机械、轻工、化工、铁路、交通、邮电以及文化、卫生、教育等部门，几乎覆盖社会经济各个方面和经济管理各个部门，有的省征收规模年均递增1至2倍。
二是滥用、挪用现象严重。有的用预算外资金发放钱物、请客送礼或挥霍浪费，有的用于放贷、投资，还有的拿去购买豪华轿车、商品房或私设“小金库”，甚至贪污贿赂，有些地方还利用“预算暂存”、“预算暂付”等手段，以预留或追库的方式大量隐瞒财政收入，将预算内资金转到预算外。
三是脱离财政监督，导致资金难以有效利用。预算外资金实行专户储存是政府的规定，也是一项财经纪律，但是目前实行财政专户储存的资金比例很小。据统计，我国目前预算外资金3000多亿元的规模实际专户储存只有900多亿元，只占总额的30%左右，有些地方比例更低。
预算外资金是国家行政机关、司法机关、事业单位、社会团体和法律、法规授权的机构，依据国家法律和法规行使其管理职能，向个人、法人和其他组织收取的未纳入国家预算的各种基金（包括各种资金、集资、附加），行政事业性收费。这个概念清楚地告诉我们，预算外资金是属于国家财政资金的一部分。由于一些地方、部门和单位对预算外资金属于国家财政资金的概念认识不清，认为这项资金是本地区、本单位和本部门的，拒绝接受财政管理和监督，不必实行专户储存，受政府的控制，不必向财政报送专用计划，由自己随意使用。预算外资金难以有效利用与这些错误观念的影响有密切关系。
（二）
规模巨大的预算外资金的存在，产生了许多消极影响。许多地方政府在为本地区经济建设和社会各项事业发展中，由于预算内资金不足，不断增收预算外资金，将其作为预算资金的补充，而且地方政府尤其是县、市一级基层政府，对预算外资金渴求越来越强，依赖性越来越大，进一步加剧了预算外资金的膨胀。
预算外资金的征用范围不断扩大，标准不断提高，而且没有限度的使用，增大了经济转轨时期地区与地区，单位与单位之间的不平衡，造成新的分配不公。同时，这些问题的存在，不仅扰乱了正常社会经济秩序，加剧消费基金失控和通货膨胀，而且助长不正之风，滋生腐败行为。
（三）
预算外资金混乱和无度的膨胀从客观上讲是在财税制度改革过程中变化发展形成的。改革开放以来的十几年时间首先是对企业减税让利，然后是中央财政向地方财政放权让利，这两方面的让利，加上税收征管上的诸多漏洞等原因，使财政收入占GDP 的比重和中央财政占整个财政收入的比重不断下降。而经济的发展和社会各项事业的建设要求财政支出越来越多。财政入不敷出矛盾不断加剧，迫使财政收入另寻新路，在这种矛盾的情况下，一种办法是增设一些预算外资金收入项目，比如由中央批准的能源、交通、教育、农业等70多个基金项目。另一种办法是国家财政对行政事业单位经费实行“预算包干”，同时允许一切有条件组织收入的事业单位，都要挖掘潜力，扩大服务项目，合理地组织收入，以解决经费不足的问题。之后，国家对事业单位分别实行全额、差额、自收自支三种经费管理政策。这些改革措施应当说对解决财政困难，缓解财政支出矛盾起到了积极作用。然而它在造成偷税漏税和消费基金膨胀方面的消极作用也同时突现出来。
此外，国家对预算外资金财务核算没有统一规定，很难对其进行监督管理也是一个重要原因。
（四）
如何加强预算内资金的管理是摆在我们面前的一个重要课题。
有关专家认为，应当按照社会主义市场经济规律和政府的财政管理职能，科学、合理地确定预算外基金包括各种资金、集资、附加的范围，严格控制预算外资金，采取行政的、法律的、经济的手段坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派现象。对将预算内收入转入预算外资金的违纪行为予以严肃处理。尽快将应纳入预算管理的预算外资金全部纳入到预算内，“还钱于财政，还权于政府”，以保证国家财政管理的统一性和完整性。
对预算外资金进行彻底清理，对确需保留的预算外资金采取专户存储，计划管理，财政审批，银行监督的管理办法。严格坚持财经制度和财经纪律，把属于财政性资金的预算外资金理直气壮地管好用好。同时建立预算外资金审计监督制度，对征收规模大，管理漏洞多，群众反映强烈的专项基金进行审计。财政、监察、纪检等部门加大查处，将预算外资金用于增加个人收入或提高消费水平的违法违纪案件的力度。
大量事实表明，脱离财政管理与监督的巨额预算外资金的存在，是一系列不正之风和腐败现象所赖以产生的土壤和温床。要从根本上防止并且消除不正之风和腐败现象，就像权威部门指出的那样，必须坚持分税制确定的各级政府事权和财权横向分立的原则，改变部门既管事又管钱，众多部门参与行使政府分配权的混乱局面，使部门职能根据体制改革的要求得到进一步明确。