土地财政的起因及治理
许冰娅
（南开大学 金融学院，天津 300071）
摘 要： 分析了土地财政的起因及治理措施。西方国家的土地制度不同于中国，在中国土地主要归国家所有，政府对房价有较大的影响力，土地价格的扭曲会导致房价的畸形发展。要使地方政府摆脱“土地财政”，一方面，必须打破政府垄断土地一级市场的格局，改革现行的财政税收制度，改善地方政府事权。另一方面，地方政府应建立多元化的投资机制，降低谋求“非正式”收入的动机，同时必须改善地方官员通过土地谋政绩升迁的考核机制。
关键词： 土地制度；土地财政；起因及治理
一、引言及文献综述
现阶段，我国相关研究对土地财政有过很多研究，唐在富（2012）在对相关问题的综述研究后，将土地财政定义为地方政府通过对土地资源形成的依赖，从而导致与土地资源相关的收入占财政收入较高比重的一种属于政府运作的财政收入形态。这种收入形态能够使得地方政府在确保维持日常运行的开支以外，更好地开展经济建设，确保城镇化和工业化的顺利进行。吴建瓴等（2014）跟踪了土地拆迁与城市建设的全过程，从一个新的角度诠释了土地财政的产生原因；认为2003 年兴起的“土地财政”是中国土地管理制度新变化所导致的，并将土地财政定义为地方政府在国家相关土地政策的基础上开展相关的土地专营制度，从而获取相对应的财政收入行为，即土地财政的本质特征是土地专营制度。平新乔（2015）认为将土地出让金定义为土地财政有扩大范围之嫌，并提出了土地财政纯收入的概念，基于对2009 年统计的中国地方财政数据分析发现，有将近五分之二的土地财政收入用于大众补偿，这部分收入并不能算作土地财政收入，因此折算之后的收入才是土地财政收入，这是一个相对狭义的定义，但从数量关系上来看，却给了相对准确的定义。平新乔（2016）利用1998-2013年的面板数据进一步发现，土地财政规模提高促使地方政府对土地财政的依赖性加强。唐云锋（2017）在前人的研究基础上进一步总结土地财政的棘轮效应，认为以土地出让金衡量土地财政是更加合理的。
第七，要充分发挥水价的经济杠杆作用，通过建立合理的水价形成机制促进节约用水，促进水资源利用效率和效益的提高。
我国实行的分税制改革对地方政府财政收入造成了较大的影响，从而导致土地财政的日益膨胀。安体富（2011）认为，由于政府财税体制不健全，管理不完善，加之缺乏对农村土地产权的管理经验，导致土地出让金增多，从而土地财政规模扩大。卢洪友等（2011）发现地方政府依赖土地财政是被动的无奈之举，其根结在于财权与事权不匹配。只有深化财税体制改革，加强中央对地方的转移支付，才能平衡地方政府所有的财权和事权。孙秀林等（2013）的研究进一步证实了财税体制对土地财政的作用。刘佳（2015）采用2003-2009 年的地市级面板数据进行实证研究，也发现土地财政受财权分权影响较大，若转移支付收入增加，则地方政府土地财政规模有望得到控制。
当吃饱的羊羔羔在羊舍里尽情撒欢的时候，科尔沁沙地在静悄悄地改变着模样。当然，农民的生产和生活方式也在静悄悄改变着。
中央高层也采取相关措施，来保证财税分权所带来的地方政府经济竞争目标的实现，政治集权以及财税分权都会受到地方政府相互竞争的影响。张莉等（2011）考察了土地引资和土地财政假说，发现两者都有显著解释力，以省级面板数据同时验证两种假说时，则发现土地出让的动机是土地引资而非土地财政。刘佳等（2012）基于257 个地市级官员晋升相关数据，发现晋升激励对土地财政产生显著的正向影响。李郇等（2013）构建了时空动态面板模型，并采用240 个市级面板数据，发现地方政府存在土地出让惯性依赖，这是由于横向的政治竞争所导致。周黎安等（2007）、王贤彬和徐现祥（2010）则证实了政治竞争的真实存在。吴群和李永乐（2010）发现财税分权对地方政府获取预算之外的收入产生了强烈的激励作用。李尚蒲和罗必良（2010）梳理了1999-2007 的相关数据，发现土地出让收入越高的地区，竞争机制相对也越激烈。骆祖春（2011）进一步研究之后，也发现了不同地区地方政府存在土地财政的竞争效应。
二、土地财政的起因
自1994 年实行分税制改革以来，税源稳定、税基厚且易于征收的主体税种大部分划归中央所有，小部分归中央和地方共有，而税源分散且增收困难的税种归地方，地方财政出现了收入来源减少且持续下降的局面。如2017 年全国一般公共预算收入高达17.2 万亿元，而地方一般预算收入9.1 万亿元，约占一半。然而，地方政府事权却与所能获取的预算收入不匹配，比如，2017年全国一般公共支出为20.3 万亿，但地方一般公共预算支出高达17.4 万亿元，约占了九成。地方政府获得了与中央政府几乎相同的财政收入，承担的事权却是中央政府的六倍。地方政府事权和财权的不匹配，进一步加剧了地方政府的财政压力和资金缺口，在这种情况下，地方政府只能通过土地出让或者以土地为抵押举债来筹集资金，而“土地财政”成为首要选择。
对于土地财政的治理，至少有以下三种思路。其一，财税分配体制导致地方政府未能获得与事权相匹配的预算收入，在城市建设初期，地方政府经营土地形成了土地市场和房地产市场发展互相推动的双赢局面，这也是地方政府发展城市建设的必然选择；遏止土地财政，就必须使地方政府在预算内获得履行事权所需要的财权。其二，土地出让金全部划归地方所有的土地收益分配机制存在缺陷，助长了地方政府通过出让土地谋求财政收益最大化；因此，要改变土地财政的格局，就必须打破政府垄断土地一级市场的格局，真正还权于农民，改变地方政府作为建设用地的“经营角色”，尽快建设城乡统一的土地使用权市场，逐步允许农村集体建设用地直接流转，不再由政府征地后供地，而是由农民直接参与供给。政府可以以税收形式参与其中土地增值分配。其三，现行的政绩考核制度以GDP 为衡量地方官员政绩和升迁的唯一指标，导致地方政府不断开发土地，并以土地优惠政策吸引外来投资，推动经济增长。因此，必须改善地方官员通过土地谋政绩升迁的考核机制。
三、土地财政的治理
土地财政在一定程度上缓解了地方财政压力，促进了城市建设，但其缺陷是显而易见的。土地财政以金融为媒介，将地方政府、房地产企业和居民个人有机捆绑起来，对于地方政府来说，城市基础设施投资对金融的过度依赖加大了政府财政风险，一旦土地出让不顺利或价格不高，偿还贷款能力有限，政府就必须动用其他财政收入还款；对于房地产企业来说，过高的土地出让价格和税费水平必然导致过高的房产价格，一旦房价与收入状况相背离导致房产滞销时，必然出现企业财务风险；对于银行来说，住房贷款期限较长，需求群体的收入无从甄别，从而潜伏着较大违约风险，并且，政府的财政风险和企业财务风险都可能转化为金融风险。
四、总结及政策建议
本文分析了土地财政的起因及治理措施，西方国家的土地制度不同于中国，资本主义国家土地价格主要由市场决定，政府限制了土地用途进而调节税制，而中国土地主要归国家所有，政府对房价有较大影响力，土地价格的扭曲会导致房价的畸形发展。我国实行的分税制改革对地方政府财政收入造成了较大的影响，从而导致土地财政的日益膨胀。地方政府事权和财权的不匹配，进一步加剧了地方政府对“土地财政”的选择。
要使地方政府摆脱“土地财政”，一方面，必须打破政府垄断土地一级市场的格局，要对现行的财政税收制度进行改革；同时必须使地方政府在预算内获得履行事权所需要的财权。另一方面，地方政府应建立多元化的投资机制，降低谋求“非正式”收入的动机，同时必须改善地方官员通过土地谋政绩升迁的考核机制。
而来自凉州区云昌镇中沟村的西红柿种植户张万鑫给我们算了一笔细账，过去，冲一次水，肥料成本在230元左右，而用“亲土1号”后，冲一次水只需100元，全年来看，过去每亩用肥成本有2500-3000元，而现在只需1000-1500元，而且西红柿品质提升后，平均每公斤还可多卖0.2-0.3元，真正做到了提质又增收。
参考文献：
[1]唐在富.中国土地财政基本理论研究——土地财政的起源、本质、风险与未来[J].经济经纬,2012,(2)：140-145.
[2]吴建瓴,蒋青,刘茜.土地财政与经济高速增长[J].经济体制改革 ,2014,(5)：82-86.
[3]平新乔,黄昕,安然.地方财政对于土地财政依赖度的区域比较[J].区域经济评论,2015,(5)：87-95.
[4]平新乔,黄昕,安然.地方财政收入中的土地出让金和房地产税收问题研究[J].中州学刊,2016,(7)：29-37.
[5]唐云锋,马春华.财政压力、土地财政与“房价棘轮效应”[J].财贸经济 ,2017,38(11)：39-54+161.
[6]安体富,窦欣.我国土地出让金：现状、问题及政策建议[J].南京大学学报(哲学.人文科学.社会科学版),2011,48(1)：21-29+158.
中图分类号： F301.2
文献标识码： A
文章编号： 1004-9487（2019）06-0079-02
收稿日期： 2019-01-11
基金项目： 国家社会科学基金项目“高房价抑制制造业转型升级的机理及对策研究”(17BJL006)。
作者简介： 许冰娅（1998-），女，南开大学金融学院博士研究生，研究方向为房地产金融。
责任编校： 李 航
标签：土地制度论文; 土地财政论文; 起因及治理论文; 南开大学金融学院论文;