关键词：国土空间规划；地利用分类；方案研究
引言
空间规划是引导国家空间发展的科学指南，是统筹各类空间性规划，是推动各级政府进行空间治理、用途管制的核心手段，是落实生态文明建设的重要举措。“统一用地分类，系统整合土地利用现状分类、城市用地分类，形成空间规划用地分类标准”是新时期国家推进空间规划和统一规划基础的重要任务之一。
1国土空间规划的土地利用分类方案研究的目的和意义
1.1服务生态文明建设
树立并践行“绿水青山就是金山银山”的生态文明理念，建立健全自然资源规制体系，构建适应自然资源统一管理的规划用地分类，对耕地、湿地、林地、草地、园地、滩涂等各类自然资源特别是生态用地进行保护，推进生态文明的建设。
1.2适应自然资源机制改革
自然资源部被赋予统一行使全民所有自然资源资产所有者的职责，统一行使国土空间用途管制和生态保护修复的职责。明确各类自然生态空间的管控范围和边界，需要以统一的用地分类体系为基础。
1.3支撑国土空间规划
以多规有机融合为核心的空间规划体制改革成为我国当前和未来规划实施的主要任务。现行各分类体系设置目标、统计口径、标准认定等方面存在诸多问题，重构用地分类体系非常必要。
2中国现行土地利用分类体系的特点与要求依据
2.1现行分类体系的基本特点
国土部2007版土地利用分类体系继承了全国农业区划委员会1984年分类体系的分类思想，对原分类体系中的“居民点及工矿用地”一级类型进行了细化增补和层级提升，反映了中国经济社会发展对土地利用分类的要求趋势；采用的分类方法是以功能分类为主的综合分类方法，分类主体是国土资源部；适用的数据采集方式为遥感影像解译、航片判读和实地调查相结合；属于全域覆盖型分类体系（指所含土地利用类型可覆盖全国范围内的所有土地）。地理国情土地覆盖分类体系采用的是形式分类方法，分类主体为国家基础地理信息中心；适用的数据采集方式为高精度、高分别率遥感影像解译和地面样地调查；属于全域覆盖型分类体系。中科院土地覆被分类体系采用的也是形式分类方法，分类主体为学术机构；适用的数据采集方式为TM遥感影像解译和地面样地调查；属于全域覆盖型分类体系。住建部城市用地分类体系的分类方法为功能分类，分类主体是住房和城乡建设部；适用的数据采集方式为遥感影像解译、航片判读和实地调查相结合；适用的区域为城镇建成区和发展规划区，属于局域覆盖型分类体系。林业局林地分类体系，采用形式分类方法，分类主体为国家林业局；适用的数据采集方式为遥感影像解译和森林资源清查相结合；适用的区域为林木分布区，属于局域覆盖型分类体系。
2.2分类要求及依据
土地利用分类及依据的土地利用现状调查成果是“三区三线”划定的基础。从对空间规划试点研究的过程及经验看，中国现行的土地利用分类体系在以下三个方面与空间规划的要求尚存在较大差距，需要改进。一是耕地类型细化程度不够，不能满足永久基本农田划定和合理界定坡耕地实现生态退耕的要求。永久基本农田是指在农业空间内依法确定不得占用、不得开发、需要永久性保护的耕地，要求地形平坦、水源条件较好、距离村庄或道路较近的耕地应优先划定为永久基本农田。坡度在25°以上的坡耕地应及早实现退耕还林还草。二是园地尤其是果园类型划分不能满足空间规划关于农业发展布局的要求，对果园类型需要做适当细分。三是草地类型划分对人工草地没有给予足够关注，存在人工草地类型缺失问题。改进和细化耕地、园地和草地分类是空间规划对土地利用分类提出的新要求，传承和吸纳现有相关分类成果的合理成分是建立空间规划土地利用分类体系的有效捷径。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆按照现有相关分类成果被传承于空间规划土地利用分类体系的重要程度，可将其划分为主要和参考两类依据。
（1）分类的主要依据。包括土地利用现状分类（GB/T21010-2007）
，城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011），中华人民共和国林业行业标准（LY/T1812-2009），省级空间规划试点方案（厅字〔2016〕51号）。
（2）参考依据。包括全国土地利用分类（试行）（国土资发〔2001〕255号），城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ137-90），全国土地利用现状分类（全国农业区划委员会，1984年），全国土地利用现状分类（全国农业区划委员会，1981年），1∶100万中国土地利用图分类系统（1983年），中国草地类型的划分标准和中国草地类型分类系统（1988年）。
3土地利用分类体系的构建
3.1建立统一用地分类
新一轮规划中提出的土地利用分类，对土地规划和城市规划异同点进行了分析，针对不同之处，结合业务需求和基层实践，进行了重新分类以及整合，经过统一后，地类为建设用地类和非建设用地类。原城市规划中的幼托和中小学被纳入到基础教育设施中；原土地规划中的公共建筑用地和宗教用地被纳入到公益性公共设施用地中；管道运输用地以及公共基础设施用地等被归类到市政公用设施用地。除此之外，非建设用地和原来的土地规划分类标准相同。
3.2以“有效服务”为实际出发点
基于规划编制经验，规划用地分类的使用主要体现在核心图纸的绘制环节，即原国土部门的“土地利用总体规划图”、规划部门的“中心城区用地规划图”、“控制性详细规划用地图”、林业部门的“林地保护利用规划图”、海洋部门的“海洋功能区划图”等，其核心内容是空间及用地的发展战略、用途引导、实施管控等，可将其称之为“核心图纸”。“核心图纸”不论是图纸还是矢量数据，都承载着最重要的规划信息，也是规划向下传导，或审批管理的重要依据。用地分类体系构建的初衷应建立在各层级空间规划应表达的“核心信息”高效、充分传达的基础上。
3.3国土空间规划用地分类体系
在国家相关规程出台之前，梳理现行各类用地分类（城规、土规为主，林地、湿地、草地等为辅），继承各用地分类的优点，相互衔接，避其缺点，以三调工作分类为基础，创新建立一个覆盖全域、统一体系、内容全面的规划用地分类，为构建统一的国土空间规划体系提供基础。用地分类体系要立足于现状进行调查，适应国土空间精细化管理，基础数据来源于各部门开展的自然资源调查，不宜超出调查的内容框架；要适应全域全类型用途管制，涵盖耕地、草地、湿地等全部自然资源类型，满足农用地建设用地和生态用地管控需求，服务空间规划体系，分级细化，满足管理精度，适应新产业新业态，物流等新产业用地，体现陆海统筹，面向三维空间和地下管制。
结束语
此外本文对国土综合整治内涵解析框架是借鉴人地关系思想进行的简单抽象解析，实际上现实中国土综合整治涉及的要素、要素之间的关系更为复杂，因此今后应进一步加强国土综合整治内涵的理论分析，目前对分类体系的实际应用效果还有待验证。
参考文献
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论文作者:石桂秋
论文发表刊物:《建筑实践》2019年 24期
论文发表时间:2020/4/26
标签：空间规划论文; 体系论文; 土地利用论文; 国土论文; 耕地论文; 草地论文; 类型论文; 《建筑实践》2019年 24期论文;