行政听证制度的功能探析，本文主要内容关键词为：探析论文,行政论文,制度论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
听证(hearing)一词，本意为诉讼上应听取他方当事人意见的制度，它渊源于英美普通法上自然正义观念的听取两方面意见之法理。最初仅用于司法权的行使，作为司法审判活动的必经程序，谓之“司法听证”，(judicial hearing)。后来随着司法听证的广泛应用和不断发展而移植到立法方面，形成了立法听证制度(legislatire hearing)。立法机关为制定合理可行的法律，一方面要听取利害关系人或有关团体的意见，使法律充分反映民意，为公众提供一个公共论坛，体现民主；另一方面，听取专家学者或有关人士的意见，以弥补立法者学识、经验的欠缺，防止立法的偏颇与缺失。听证在行政领域中的正式运用是二十世纪开始的，是行政权不断扩张的结果。依自然正义原则，行政机关行使行政立法权，则该行为如同立法机关的立法权能，应遵循立法听证之要求；如系行使具有司法性质的裁决权，则必须遵循司法活动的要求，举行司法听证。因此，在行政听证(administratire hearing)中实质上包含了立法听证和司法听证两者的内容，其目的在于使行政机关行使行政立法权和具有司法性质的行政裁决权时能够遵循客观、公正、合理的原则，使行政行为达到公平、精确、可接近性之要求，以防行政专断，保护当事人权益，提高行政效能，扩大行政沟通。
所谓行政听证制度，是指行政机关在行使行政权作出影响行政相对一方当事人的权利义务的决定前，就有关的事实问题和法律问题听取利害关系人意见的程序性法律制度。依美国行政程序法的规定，听证分为正式听证和非正式听证两种形式。正式听证是指行政机关在制定法规或作出裁决时，应给予当事人及其他利害人提出证据及反证、对质、诘问证人的机会，然后基于听证记录作出决定的程序。非正式听证是指行政机关在制定法规或作出裁决时，只须给予当事人及其他利害关系人口头或书面陈述意见的机会，以供行政机关决定时参考，不须基于听证记录作出决定的程序。立法听证、行政听证、司法听证都是规制公权力行使的重要法律制度，是人类对于权力运行规律认识和总结的产物，它们从不同的角度，以不同的方法实现公平正义，其价值取向是一致的。
尚有必要加以说明的是，我国学术界通常把行政行为分为行政立法行为、行政执法行为、行政司法行为三种，行政听证制度不适用于行政司法领域。因为行政司法行为是指行政机关在行政活动中基于第三者的地位以公断人的身份，运用准司法程序裁决双方当事人之间的行政争议和特定民事纠纷的活动。它不是依法限制或剥夺某种权利，也不是为相对人设立某种义务，而是对业已存在的行政争议和特定的民事争议进行裁决。这种行政裁决尽管适用准司法程序，包含了听证的内容，但这种听证与本文所指的行政听证（实质上是事前行政程序中的听证）在性质、主体、客体、适用原则、目的及程序等方面有极大的不同。
在我国的立法和实践中，行政听证制度尚处于初创阶段，立法听证是一块尚未开垦的处女地。本文通过对行政听证制度的功能进行探讨和分析，从中可以观照立法听证制度之功能，透视听证制度的价值内涵和精神意蕴，明晰行政听证制度在实现民主行政中的意义，以进一步完善我国听证制度和推进民主法制建设的进程。民主行政，是指在行政上对公民的意见加以后映，即以为民服务并依民意为主的行政。其特质包括：(1)人民参与行政；(2)行政的公开化；(3)行政过程的民主化；(4)行政的公益性；(5)公平的对待[2]。
二、行政立法听证之功能
行政立法听证是指在行政法规和行政规章制定过程中，听取有关团体、专家学者的意见，特别是听取与该立法有利害关系的当事人的意见。行政立法听证是行政立法程序的重要步骤和方式，是行政民主化、透明化的重要标志。行政立法听证的功能，可以概括为以下几项：
⒈实现直接民主
民主的本质就是由人民当家作主，凡属人民自己的事，由人民自己决定。“就民主制这个词的严格意义而言，真正的民主制从来就不曾有过，而且永远也不会有。我们不能想象人民无休止地开大会来讨论公共事务；并且我们也很容易看出，人民若是因此而建立起来各种机构，就不会不引起行政形式的转变”。[3]因而，在现代社会实现直接民主制是不可能的，代议制民主有其存在的合理性。代议制民主是“不得已为之的民主，是无奈的民主，不是理想的民主，不是民主的最终方式。”[4]代议制度的弊端是：“人民选举了官吏议员之后，便不能再过问，也就是西方学者所谓：选举一结束，专制即开始。人民只有在投票的时候才是主权者，投票完毕又成为奴隶。”[5]在利益多元化的现代社会，仅仅依靠民选的立法代表（况且代表是由多层间接选举产生）已经越来越难以充分反映公众的不同利益要求，必须建立一种能够更加准确反映公众意愿和要求的制度。而代议民主与公众直接参与相结合，以公众的直接参与弥补立法代表在反映民意方面不够充分的不足和缺陷，是现代社会唯一切实可行的办法。于是立法听证制度应运而生。立法听证制度弥补了民主选举制度的不足等缺陷，拓展了民主的广度，推进民主向纵深发展。
现代社会的发展，冲破了传统分权学说的框架。行政机关依议会的授权立法和依职权立法迅速发展，行政立法呈几何级数增长，行政立法的数量远远超过了议会的立法数量，大有淹没或取代法律之势，行政机关的立法职能越来越趋于明显和重要。行政机关有关的人员不是民选代表，创建者们往往易于从职权行使的便利性和有效性来考虑，而对权力运行的法律规制的考虑似嫌不够，难以保持公平的心态。行政机关的决策机制是首长负责制，不是民主表决，追求的是行政效率优先兼顾行政公平。行政法规、规章的审议通过不是按照“多数原则”表决通过，而是在充分民主讨论的基础上，按行政首长负责制的原则，由行政首长拍板而定。其实，行政首长负责制这种决策机制是为执行法律的需要而设计的，不是为立法的需要而设计的，将这种决策机制用于立法方面，更显现出其不足和缺陷性。因此，在行政立法过程中，建立行政立法听证制度可以使民意得到充分而直接的表达，有利于实现直接民主，是防止行政立法专断的必不可少的保证。
⒉扩大民主参与
民主政治从根本上说就是民意政治。现代民主宪政的运作与发展，关键在于政治参与，参与是民主政治的基石。一方面，公民参与可以防止权力滥用，保障人权，密切人民与政府的关系，加强人民对政府的向心力。另一方面，公民参与不仅有助于公民民主情操的培养，而且有助于加强民主的价值理念，更有助于公民民主性格的塑造。有关团体、专家学者和利害关系人参与行政立法程序是立法程序民主化的具体表现。从各国行政程序法的规定来看，尽管法律规定利害关系人有参与行政立法程序的权利，但是行政立法中听取相对人意见的方式的选择以及公众参与程度的决定权，大多由行政机关自由裁量。我们认为，不能让行政机关在是否听取当事人意见上具有完全的自由裁量权。自由裁量权应当理性地行使，不能任性裁量。行政机关应当尽可能地开放行政立法程序，不应为自己的便利性而限制利害关系人的参与权。
在行政立法活动中，听取相对人的意见，有两个方面的益处：一是为相对人特别是与行政行为有利害关系的一方当事人提供一个陈述和表达自己意愿的机会，使相对人的参与权得以实现；二是为行政机关立法提供了参考相对人意见的机会，使行政机关在广泛听取各方意见的基础上，集思广益，充分地研究论证，从而消除立法的偏颇，使行政法规、规章更具合理性、客观性、公正性。依学者的见解，参与具有以下三种功能：“一是参与能使个人发挥主人公作用，从而增加自己对自己价值的认识；二是参与能使集体的决定更容易被个人接受；三是参与能加强个别人觉得他们是属于他们的团体，有统合的功能。”[6]参与有多种不同的方式和渠道，如参加政治集会，在报刊杂志上发表自己的意见、申诉、参加听证会，通过团体、组织反映等。在一个民主社会中应用法律保障这些政治参与渠道的畅通。而行政立法听证是最有效的一种参与方式，其民主化和透明化程度都是立法过程中其他参与方式所不可比拟的。它使人民“对于行政立法能有深切之了解，且能基于本身之利害，或专门之学识发表意见，使利益表白制度化，冲突纳入理性的沟通渠道，以消除政府与人民之隔阂，缩短政府与人民间之距离。”[7]
⒊提高立法质量，加强立法的科学性
从实际出发，实事求是，科学地规范社会关系。由于立法的专业性、技术性很强，行政机关虽然具有丰富的行政管理经验，但立法涉及的问题很复杂，行政机关独自承担显然力不从心，因此要邀请各方面人士，特别是专家学者参与立法，对法案的必要性和可行性进行论证和研究，提出咨询意见或者论证结论和意见。对行政法规、规章涉及的技术性问题，请有关科学技术专家从科学技术角度对是否具有可行性和合理性问题提出意见。为使起草的法案从法律角度更具有可行性、合理性和正确运用立法技术，邀请有关法律专家进行论证，提出意见。以专家学者提供专门的知识和经验作为立法的重要参考和依据，是立法活动中必须具备的科学态度。此外，通过调查研究、座谈、书面提出意见、社会舆论载体讨论、举行听证会等方式，可以使立法的机关获得新的材料并了解事实，考虑各方面的利益关系。在广泛听取各方面意见的基础上集思广益，再作决策，可以使法案完备而周详，具有合理性和可行性，从而提高立法的质量。
⒋减少执法成本，提高公民的法律意识和守法的自觉性
法律是社会的调整器。法律实施的效果关键在于执法机关的严格执法和公民的自觉守法。在行政立法过程中，让公民广泛参与其中，充分发表意见，不仅宣传了法律，而且增强了公民的认同感，使他们感觉到法律是自己直接参与制定的，是自己的需要而不是别人强加于自己，因而，也就会更加自觉地遵纪守法。[8]反之，如果采用秘密方式制定法规、规章，由于法规、规章涉及到大多数人的权利和利益，“执行时可能遭到社会大众对政府之反抗，甚至动摇政治上合法权力的基础。”[9]而且，若人民认为一项法规欠缺合法性，则人民违法的心理负担就大大降低。在行政立法过程中，行政机关拥有较大而广泛的自由裁量权力，适用的程序灵活，对于提高立法效率尤为重要。但是，如果自由裁量权任意行使，恣意剥夺利害关系人参与权，抑制其充分表达意见或者根本不接受合理的建议，不顾利害关系人的合法权益，这样制定出来的法律规范难以得到利害关系人的接受和支持，实施成本就加大，必然导致法规、规章效率低下。
⒌协调各种利益关系
立法是分配和合理配置权利和义务的一种国家活动。立法活动实质是各种利益关系的分配、界定和协调。行政立法是在一定的社会领域和一定的范围内重新配置权利（职权）和义务（职责）。行政立法必然涉及到公共利益、团体利益、个人利益等多种利益关系。民主政治是民意政治，民意的表示也是多元的，不可能整齐划一，没有冲突。“为了给予不同利益和力量以制度性的表白途径，及使利益冲突能达成某种程度的共识，现代民主国家均设立法规听证制度，以公共和理性的沟通途径来化解冲突，尤其赋予利害关系人参与表示意见之机会，使人民能直接参与决策机制，实现人民直接民主。”[10]而且，以公开参与的方式制定行政法规、规章，广泛听取各方面的意见综合各方面利益冲突之所在，再以协调、疏导、说服等方法，使人人摒弃一部分小我之利益，再以社会整体利益为重，由此方式制定出来的法律，执行起来不但不会遇到困难，同时社会大众与政府之间必能建立融洽的关系，进而加强人民对政府之向心力，而使政治上合法权力的基础日趋稳固。
三、行政执法听证之功能
行政执法听证是指行政机关在作出行政决定之前，给予当事人就重要事实问题和有关法律问题表示意见的机会，以避免行政机关的恣意专断，保障当事人的合法权益。行政执法听证具有以下几项功能：
⒈查明事实真相
查明事实真相是作出正确决定的基础。行政机关在作出决定之前，应进行详尽调查和听证，以查明事实真相。行政执法听证具有“准司法”的性质，在程序设置上类似法院的司法听证程序。由于行政活动与司法活动特质的不同及行政活动要兼顾公平和效率等因素的影响，二者在程序要求和证据规则等方面有较大的差异。但它们共同的目的都是为了查明事实真相，作出公正的裁决。
正式听证程序包括利害关系人应获得正式通知，有权提出证据及辩驳对方证据，查阅有关案卷，交互诘问对方证人、进行辩论等。这些程序和民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼所进行的程序有很多相同之处，其原因在于四者都是依听证程序达到查明事实真相的目的。欲达到上述目的，当事人首先必须有“知”的权利。为了维护自己的合法利益，主张自己的权利，必须能了解案情，而欲了解案情，就需要查阅有关案卷，以防止承办人员的舞弊行为。行政机关在作出决定前，给予行政相对一方的当事人充分发表意见的机会，方能“兼听则明”，把握正确的事实，作出公正的裁决。在非正式听证程序中，当事人有得到通知的权利及以口头或书面发表意见的权利，也有助于查明事实真相。
⒉保证行政自由裁量权公正地行使
现代行政的特点是行政权力迅速扩张，行政权力扩张的明显表现是行政机关拥有巨大的自由裁量权力。现代行政中自由裁量权存在的必要性和合理性已不容置疑。关键是自由裁量权必须受到监督和控制，保障其公正合理地行使。法律授与行政自由裁量权行使的标准模糊，如“必要”、“合理”、“符合公共利益”等。从实体方面监控行政自由裁量权往往收效甚微，而不得不转向程序方面进行监督和控制，要求自由裁量权的行使必须符合正当程序。正当程序保障的程度一般根据影响当事人合法权益的大小而定。正式听证程序所保护的一般是重要权利和利益。正式听证程序有一系列措施来保障行政自由裁量权公正合理地行使。其一，听证公开使行政执法处于公众监督之下，可以抑制行政机关随意裁量，避免非理性因素。其二，行政机关作出决定必须指明事实根据和说明理由。行政机关在当事人参与下查明事实真相，使决定有足够的证据支持，并对所适用的法律、政策及自由裁量作出解释和说明，从而避免主观随意性。其三，当事人参与行政程序的过程，对有关的事实和法律问题可以充分发表自己的意见，提出证据，进行质证辩论，说明自己的利益受影响的程度，使行政机关在作出决定时比较和权衡公共利益与个人利益，进行理性裁量。
⒊为公正裁决提供程序保障
公平程序是保障公民权益的重要手段，权益保障必然要求程序公平，可见公平程序与权益保障是互为表里之关系。公平程序关键之所在是作决定的人必须中立，不偏袒任何一方。裁决者没有超然独立的地位，不保持中立、客观公正的立场，在认定事实和适用法律方面就难以保持公正、无偏私，必须有中立裁决者。其一，听证主持人必须具有超然的独立地位，从职务和薪俸方面法律予以保障，这是裁决的前提。其二，中立裁决的最重要条件是排除偏见（回避原则）。如裁决者在行使职权过程中与所处理的事务有利害关系或者个人偏见，则当事人对裁决失去了信任感，裁决者亦难以不偏不倚地作出公正的决定。倘在开始审判之时，对裁判官的公正性发生怀疑，即使采用更精细的程序保护规则，亦难以建立正义之表现。其三，职能分离，禁止仲裁者与一方当事人片面沟通，也体现了裁决中立的精神。总之，听证主持人应公平地对待当事人，以公正的态度听取各方面的意见，不能先入为主，存有成见；不能徇私偏袒，任意采证。听证主持人必须具有法官的特质，独立而不受所在行政机关控制，并对其任用和地位制度化、法律化，方能达到客观、公正、中立裁决的目的。决定必须基于记录，决定必须说明理由等措施也为公正裁决提供保障。美国行政程序法中设立了上述一系列保障正式听证程序公正的措施。达到裁决客观、公正、合理之目的。我国《行政处罚法》中也吸纳了职能分离原则、回避原则、决定依据听证记录、决定说明理由等措施，但对听证主持人的性质、法律地位、职权职能等未作出规定，这种情形很难保证听证客观、公正，甚至使听证程序流于形式，因此亟待建立一支有独立法律地位的行政听证官队伍。
⒋体现了行政相对人的主体性和参与的平等性
在行政法律关系中，行政机关行使行政权并以国家强制力予以保障，行政机关占主导地位，双方的权利义务不对等。在行政程序法律关系中，为防止行政机关因在实体法上享有单方面强制性权力而违法或不当行使，加重了行政机关有关程序上的义务。如查明事实的义务、告知权利的义务、听取当事人意见的义务、决定必须说明理由的义务等，从而在程序法律关系中实现了双方法律地位的平等。在行政执法程序中采用听证制度，相对人参与行政程序，可以发表自己的意见，使行政相对人与行政权立于统一平等的基础上，由公正的第三者进行裁断，相对人不再是行政权支配的客体，相对人的意思表示和主张反映到行政自身之上，使行政机关的职权行使更趋民主，从而使相对人享有行政程序中的主体性。程序的平等就是参与的平等，参与的平等是平等权的一个重要方面，而平等是正义的核心。依照理性而预设的程序规范具有可预知性、明确性，程序是一种手段和工具，双方当事人都可以运用。只有参与的平等，彼此平等对待，才能心平气和地进行平等的讨论和交涉，只有这样，公正的裁决才有望实现。
⒌提高行政执法活动的透明度
行政执法听证以公开为原则，不公开为例外。听证过程公开的目的在于提高行政机关执法的透明度，在公众的监督下防止行政权力的滥用。只有程序公开才能要求公平、合理与公正，公开是公正的前提和基础，否则在“幕后或黑暗”中，从何谈起公平与公正？又怎么能说是合理？听证过程公开、行政决定公开和情报资料公开不仅使政务公开，解决行政活动透明度不高的弊端，便于公民监督，而且能有效防止政府工作人员腐败现象的发生与蔓延。行政执法听证体现了行政程序的民主化和透明化。
⒍增加行政行为的可接受性，便于司法审查
行政执法听证是一种事前行政程序的法律规制，目的在于确保程序的公正。行政相对人参与行政决定过程，发表自己的意见，可以增进相对人对行政的信赖，减少抵触情绪，扩大行政沟通；增加行政行为的可接受性，提高行政效能；减少不必要的复议、诉讼，减轻复议机关和法院的负担。决定必须基于听证记录，决定必须说明理由等，为相对人申请复议，提出诉讼提供方便，能有的放矢；使复议机关和法院对行政决定的事实裁定和法律适用的理由的审查针对性强，减少人力、物力、财力的消耗，提高效率；确保行政机关作出的决定慎重、合理，抑制随意性。此外，正式听证进行公开的辩论可弥补行政复议书面审理的缺陷。
注释：
[1]、[4]、[5]、[6]、[8]、[9]转引自[台]罗传贤著：《行政程序法基础理论》，五南图书出版公司印行，1993年版，第20页，185—189页
[2][法]卢梭著：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆，1980年版，第88页
[3]、[7]陈斯喜：《论我国立法的公众参与制度》，《行政法学研究》，1995年第1期，第35—36页
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