从WTO争端解决机制角度分析多边贸易体系和区域经济组织的互动，本文主要内容关键词为：多边贸易论文,互动论文,区域经济论文,争端论文,角度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F743.1 文献标识码：A 文章编号：1002-8102(2006)08-0072-05
一、引言
多边贸易自由化不断推进和区域经济合作开展得如火如荼，这是当前国际经济领域的两大突出特点。最近一次明确的区域主义浪潮发端于20世纪90年代；几乎就在同一时期，多边自由化进程取得了突破性进展，不仅完成了旷日持久的乌拉圭回合谈判，还诞生了WTO这样一个新的国际经济组织。实际上，绝大多数二战以来成立的优惠贸易协定都由GATT/WTO成员组成。目前，每一个WTO成员都参与了某种或几种类型的优惠贸易安排。
基于以上事实，多边贸易体系与区域经济组织的关系问题引发了众多学者的兴趣。但是绝大多数研究都是从关税和／或非关税壁垒等贸易障碍这一角度入手分析两者间的互动，从而忽略了争端解决机制这一多边贸易体系中最活跃的部分与区域经济组织间的联系，①而后者正是本文试图回答的问题。
一些研究者在此方面作了初步的尝试，例如Mansfield和Reinhardt(2003)的实证研究注意到多边贸易摩擦对区域经济组织发展的影响；Busch(2005)解释了在国际贸易争端解决过程中，第三方对于国家法庭选择行为的影响；Drahos(2005)认为，目前诸多双边自由贸易协定中内含的争端解决机制构成了解决国际贸易摩擦的网络，这一网络给发展中国家带来反馈效应和寻租问题，不利于国际贸易摩擦的平等解决。但是，这些研究并没有从争端解决机制的角度充分阐明GATT/WTO和区域经济组织相互影响的作用机制，以及哪些因素决定了成员的法庭选择行为。
二、GATT/WTO争端对区域经济组织发展的影响
（一）多边争端解决机制的缺陷对区域经济组织发展的影响
作为胎死腹中的国际贸易组织的替代品，最初的GATT并没有严密的组织和规则，甚至没有规定争端解决机构。在这种情况下，显然不存在一个足以使缔约方服从的外在权威对成员间的争端进行裁决。因此，成员间的贸易争端主要通过具有政治外交风格的谈判来解决。
普遍的看法认为，与GATT时期相比，WTO的争端解决机制具有更强的约束力。但是，新的争端解决程序并没有改变原有机制缺乏实施能力的根本缺陷。根据WTO《关于争端解决的规则与程序的谅解》(Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes,DSU)第22条的规定，如果争端解决机构的建议和裁决在合理期限内没有得到执行，争端方有20天的时间进行协商以达成双方均可接受的补偿。在没有达成协议的情况下，争端方可以要求WTO授权中止其对有关成员国的减让或其他义务（即报复）。由于关税是减让的主要部分，中止减让实际上允许争端一方对不遵守WTO判决的另一方暂时停止以前数轮多边谈判达成的关税削减义务（即提高关税），直至判决被执行。从以上规定可以看出，在WTO体系内，提起和实施贸易报复仍然依赖于参与争端的某一方而不是WTO全体成员，WTO既没有权力也没有单独的机构对不遵守判决的国家直接实行制裁。
WTO的这一特性直接导致多边规则的威慑力严重依赖成员自身的报复能力。而经济学的经典理论告诉我们，大国和小国的贸易报复能力存在显著差异。②Whalley(1985)的研究显示在不考虑报复的情况下，经济体的最优关税水平等于国内超额需求（或国外超额供给）弹性的倒数。由于小国不会影响世界供给，最优关税率为零，即自由贸易；而世界贸易大国的最优关税率则超过100%，远高于当前关税率。因此，大国和和小国贸易自由化的起点差别很大，较大的国家和地区将从单边提高保护水平中受益。Kennan和Reizman(1988)通过简单的纯交换模型进一步证明大国不仅能通过提高关税使贸易条件有利于己，而且在因此遭受贸易报复的情况下，只要国家规模远大于其贸易伙伴，仍将从贸易战中获利。
因此，对世界贸易中的小国而言，组建和参与区域经济组织，聚集市场力量，提高影响贸易条件的能力，缩小与大国间报复能力上的差距，无疑将提高使用WTO争端解决机制的效率，获得更为满意的争端解决结果。而大国在同小国构建区域经济合作组织的同时，也放弃了对小国实施贸易报复的权利。为了补偿大国的损失，小国必须向大国提供单方支付(side-payments)，否则协定将难以达成。这种单方支付的大小将随区域经济组织形式的不同而有所差异。在关税同盟形式下，成员国之间不仅取消了区域内贸易壁垒，而且存在统一的关税与贸易政策，大国（及整个区域）的贸易报复能力将因此而提高，对小国单边支付要求相对较低。③而在自由贸易区协定这一当前最主要的区域经济组织形式下，成员的外部政策并不统一，大国的贸易报复能力不仅不能提高反而有所降低，因为在区域内部实行自由贸易的情况下，小国较低的最优外部关税限制了大国对区域外国家施加贸易报复的能力。为此，小国对大国的单边支付将显著高于关税同盟情况。
（二）多边争端解决行为对区域经济组织发展的长期动态影响
当然，任何单个争端所涉及的贸易量尽管常常十分巨大，相对于所组成区域经济组织的规模来说仍然很小，因而可能不足以促使成员组成区域经济组织。但是从连续与动态的角度来看，组成区域经济组织的成本至少部分被长期提高的争端结果和多边贸易谈判的收益所抵消。
首先，实证研究已经证实，如果任一经济体曾经参与了GATT/WTO争端，那么它未来参与其他多边贸易争端的可能性将显著提高。例如，在成为多边贸易争端的被申诉方后，该国一年内被申诉方以外成员起诉的可能性平均提高了1/3，这些成员申诉的主要目的是为了避免前一争端解决过程中出现歧视，影响本国的市场份额。此外，对一国提起申诉后，遭受该国报复性“反诉”的可能性是正常情况的55倍。④
其次，对GATT/WTO争端解决结果不满的成员往往转向区域主义，并积极推动区域经济组织的成立。20世纪80年代后期，美国对区域主义的兴趣很大一部分来自于对GATT不能有效处理美欧争端的不满。1988年2月，财政部长James Baker公开指责欧盟对国际规则的蔑视，并威胁说美国考虑与日本、韩国和台湾谈判，组成区域经济组织。在美国的积极推动下最终形成了APEC。在亚洲，面对2002年春爆发的关于美国钢铁保障关税的纠纷及随后的WTO争端，马来西亚总理玛哈蒂尔的反应是重新推动东南亚的贸易一体化。对于GATT/WTO争端的申诉方来说，不满意的争端解决结果往往意味着多边实施机制的薄弱，从而试图通过组建区域经济组织来确保对海外主要出口市场的进入。而被申诉方则往往将对己不利的争端解决结果理解为国际经济合作领域讨价还价能力的不足，通过推进区域层面的合作、提高市场力量和谈判能力成为他们的主要对策之一。
最后，当新一轮多边谈判筹备或进行期间，GATT/WTO成员提交的申诉便会显著增加。1986年9月乌拉圭回合谈判开始后，使用GATT争端解决机制的案件从此前的每年2～4件急剧上升至1987年的11件，1988年更高达15件。区别于一般诉讼，成员在此特定期间提出申诉的主要目的并不是迫使被申诉国消除贸易障碍，而是将其作为便利多边谈判的战略手段。如澳大利亚就明确提出，“争端解决机制应有助于多边贸易谈判的准备和参与。有时……揭示其他成员特定行为的目的是在未来谈判中占有优势”。
三、区域经济组织发展对GATT/WTO成员争端解决行为的影响
区域经济组织发展对GATT/WTO成员争端解决行为最突出的影响是，选择使用哪一个协定项下的争端解决机制解决成员间的贸易摩擦。这个问题可能存在于WTO与所有在宪章附录中建立了争端解决机制并有明确司法管辖权的区域经济组织之间。
（一）多边贸易体系与区域经济组织的司法管辖权重叠问题
DSU第23.1条明确规定，“如各成员国谋求排除违反适用协定的义务或其利益的丧失或损害的一项行为或事项或排除实现各该项适用协定任何目标的一项障碍，他们应诉诸且遵守本谅解的各项规则和程序”。这项规定实际上赋予WTO一种排他性的管辖权，但这一权力并没有得到其他经济组织的认可。例如，NAFTA关于争端解决的条款认定，就该协定与GATT/WTO共同事项提起的争端，申诉方能够自主选择法庭。⑤如果对申诉方的法庭选择决定有不同意见，通常应在NAFTA协定项下解决。即使已经启动了多边争端解决程序，作为NAFTA成员的申诉国仍然有权撤回起诉并转而使用区域经济组织的争端解决机制，并且后者在环境、卫生与动植物检疫措施以及与标准相关的问题上享有司法管辖上的优先权。问题在于，仅仅援引NAFTA条款就足以停止WTO的争端解决程序吗？WTO的DSM能承认NAFTA在某些问题上的司法管辖优先权吗？对此，国际法并没有明确的规定，也就是说不能完全依靠法律手段来解决因司法管辖权重叠而产生的问题。
司法管辖权重叠的一个潜在后果是，国家使用不同协定下的争端解决机制来解决贸易摩擦，可能获得截然不同的结果。⑥但更重要的是，许多区域经济组织有大量与相应WTO协定平行的权利和义务，即使这些协定的争端解决机制是非强制性的或判决结果没有法律上的约束力，但是选择不同的争端解决机制本身就已经表明各个国家对相关争端解决机制实施的标准体系的重视程度。当对WTO争端解决机构的裁决不满或失去信心时，成员可能会转而选择使用其他贸易协定的争端解决程序，从而损害WTO争端解决机制的权威和影响力。
（二）影响GATT/WTO成员法庭选择行为的因素
区域经济组织的增长和司法管辖权的重叠为GATT/WTO成员提供了法庭选择的机会，也就是说申诉方能在多边的和区域的争端解决机制中选择案件申诉的场所，以获得最有利的裁决。那么究竟哪些经济因素决定了GATT/WTO成员的法庭选择行为呢？
1.与区域贸易伙伴经济实力的对比
WTO争端解决机制具有的一个重要功能就是澄清与传播信息，即能够确定某一成员对协定的违反并通知未注意到该违反的第三国，从而提高了成员因违反协定遭受集体报复的可能性，这样即使机制本身缺乏实施能力，也能够实现双边框架下无法发生的国家间实施力量的转移。因此，对小国来说，在与大国的贸易摩擦中，利用多边实施机制比启动双边程序更能获得满意的争端解决结果。程序上，WTO的争端解决机制也为成员的集体行动提供了诸多便利，例如允许第三方⑦从磋商阶段起就参与争端解决程序（DSU第4.11条），第三方有权在专家组阶段参与听证、递交书面呈递和接受书面呈递（DSU第10条）和最终采取自己的行动（DSU第17.4条）。
然而，许多WTO成员，尤其是发展中成员并没有充分利用这种集体行动的可能。1995-2000年，WTO成员针对贸易伙伴进口限制措施提起的、涉及违反最惠国待遇原则⑧的案件共有35件，其中绝大多数成员未采取任何措施。⑨而在美国受影响的28个案件中（其他7个案件美国作为被诉方），美国提起了18次诉讼。⑩
2.对区域贸易关系和多边贸易关系重视程度的对比
实施能力以外，多边机构与区域层面争端解决机制间的另一个重要区别是，GATT/WTO的判决作为非正式先例适用于多边机构的所有成员，而区域经济组织争端裁决的效力拘囿于有限的范围之内。因此，对于希望通过诉讼广泛影响贸易伙伴经济政策的申诉方而言，多边争端解决机制无疑是更好的选择。美国与加拿大关于期刊进口措施的纠纷就是一个典型的案例。
该申诉缘起于加拿大对来自美国的不同版本期刊(split-run periodicals)(11)采取的一系列限制措施。从20世纪中叶起，美国就不顾加拿大和欧洲国家的反对，积极推行文化产品的自由贸易。加拿大作为美国期刊、电视和电影等文化产品的重要市场，一直试图通过限制手段保证国内企业的市场份额和广告收入，并且吸引了其他希望保护文化产业国家的注意与效仿。尽管NAFTA第2106条允许美国对加拿大文化产业的保护措施进行报复，但是美国仍然选择就此向WTO提起正式申诉。原因就在于，美国对于文化产品领域多边贸易利益的重视远远超过NAFTA所涵盖的区域范围。在美国看来，虽然本案涉及的双边贸易利益相对较小，但是考虑到WTO裁决对于该领域世界范围内贸易自由化的影响及其带来的多边贸易利益，将案件提交至多边法庭仍然是明智的选择。
3.与区域内外贸易伙伴经济自由化程度的对比
多边层面先例的建立有时也会给申诉方带来一些负面影响，WTO强调自由化的裁决可能会被其他成员用来限制申诉方自身的贸易保护主义行为就是其中之一。
美国1998年11月对墨西哥的扫帚采取保障措施之后，墨西哥启动了NAFTA的争端解决程序。然而，从种种迹象来看，墨西哥应该提起多边申诉，而不是选择区域经济组织的内部法庭。因为墨西哥不仅经济实力和报复能力远逊于美国，而且其申诉的主要法律依据建立在WTO条约基础上，并且在NAFTA的专家小组前，引用WTO关于类似产品的先例作为法律申诉的核心，从法庭既往的运行情况来看，多边裁决的预期自由化程度也更高。但是，由于在保障措施领域墨西哥的贸易自由化程度虽然高于美国却低于区域外的许多国家，墨西哥担心将该案件提交至WTO将招致其他WTO成员发起针对墨西哥的诉讼；而迄今为止，WTO判决的所有保障措施的案件都被认定违反了WTO的义务。
四、结论
本文对于区域主义与多边主义互动关系的讨论具有广泛的理论意义。(1)本文突破了传统区域经济合作理论所有参加国规模相同和谈判结果互惠这两个重要的前提假定，认为多边争端解决机制缺乏直接实施能力这一特性直接导致小国试图通过组成或进入区域经济组织来提高解决争端时的讨价还价能力，并因此对区域内的大国进行单边支付，单边支付的高低取决于其参与的区域经济组织的类型。(2)本文认为，从连续与动态的角度来看，GATT/WTO成员组成区域经济组织的成本将在某种程度上被长期提高的争端结果和多边贸易谈判的收益所抵消。因此，随着提交至WTO的贸易摩擦的增多、所涉及成员范围的扩展和多哈回合谈判的艰难进行，多边贸易体系成员组建区域经济组织的动机将进一步强化。(3)区域经济组织的发展以及其内部争端解决机制的建立造成了与多边贸易机构的司法管辖权重叠问题，从而为GATT/WTO成员解决相互间的贸易摩擦提供了选择法庭以获得最有利裁决的机会。其具体的法庭选择行为将取决于申诉方与区域贸易伙伴经济实力的对比、对区域贸易关系和多边贸易关系重视程度的对比以及与区域内外贸易伙伴经济自由化程度的对比这三个因素。
本文对于处在国际贸易摩擦高发期的中国具有以下几点启示：(1)应从争端解决角度关注和研究美欧等主要贸易伙伴组建区域经济组织的行为对中国的影响。自二战以来，美国的贸易政策从多边主义转为更加注重实效，即在双边和区域的基础上处理与贸易伙伴的关系，并在贸易与投资领域签订了大量的特惠贸易协定。在美国和其他国家最近5年谈判的特惠贸易协定（尤其是自由贸易协定）中，基本上都包括了明确的争端解决机制条款。随着这些协定数目的增长，美国法庭选择的权力也在增长，逐渐形成了在区域经济组织和多边贸易机构协调基础上的争端解决谈判战略以获得最大的贸易利益。而对中国这样希望利用WTO行动确保美国市场准入的国家来说，美国签订的区域贸易协定将约束其区域合作伙伴对美国的多边行动，削弱集体行动的可能。(2)中国应通过积极组建和参与区域经济组织，增强对贸易条件的影响力，缩小与美欧等大国间报复能力上的差距，提高未来使用WTO多边争端解决机制的效率。(3)在缔结区域贸易协定时，应注意多边与区域经济组织之间以及区域经济组织间司法管辖权的重叠与冲突。(4)在选择解决国际贸易争端的法庭时，对于与经济大国间发生的贸易摩擦、在中国贸易自由化程度相对较高领域发生的贸易摩擦以及在中国具有全球贸易利益领域发生的贸易摩擦应提交至WTO；反之，应力争限定在区域的范围内予以解决。
注释：
①Jackson(2000)认为，1/2以上（也许是2/3或3/4）WTO体系的外交官、代表团和秘书处的工作，以一种或另一种方式与争端解决机制有关，包括考虑潜在的案件。参见John H.Jackson,The Role and Effectiveness of the WTO Dispute Settlement Mechanism.Brookings Trade Form 2000,pp.179-236.
②本文在相对的意义上使用大国和小国的概念，例如加拿大对美国而言也是小国。使用相对概念的合理性在于，如果按照标准的经济学定义，大国能够通过改变保护水平影响其进口的世界价格，那么即使美国这样的国家也是世界贸易中“小国”。参见Stephen P.Magee,Kwang-Yeol Yoo,Nakgyoon Choi,Hong Shik Lee,The United States is a Small Country in World Trade:Further Evidence and Implications for Globalization,draft,January 25,2005。
③李向阳：《新区域主义与大国战略》，《国际经济评论》2003年7-8月。
④参见E.Reinhardt,Aggressive Multilateralism:the Determinants of GATT/WTO Dispute Initiation 1948-1998,draft,1999.
⑤许多区域贸易协定，例如美国和智利的自由贸易区、美国和澳大利亚的自由贸易区、美国与以色列的自由贸易区、Mercosur和南非发展共同体(the Southern African Development Community)都有类似规定，从而将区域范围内贸易争端的法庭选择权交给成员。
⑥例如，2005年8月10日，NAFTA裁定，没有足够的证据表明从加拿大进口的软木材对美国竞争者造成了实质性损害的威胁。然而2005年11月15日，WTO专家组却就同一事项认定实质性损害威胁存在，因而美国有权对从加拿大进口的木材征收反倾销或补贴税。
⑦第三方指在争端解决过程中保留提供书面和口头证明的权利的主要诉讼方以外的成员。
⑧意味着该措施对所有其他WTO成员出口造成了负面影响。
⑨如果将受这些措施影响的成员数累加共计805成员·次，其中690成员·次没有采取任何行动（包括作为第三方参与）。
⑩Chad P.Bown,Participation in WTO Dispute Settlement:Complainants,Interested Parties and Free Riders.World Bank Economic Review,Vol.19,No.2,2005,pp.287-310.
(11)即针对某国发行的、改变了其中部分编辑内容和广告内容的期刊。
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