“议行合一”再认识，本文主要内容关键词为：再认论文,议行合一论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
长期以来，“议行合一”被认为是巴黎公社政权建设的重要原则，是社会主义政治制度优越于资本主义政治制度的显著标志之一，甚至目前仍有一些颇具权威的理论工作者把“议行合一”奉为我国人民代表大会制度的组织原则，并说这是有中国特色社会主义政治体制的重要组成部分。对此，笔者有不同看法，特提出来与之商榷。
我们知道，1871年3月，法国巴黎无产阶级举行起义， 赶跑了资产阶级，成立了巴黎公社。公社由巴黎20个市区的无产阶级直接选举产生的86名代表组成的公社委员会行使全部权力。公社委员会有权通过一切法令，并决定一切重大问题，同时直接指挥执行，行使行政权和审判权。公社委员会下设执行、财政、军事、司法、公安、粮食、劳动和交换、对外关系、社会服务、教育共10个委员会，公社社员兼任各委员会委员，它是人民代表，同时又是政府官员，组织执行公社制定的各项法令、决议、集立法权和行政权于一身。同时，这些由巴黎各区选出的公社委员还直接领导该区的政府工作，执行各项法令和决定。马克思在著名的《法兰西内战》中对巴黎公社的这种体制给予了充分的肯定，他说：“公社是由巴黎各区普选选出的城市代表组成的。这些代表对选民负责，随时可以撤换。其中大多数自然都是工人，或者是公认的工人阶级的代表。公社不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政和立法的工作机关”。马克思说的这段名句，就是后来被人们认为的巴黎公社的“议行合一”原则。那么，究竟怎样理解马克思说的“议行合一”的含义呢？为便于正确理解马克思的这一思想，我们有必要对有关的历史背景作一简单的回顾。
“议行合一”最早是法国著名资产阶级启蒙思想家卢梭提出来的。他在《社会契约论》一书中系统阐述了“议行合一”的政权思想，他认为，最好的政体莫过于把立法权与行政权结合为一体。也许是受卢梭思想的影响，还在1848年革命时期，马克思恩格斯就萌发了关于立法权和行政权相统一的设想。1848年革命前夕的德国，是以普鲁士和奥地利两个封建君主制国家为中心的、许多小国分立的联邦国家。1848年3月， 继法国爆发革命之后，德国境内也先后爆发了人民革命，迫使封建主义反动势力不得不在人民的压力面前后退。三月革命后，全德意志联邦及其各成员国分别召开了以建立民主政体为任务的立宪议会，即全德国民议会（法兰克福议会）和普鲁士国民议会（柏林议会）。
显然，作为革命的主要成果的法兰克福议会和柏林议会，本应从一开始就“大声而公开地宣布德国人民的这个主权”，并在实践中“消除德国现存制度中一切和人民主权的原则相抵触的东西”。倘能如此，“它就能在人民中间取得强大的力量，在这种力量面前任何反动势力都会碰得头破血流”，而“在革命初期，这一切都是很容易做到的”。但是，以自由派资产阶级占多数的法兰克福议会和柏林议会，却把自己的任务局限于立法问题和议事程序的讨论，致使行政权仍然被各邦的旧君主制政府所把持。这些“德意志民族的唯一合法代表”们以为，只要能由他们制定出一部完备的宪法来，德国的革命就可以万事大吉了。可是，正如马克思所说的：“如果德国各邦政府在这个时候已经把刺刀指向议事日程，那末，最好的议事日程和最好的宪法又有什么用呢？”
事态的发展果然不出马克思的预料，正当法兰克福议会和柏林议会陷入漫长而无休止的宪法讨论时，封建主义专制势力却在重整旗鼓，到处解除人民武装，到处逮捕、镇压和屠杀革命者。而对这一切，“国民议会竟不闻不问”。结果，随着欧州反动势力的加强，德国封建专制势力凭借其军队，以暴力手段于1848年11月和1849年6 月解散了柏林议会和法兰克福议会。德国1848年革命以革命的失败和反革命的胜利而宣告终结。
1848年德国革命的失败，最主要的原因固然是资产阶级对封建势力的妥协，在革命中背叛了人民。但是，即便是资产阶级不同封建势力妥协（如革命后期），失败的结局也在所难免。这是因为：革命阶级没有掌握国家立法权力的同时，把国家政府的行政权力也掌握在自己手中；没有去触动旧的行政机构，为旧行政机构效劳的几乎所有旧的文武官员，更是原封不动地保留了下来。以普鲁士国王为首的反动势力之所以视国民议会决议为儿戏，拒不执行也不承认国民议会颁布的宪法，并且最终敢于以武力解散国民议会，原因就在于此。资产阶级自由派以为，只要确立了国民议会的地位，按照孟德斯鸠的三权分立学说，依靠权力的互相制约、互相监督，就能避免议会同国王的冲突，就能一举废除封建君主专制制度。为此，恩格斯称他们是一群“以在‘梦想的空中王国’里遨游为无上的快乐”的“笨伯”和幻想家。马克思、恩格斯在亲身参加1848年德国革命的过程中，曾为揭露自出派资产阶级的幻想进行了不懈的斗争。从在《新莱茵报》上发表的最初文章起，他们就主张法兰克福国民议会作为人民主权的体现者应当亲自执掌行政权，“把全国的一切国家权力统一于自身”。他们认为：在革命时间，根本不能指望依靠孟德斯鸠——德洛姆的分权学说来解决议会同国王之间的矛盾和冲突，相反，“正是临时机构里的这种分权局面，必然要导致冲突”。因此马克思说，“在任何一个尚未组织就绪的国家机构里，有决定意义的不是这种或那种原则”，“在革命之后，任何临时性的国家机构需要专政，并且需要强有力的专政”。而这种专政的实现，又暂时需要借助于“立法机构对行政机构职能的干预”。“暂时的革命秩序正是在于，分权暂时被废除了，立法机关暂时攫取了行政权或者行政机关攫取了立法权”。
这就是马克思恩格斯在1848年革命时期已经初步形成的对立法权和行政权相统一问题的认识。正是在这种认识的基础上，20多年后马克思在进一步总结巴黎公社的有关经验时，对公社立法权与行政权相统一的体制给予了充分肯定：“公社不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政和立法的工作机关。”这就是巴黎公社的“议行合一”制。
从上所述，我们可以明显地看到，马克思主张巴黎公社实行“议行合一”的政权组织形式是有着特定的意义和含义的：第一，为了防止出现资本主义国家普遍存在的那种名义上由代表机构行使国家权力，实际是管理机关掌握实权，代表机构只是清谈馆的现象。第二，作为刚刚取得政权的无产阶级，必须把国家一切权力统一于自身，即不权要掌握立法机关，而且要掌握行政机关，要把军队置于自己指挥之下，要不折不扣地掌握全部国家权力。第三，无产阶级政权实行“议行合一”，只能是“临时性的国家机关”、“尚未组织就绪的国家机构”，它更多的只是运用于“暂时的革命秩序”。在这种秩序下，“分权暂时被废除了，立法机关暂行攫取了行政权或者行政机关攫取了立法权”，其目的是便于巩固新生的革命政权，防止反动势力对革命政权的颠覆；从这个意义上，可以说“议行合一”只是革命阶级在非常时期所采取的一种非常措施。第四，这种“议行合一”实行的基本前提就是实现了“普遍的直接民主”。也就是说，只有使人民群众对于自己的代表能够进行直接的选举、监督和罢免的情况下，这种“议行合一”的政权组织形式才能始终成为人民的政权。否则，如果人民群众不能对自己的代表的立法和执法活动进行有效的监督，“议行合一”就很容易使权力不受限制地高度集中于某一部门或某一个人，从而导致专制主义的复活。而这种“普遍的直接民主”，只有适合在小范围的地区（如巴黎城市共和国）才有可能实现。因此，这种组织形式未必能适用于幅员辽阔的大国的国家事务管理。所以马克思在谈到巴黎公社时不仅没有把“议行合一”作为巴黎公社的原则，而且对巴黎公社本身也认为只是无产阶级社会共和国的“一定形式”。这种“一定形式”就有适合于“一定的时期”和“一定的范围”之意。如果硬要把产生于某种特定历史条件下的“一定的政治形式”拔高为不可移易的原则，并以此来构建后来的社会主义国家的政治制度，这在实践上未必行得通。这可以从列宁时期和斯大林时期的苏维埃政权建设看得很清楚。
列宁在建立苏维埃政权时，虽然多次也主张废除立法和行政的分立，“把国家的立法工作和行政工作结合起来，把管理和立法合而为一”。但在实践中，却根据俄国的实际情况，设两个机构。一个是权力机构，即全俄苏维埃代表大会和常设机构——中央执行委员会；另一个是行政机构，即人民委员会，并在宪法上明确规定，行政机构从属于权力机构。中央执委委员会的职责是，“总的指导工农政府及全国开展苏维埃政权机关的活动，统一协调立法工作和管理工作。”（苏俄1918年宪法）虽然地方苏维埃政权只能有一个牌子、一个班子，即地方苏维埃代表大会和它的常设机构，但这主要不是出于“议行合一”的考虑，而是考虑到各州、市的范围要比全国小得多，它经常召集苏维埃代表和它的常设机构委员们研究和解决问题不会有太大的困难。所以不必仿照中央设置两班人马。这样既便于人民选出的代议机构代表人民行使当家作主的权力，又避免机构重叠的毛病。
苏联从1936年宪法开始，立法和行政职权有较明显的分开。宪法取消了苏维埃代表大会中的“中央执行委员会”，设最高苏维埃主席团，它具有常设性议会机关的性质。同时设立国家管理机关，即国家的行政机关——部长会议，并取消了常设权力机构成员必须在管理机关各部门工作的规定。最高苏维埃及其主席团就是国家立法机关监督机关，部长会议就是国家行政机关，两者组织、职权分明。这样，“议行合一”的本质特征已基本消失。由此可见，曾在巴黎公社非常时期政权建设中起了非常重大的作用的“议行合一”体制，并不适合成为无产阶级夺权政权以后人口众多、幅员辽阔的大国长时期进行的社会主义政权建设，这也是马克思恩格斯从来就没有把巴黎公社“议行合一”体制上升为巴黎公社的原则、要求以后的人们也如此仿效的重要原因。
认为或主张“议行合一”是我国人大制度组织原则的人们的理由是什么呢？第一，人大代表来自各个工作部门，他们亲自参加制定法律或作出决定，闭会后又回到各自的工作部门贯彻执行法律。第二，人大是国家权力机关，它制定法律，作出决议，产生、组织其他国家机关去执行法律和决议，并监督它们执行。第三，各级政府主要领导人和组成人员既是人民代表，参与立法和各种重大事项的决定，又是行政执行的领导者。乍看起来，上述几条似乎是实行了“议行合一”，但只要稍做深入考察就会发现，上述几条，不仅与马克思所论述的“议行合一”相去甚远，而且在实践上，还会给我国人民代表大会制度的改革和完善带来负面效应和消极影响。
首先，把“议行合一”作为我国人大制度的组织原则既找不到任何法律和政策等依据，又不符合我国人大制度建设的实际情况。笔者查阅了我国1954年宪法、1975年宪法、1982年宪法，在讲到我国人民代表大会制度的组织原则时，都只明文规定实行民主集中制原则，并没有规定“议行合一”原则。当然，由于受巴黎公社政权体制和我国的政治体制革命战争时期政权建设的影响，现在还带有一些“议行合一”的痕迹。如有些政府官员同时是人大代表，他们参与人大立法之后又去直接执行。但不能以此证明这就是“议行合一”的。因为，我们并不是所有的政府组织人员都是人大代表，更没有法律和政策的规定要求政府组成人员必须是人大代表。相反，我国的法律要求是促使“议”、“行”逐步分离的。比如，法律规定，在县以上各级政权的人民代表大会设有常务委员会为人大常设机关，由人大及其常委会组织产生行政、审判、检察机关。人大及其常务委员会为专门议事和监督机关，各级政府和审判、检察机关专事执行法律即行政和司法事务。宪法为它们规定的职责明确，并要求各自依法独立行使职权，权力机关依法进行立法和监督，而不是直接干涉或代替行政机关的职权。为加强人大常委会的独立性和常委组成人员的专职化，1982年宪法还专门规定，人大常委会组成人员不得同时担任行政、审判、检察机关的职务。另外，在人大代表的选举中，党的有关文件也已作规定，限制政府部门负责人推荐为人大代表候选人的数量，即要减少代表与政府官员的兼职情况，这说明，“议行合一”有悖于我国人大制度建设法律的要求和实践发展趋势。
其次，奉行“议行合一”不利于进一步健全和完善人民代表大会制度。必须看到，巴黎公社在革命的非常时期实行“议行合一”的政体形式，无疑是一个创造，在一个城市的小范围中，又处于战斗、恢复秩序和经济的特殊环境下，这种“议行合一”的政权组织形式，确实有许多优点，但是，它毕竟是小范围内短时间的初步实践，对于当今社会经济政治等现象日趋复杂的现代国家来说，特别是“普遍的直接的民主”发展程度较低的情况下，这种经验未必适用。
比如，马克思当年在谈到巴黎公社经验时就曾明确提出，要防止人民代表从社会公仆变成社会主人，因为在他们看来，即使在无产阶级专政条件下，也存在着掌握了国家权力的人民代表由社会公仆变为社会主人的可能。因此，如何防止权力的过分集中而导致滥用，是摆在夺取政权以后的无产阶级面前的重要课题。而要解决这一问题，根据无产阶级夺取政权以后的历史经验，除了逐步发展“普遍的直接的民主”之外，一个带根本性的措施就是要通过政治体制的不断完善，防止权力过分集中，并进一步加强民主监督机制，以防止出现不受制约的权力而导致腐败。其中要特别突出人民代表大会权力机关的监督作用，使这种监督具有应有的权威性。但如果实行“议行合一”的组织原则，就不利于加强人大权力机关的建设。比如，强调“议行合一”就是等于否认人大权力机关的性质和地位，既然是“议行合一”，也就无所谓权力机关与执行机关之分，我国人大权力机关地位是相对行政、审判、检察等执行机关的地位而说的。又如强调“议行合一”容易忽视政权机关内部的合理分工和制约，混淆各国家机关的权力界限，不利于保障各国家机关依法行使职权。另外，“议行合一”是主张代表和委员兼职的，主张代表和政府官员一身二任的。实际上，能不能说代表、委员兼职或不离开本职工作，就能保证在贯彻和监督法律的执行方面能起更大的作用呢？不能这样认为。因为人民代表与普通公民至少应有两点区别：代表的职责范围与普通公民不同。就一般的工人、农民、士兵、干部的代表和委员而言，如果过多地强调本职工作，那他就没有足够的时间、精力去参政议政，履行代表和委员职责；就担任领导干部的代表、委员而言，强调在其本职岗位上发挥作用，也许在带头执行法律方面有一点意义，但也不利于发挥代表、委员的作用，特别是代表、委员的监督作用更不好发挥，领导干部以人大代表和委员的身份监督自己所领导的单位，其弊端是可想而知的。因此我们加强人大制度建设的重要内容之一，就是要逐步提高各级人大常委会组成人员和专门委员会组成人员的专职化程度，并不主张代表和委员兼职。虽然，目前还不能完全达到这一点，但朝这个方向努力的趋势却是不可逆转的。因此，“议行合一”由于本身存在的局限性，不仅在社会主义国家政权建设的历史过程中未能真正得以实行，而且将由于与社会主义国家加强政权建设的方向相背离而失去其自身原有的生命力。