论公共行政的困境及其出路，本文主要内容关键词为：出路论文,困境论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：0257-0246(2009)12-0168-08
整个20世纪，政府的组织结构以及运行机制所从属的是马克斯·韦伯的官僚制设计原则，在管理理念上虽然经历了从自由放任到凯恩斯主义再到新自由主义的摆动，却一直没有从根本上解决诸如“滞胀”并行、失业率高、管理成本上升、政府信任危机以及腐败等一系列问题。虽然20世纪80年代开始各国政府都谋求改革的途径去解决这些问题，但所取得的成效都是暂时性的。而在这一过程中，人类历史又出现了新的转折，特别是全球化在世界范围内所造成的开放性格局，使原先在有限开放条件下生成的官僚制以及各种政府管理方式都陷入了困境。这样一来，政府实际上陷入了已有的问题尚未得到根本性的解决却又出现了新的问题的局面，感受到一种强烈的变革要求。而变革的出路，应当是在根本性的意义上对全新的制度和治理方式的寻求。
一、陷入困境的公共行政
一般而言，社会处在一个不断发展的过程中，政府也需要通过自身的变革去适应社会发展的要求，没有一种固定不变的政府模式，也没有一种普遍适应的管理方式、方法。但是，由于政府运行中极易生成惯性，所以，社会发展的新形势往往置政府于某种困境之中。当前政府所面临的困境就是由于这种原因而产生的。
从20世纪60年代开始，信息技术的发展就已经引起了广泛关注，到了1970年代后期，人们惊呼信息革命的到来。进入21世纪，信息技术的发展呈现出加速的态势，互联网使信息成百倍、千倍地增长，政府被曝晒在无疆界的公众面前。有学者说，我们已经被置入一个“透明”社会中。其实，这种“透明”的社会特征在政府这里表现得尤其明显，在今天，政府已经很难再遮掩什么了，即使它的所谓遮掩取得了一时的成功，很快就会发现它为这种遮掩所付出的代价是极其昂贵的。同时，社会的个性化需求迅速增长，政府已经无法像原先那样根据一般性、普适性的规则去满足普遍的个性化需求，在这种普遍的个性化需求面前，政府总是显得“顾得了东，就顾不了西”。
与信息技术的发展相伴生的是全球化浪潮。在20世纪70年代，全球化还主要表现为经济全球化，即主要在三个层面上表现出全球一体化的性状：一是在贸易领域，即全球范围内商品和服务的流动速度不断加快；二是在生产领域，即以跨国公司为载体的外国直接投资大幅度增长；三是在金融领域，即资本流动的量和速度都史无前例地大幅增长。然而，随着全球化的深入，学者们已经认识到，全球化已经不仅仅是一种经济现象，同时也是一种文化和政治现象，它“不是一个孤立、统一的现象，相反，它是各种过程与活动的综合征”①。全球化向各国政府提出了新的挑战，原先那种致力于一国内部事务的政府及其公共行政已经不再适应新的形势，不仅仅一个国家的中央政府，甚至它的地方政府也需要在全方位的开放性中进行决策和开展行政管理活动。最为根本的是，近代以来作为人类进步成就之一的民族国家这一形式正在受到挑战。OECD的研究报告(1996年)认为，民族国家的主权正在受到削弱。有的学者甚至认为，全球化将使一国内部的政治统治失效，使国家变得无足轻重，使民族国家走向终结。还有一些学者甚至主张建立一个超越各国政府之上的世界政府。尽管这些观点较为偏激，但是，在全球化的条件下，任何一个国家都会时时处在一个变动的外在环境的影响之中，甚至许多看来属于国内事务需要由政府来加以解决的问题，也都与国际上有着千丝万缕的联系，而且，任何一件事情处理的失当，都会发生国际性的影响。
当前公共行政感受的最大压力还是来自于社会的转型。自20世纪80年代开始，人类社会出现了一场历史性的转型，社会结构正在发生变化，主要表现在产业结构、企业结构、城市结构、农村结构、文化结构、心理结构等各个方面。从当前的情况看，各国政府处理这方面的问题时，往往是在各个领域分别开战，结果是一个领域中的问题得到抑制，而另一个领域中的问题又凸显出来，使公共行政总是处于一种极其被动的局面中。其实，当前正在发生的这场历史性的社会转型是一场从工业社会向后工业社会的转型，是一场伟大的社会变革运动，如果就事论事地一个问题一个方案地加以处理的话，只能置公共行政于困境之中，而且会使它越陷越深。
政府自身也陷入了一个必须加以变革的境地之中。我们知道，20世纪发展起来的公共行政模式是以官僚制为其基础性结构的，正是韦伯的官僚制组织理论在公共行政模式的重建中取得了巨大成功，使20世纪的政府能够适应超强社会干预和大规模管理的需要，成为最有效率的政府，而且在领导社会发展方面取得了令人惊叹的高效率。但是，20世纪后期以来，摒弃官僚制的呼声此起彼伏，官僚制的效率中心主义受到了来自各个方面的批评，它的“工具理性”和“形式合理性”受到了普遍的质疑。学者们也认为，尽管官僚制根据合理性的原则作出的设计从效率与功能上看是远远超越了非理性行为，具有科学的一面，但是，“正是这个理想化的科学设计成了现代社会所有政府失灵问题的根源”②。其中，最为根本的是，官僚制由于否定了人的价值因素，对行政人员的“非人格化”要求使本来应当作为一个社会系统的政府组织成了一个机械系统，因而在社会运行中显现出许多与社会发展要求格格不入的状况。就官僚制作为一种成功的行政制度而言，由于它建立在否定人性、压抑人性的工具理性基础上，“将人淹没在冰冷的技术主义之中”③，显然是与近代以来的人本主义传统相背离的，在20世纪后期管理学普遍强调以人为本的时候，它更显得不适应了。
从政府的权力运行机制来看，以官僚制为基本结构的政府所突出的是权力运行的合规则化，到了20世纪，则以一个固定的名称来命名，那就是法治政府。也就是说，要依靠法律要求和规范行政人员对权力的行使，然而，让行政人员在行使权力的过程中完全排除个人意志事实上是不现实的。行政部门作为一个权力体系，权力的运行是在授权中展开的。行政人员在行使权力的过程中，任何一个规则体系都不能严密到毫无缝隙的地步，无缝隙的规则必然会束缚住行政人员的手脚，而有缝隙的规则就会给行政人员留下发挥个人意志的空间。事实上，从行政法律的规定中也可以看到，所谓自由裁量权就是为行政人员留下的发挥其主动性的空间。这样一来，公共行政就陷入了一个矛盾的境地：其一，权力运行的规则如何才能不成为行政人员发挥主动性和积极性的障碍；其二，自由裁量权的行使能否保持与公共行政的总体目标相一致？这个矛盾显然是无法解决的。
公共行政是现实性的行动，它包含和承载着政府与社会的关系，由于社会的复杂性，法律是不可能对公共行政行动中的一切都作出明确规定的。而且，法治政府的思路中还会遇到一个问题，那就是“法制社会中最基本的腐败便是立法的腐败”④。因此可以说单纯依靠形式化的制度并不能解决所有问题，而且在制度上谋求程序控制与自由裁量权之间始终存在着不可调和的矛盾。必须在“科学化、客观化”的行为标准外，寻求另外一种能有效保证行政人员行为取向的控制方式。另外一方面，摒除了个人价值判断的官僚们人性长期受到压抑，通常患有“官僚病”，表现出官僚主义。科层制中“工具化”的定位使他们缺乏情感支持，经常伴有态度消极、情绪压抑等不健康心理，并且将追逐权力作为生活和工作的目标。这不能不说是政府部门效率低下的一个重要原因。不仅如此，理性的官僚制设计结果常常是非理性行为的出现，这是因为形式合理性恰恰导致了对行政人员控制的弱化。现代社会，除部分经济资源以市场配置为基础外，政府仍然是最有权威的资源分配者。作为公共权力和公共政策的执行者，行政人员面对巨大的诱惑。在价值缺位的行政组织中，无论是在官僚制整个体系，还是行政部门，或者是行政人员个人，都有自我膨胀和随心所欲地行使公共权力的可能。因此，与官僚制相伴随的，常常是机构膨胀、争权夺利和腐败。所有这些，都充分表明现代公共行政已经陷入困境之中，只有通过一场更为根本性的变革，才能使公共行政走出这一困境。
二、走出困境的不成功尝试
其实，到了20世纪60年代，当政府按照凯恩斯主义去干预社会运行的时候，政府自身建设及其运行再度成为人们关注的焦点。如果说近代启蒙时期所建构的政府框架在19世纪末和20世纪上半叶引起人们的关注并作出了修正的话，那么1960年代对政府的关注则反映出再度寻求改革公共行政模式的要求。在这一过程中，理论表现出先行的特征，这就是以公共选择学派为代表的从经济学的视角出发对公共行政的重新审视。
公共选择学派发展并彻底化了早期自由主义经济学说的“经济人”概念，并将其应用到政治以及公共行政领域中来。根据“经济人”假设，个人都是理性的利己主义者，天生具有追求个人利益和效用最大化的要求，一直到这种追求受到抑制为止。公共选择学派的学者们要求在“经济人”假设下分析和考察官员的行为动机和行为方式。公共选择学派的理论对官僚制形成了巨大冲击，应该说，“经济人”假设至少承认了行政组织中“人”的存在，承认了人的主动性，较传统官僚制完全否定人性有了一定意义上的进步，也确实对行政组织的一些现实情况作出了描述。但是，公共选择学派对人性的肯定却是片面的，是从一个极端走向另一个极端的。他们主张运用经济学方法，运用市场技术解决公共领域的问题，实质上是在“经济学帝国主义”思想的指导下，经济学对其他学科的入侵。市场和政府是两个不同的领域，并且在某种程度上，政府的存在正是为了解决市场所不能解决的问题，维持其中的某种秩序。现在已经公认的“市场失灵”以及政府在市场失灵中发挥的巨大作用，便是这一点的例证。如果再尝试用已经证明会“失灵”的方法解决恰好是弥补这一失灵的部门的问题，无疑是犯了某种逻辑错误。
现实中政府部门存在的诸如腐败、以权谋私等现象，似乎与行政人员的“经济人”假设切合，有的学者也用这个假设来解释这一问题，并且得出某种“解决方案”。但是，这种现象的存在，本身便是不合理的，是人类发展过程中误入的一个歧途，是需要我们加以否定并且纠正的。正如张康之教授所说：“任何限制都是与承认同时存在的，是因为承认了才会思考规范和限制的问题。而一旦承认了它的存在，而且是承认了他的普遍性和合理性，那么限制能够发挥多大作用就是大有疑问的了。”⑤如果将“经济人”理解为“追求自身经济利益最大化”，那么这个“经济人”假设就值得商榷了。那些从事慈善事业的人们，无疑是对“经济人”假设的一个有力反驳。根据马斯洛的需求层次理论，人的需求分为基本生存的需求、交往的需求、尊重的需求、自我成就的需求，等等。自身利益最大化，可能是实现前几个需求层次的途径，特别是在满足低层次方面有着不可替代的作用。但是随着社会的进步和人的发展，人的需求层次也不断提高。对于交往的需求、尊重的需求，尤其是自我实现的需求，经济利益最大化恐怕就不是唯一的准则了，甚至在很多时候，并不是可以纳入决定行动的考虑范围。美国经济学家福山在谈到“经济人”模式时指出，人类行为的确有80％的情况符合这种模式，问题是隐匿的另外的20％，新古典经济学只能提出难以服人的解释。福山认为，这个20％的动机需要用道德、习俗等文化因素来解释。既然存在某种“例外”，那么用经济的方法解决问题便当然不是一个可以应用于任何领域的“万金油”了。
公共选择学派代表了变革政府的理论思考，而在实践中，新公共管理学派则直接发起了政府再造行动。当然，新公共管理运动与公共选择学派之间有着密切的联系，它把“经济人”假设转化为政府中的竞争机制，用企业家精神改造政府。如美国的“新政府运动”提出了四大原则：顾客至上、民众优先；删减法规、简化程序；授予权能、追求成果；节约成本、提高效能。英国的政府再造方案主要有效率稽核、财务管理改革方案、续阶方案、公民宪章及民营化等。新西兰政府的改革范畴则相当广泛，并不局限于行政改革，而是扩及金融、货币、劳动市场、选举、政治等层面，政府再造主要由预算与财务管理制度和民营化两部分组成。
可以看出，西方国家的“政府再造”超越了传统意义上的行政机构改革，涉及改变国家与社会、政府与市场、政府与市民、政府与企业等诸多关系的调整，更涉及外部关系的调整，取得了一定的成效。但是学者们对于建立在“企业精神”上的政府再造也提出了一些质疑。如泰瑞认为企业型政府有三项限制：公共企业家的偏好问题、变革与创新的反作用和企业家反传统倾向问题等。贝龙和戈尔认为，在企业型政府理念中存在着企业自主性与民主责任性之间的冲突、公共企业愿意与市民参与价值之间的冲突、企业秘密性与民主开放型之间的冲突以及企业风险承担与民主的公共财政处置责任之间的冲突。⑥
中国在改革开放后也进入了一个持续的行政改革进程，表面看来，中国的行政改革是适应从计划经济向市场经济转轨的要求，实际上，并不是这么简单。在中国开始改革开放的时候，世界已经进入了从工业社会向后工业社会的转变进程，全球化浪潮也影响到中国，使中国与世界紧密地联系到了一起。这样一来，中国也必须与世界一道承担起全球性的后工业化课题。所以，中国的行政改革也包含着解决公共行政不适应社会治理要求的内容。改革开放早期的行政改革较多地包含着建立与市场经济相适应的公共行政体系的内容，而近些年来的行政改革则更多地包含着回应后工业化问题的内容。特别是党的十七大以来，在建设服务型政府的目标引领下，行政改革迈上了一个新台阶。不过，也应当看到，由于中国社会的后发展以及行政改革处于一个急速变动的过程中，在理论上以及目标模式上的分歧还是很大的，一些热衷于模仿西方已经过了时的政府体制和治理方式的意见还占主流地位，在一定程度上可以说，这是一些要求把西方试图抛弃而不可能抛弃的东西搬到中国来的意见。果真如此，将会对中国的行政改革造成极大的干扰，使中国政府及其行政长期陷入西方国家正在试图摆脱的困境。
三、行政改革首先要解决的问题
尽管20世纪80年代以来的全球性行政改革并没有使公共行政走出困境，但是，它的积极意义是应当得到肯定的。无论是西方国家的“政府再造”运动还是中国的行政改革，都取得了积极的进步，特别是进入21世纪，在危机事件频繁发生的情况下，如果不是经历了1/4世纪的行政改革的话，是很难设想政府具有处理这些事件的能力。另外，近些年来非政府组织迅速成长，并且已经成为一支重要的社会治理力量，政府之所以能够与非政府组织共存共在，并能够与之建立起一种相对和谐的关系，也应归功于行政改革，是改革开辟了政府与非政府组织之间建立和谐关系的空间。如果不是经历了这样一场行政改革运动，当非政府组织迅速成长起来的时候，必然会扮演起反对派的角色，即处于与政府对立对抗而不是合作的位置上。在20世纪80年代以前的那种政治结构中，非政府组织一经出现，就会以党派的面目开展活动，今天，非政府组织之所以没有那样，只能从行政改革所促成的新的政治生态来加以解读。正是在这两个方面，我们给予这场持续至今的全球性的行政改革以积极的肯定。但是，如上所说，行政改革并没有使公共行政真正走出困境，在许多方面，公共行政所面对的问题还需要通过进一步的改革来加以解决。
第一，公共行政面对着如何处理公共利益的问题，而且这个公共利益已经不是一国内部的公共利益，而是包含着全球公共利益的内容了。现实表明，全球化已经使世界各国形成了一个相互依存的命运共同体，每一个国家都受其他国家行为的影响，参与选择的结果都部分地取决于其他参与者所作的选择，收益也部分地取决于其他成员的行为。因此，公共行政已经不再是一国的行政，而是全球性的行政了，政府在行政价值取向上无法单纯根据本国的需要和条件来设定发展目标而置其他国家利益或全球公共利益于不顾，而必须更多地从全球的角度来选择本国可能的发展目标，导致政府在促进本国人民利益与促进全球社会利益两种规范性要求之间往往顾此失彼。
第二，公共行政在公平与效率之间的选择变得更加困难。在传统行政环境之下，各国政府相安于相对封闭的国内环境，价值选择上主要考虑是否有利于本国人民的利益，是否有利于本国的经济与社会发展。政策选择时，政府主要是在本国经济增长与政治稳定之间寻求适当的平衡，把握好效率与公平的尺度，因此政府的价值选择较为简单，较容易在不同的价值取向之间取得平衡。而在新的环境中，市场所衍生的价值理念随着经济全球化的进程在全球范围扩散，国家间的竞争也愈来愈激烈，把利润放在价值取向的首位和用消费体现存在价值的消费主义已经遍布全球各地，经济全球化对市场作用的推崇及市场天生对有钱人的偏爱，使资源配置效率日益受到重视，政府行为的决定因素也渐渐偏向效率一边。特别是当政府在政策上向跨国公司倾斜，沦为可自由流动的企业及较富有市民的代言人而忽略了弱者的利益，忽略了捍卫社会公平的责任的时候，政府存在的合法性就会受到质疑。
第三，公共行政的合法性受到质疑。随着社会的发展，现代性因素作为积极的力量瓦解着传统的公共行政合法性来源和基础。传统的公共行政是在民主的架构中获得合法性基础的，特别是在政治与行政二分原则确立之后，政府是作为执行部门而得到社会认同的。作为行政体系，它可以自上而下地行使权力机关赋予它的权力。但是，由于20世纪后期以来政府在行政改革中出现的新变化，使它的政治职能和政治角色迅速加强，同时，转型社会中影响政治社会化的因素呈现出多元色彩，公众逐渐获得了对政治自由论证的意识和能力，开始用理性的目光评价政治现实。许多发展中国家的政治权威不能顺应这种来源方向上的变革而调整自己的统治方式，埋下了合法性危机的隐患。而且，公共行政所处的政治生态恰恰是“人民已习惯于根据公民的经常性利益来评价政治”⑦。因此，政府“对社会需求的满足程度已经成为能否赢得政治忠诚和支持的重要因素”⑧。事实上，全球化时代，急速扩展的社会对公共服务的需求，使政府面对越来越繁重的社会责任时显得力不从心。由于政府本身存在着垄断性、自利性和面对环境的不确定性与信息的不完全性等约束条件，也无法通过“有形的手”将资源的配置达到最优，反而带来更严重的“政府失灵”问题。再加上全球化过程中出现的跨国性行为主体如国际或区域性组织、跨国公司和全球金融机构不仅在国际生活中作出越来越多的决定，而且越来越多地影响到一部分原先属于政府管辖的事务。这迫使政府不得不放弃越来越多的公共领域，政府直接控制的事情越来越少，这必然动摇以对权力信奉为基础的传统公共行政合法性的根基。
第四，腐败问题使政府丧失了公众的信任。公共权力是社会有序运行的必要保证，但权力作为一种可支配的资源使“一切有权力的人都容易滥用权力”⑨。发展中国家的社会转型中，经济体制、政治体制、价值观念等方面发生着深刻的变化，当旧的体制逐渐失去约束力而新的体制尚未形成时，制度短缺造成了权力约束的真空。从经验上看，这种约束的弱化使腐败呈迅速广泛蔓延的态势。腐败使利益越来越集中在政府官员和他们的商业伙伴身上。政府公共性、公平性大大受损。最为重要的是，一方面，全球化使资金的流动和海外洗钱变得非常容易；另一方面，全球化带来了更多的不确定性，在民主体制下，即使是一国的首脑，也会因为对自己的前途有着不确定感而贪腐，并把贪污腐败所得汇入海外账户。更不用说一般的政府工作人员了，只要他们有权力、有机会，就会在聚敛钱财方面表现出一种无尽的贪婪。这使公众对政府的信任不复存在，而传统的行之有效的权力制约和监督机制在这里又无能为力。
第五，行政人员不当个人追求得不到有效抑制。在行政人员的不当个人追求中，除了贪腐之外，更多的是一些可以以冠冕堂皇的形式出现的服务于个人利益的政绩。本来，官僚制倾向于造就所谓“权力攀登者”⑩，行政人员作为“权力攀登者”开展公务活动无非是为了自己的提升和待遇的提高。在社会处于常态发展的时期，这些权力攀登者的个人目标往往可以通过相对平衡的权力制约机制得到有效的抑制，而在当前这一社会转型和变动时期，公众对政府服务功能的需要越来越强烈，但是政府内部的个人却把大量的精力和时间耗费在寻求个人的发展上，而不是寻求快速完成指定的任务，这就导致整体组织效率的降低。应该说，官僚制的原初设计是高效的，但是随着社会的发展，技术的进步，政府低效与具有弹性管理制度的私人部门的高效形成了鲜明对比。在中国，“权力攀登者”往往以劫持政府、强奸民意的方式大搞“形象工程”、“政绩工程”，以求通过这些所谓政绩而捞取提升的资本。
近些年来，一种旨在提高政府回应性的“新公共服务理论”受到了重视，人们希望根据这种理论来对政府加以改革，以求在解决上述问题方面能够有所进展。所以，政府以及公众的注意力都更多地被引向了对公众服务问题的关注。应当说，提高政府公共服务的水平和质量是一个有益的举措，事实上，这些年来在公众服务的问题上也取得了巨大进展。但是，这些进展又是以牺牲1980年代以来部门改革成果为代价的。从1979年撒切尔夫人的改革开始，在近1/4世纪中的行政改革一直是以精简机构为主题的，而在新公共服务理论把人们导向对公众服务关注的同时，却让人们忘却了精简机构的意义。因而，政府规模进入了又一轮迅速膨胀的高潮。由于在公共服务的问题上，政府总是存在着回应性不足、公共服务供给不充分的问题，政府在公众关于公共服务的要求中感到压力越来越重，不得不通过行政成本的增加去缓解公众关于公共服务的要求。短期看来，公共服务的改善是积极的，但如此进行下去，要不了多久，政府行政成本的增长就会成为社会无法承受的负担了。从理论上分析，新公共服务理论与新公共管理理论一样，都是在既有的公共行政框架不变的条件下所进行的技术性变革，技术性的调整必然是有局限性的，并不能从根本上解决公共行政当前所面对的问题。所以，新公共服务理论依然不是公共行政走出当前困境的正确途径。如果希望公共行政走出当前的困境，就必须谋求政府模式的根本性变革，而中国的服务型政府建设，就是这一变革的积极探索。
四、通过“德治”建设走出公共行政的困境
考察20世纪的政府以及相关理论，无论是韦伯官僚制理论的“非人格化”还是公共选择学派的“经济人”假设，都在价值层产生了偏差，是不应当成为公共行政体制设计的基点的。但是，20世纪的政府恰恰是建立在官僚制理论的基础之上，在谋求政府再造的时候，又陷入了公共选择理论的陷阱之中，把行政人员塑造成唯利是图的“经济人”。然而，政府是公共领域中的基本构成部门，公共行政首先应当是公共的，行政人员在这个领域中开展活动，首要的是他的公共精神，即他服务于公共利益以及公众的道德。官僚制理论要求把政府建构成一个机械体系，而公共选择学派以及新公共管理运动则要求把政府塑造成企业，这些都是与公共行政的公共性相背离的。正是由于这一原因，凸显出服务型政府建设的意义。也就是说，上述所列举的所有问题都是由于政府及其公共行政的非道德性所造成的，这些问题的解决必须从道德的视角出发去谋求政府模式的变革，中国服务型政府的提出正是基于道德视角的一项发现。服务型政府是服务导向的，它的基本特征就是实现了公共行政的道德化，是行政人员的道德因素能够充分发挥作用的空间和舞台。
服务型政府在治理上是“德治”的。在我们上述分析的公共行政困境中，全球化和后工业化是它的基本背景，也是产生上述问题的总根源。在上述问题的背后，一个显而易见的问题就是旧秩序的终结和新秩序的确立。自古以来，政府都是最主要的社会基本秩序供给部门，在全球化和后工业社会的历史背景下，政府依然担负着新秩序确立的职能。张康之教授认为，政府社会秩序供给的途径有三种：一是权治，二是法治，三是德治。在农业社会，政府通过权治供给社会秩序；在工业社会，政府通过法治供给社会秩序；而在后工业化的过程中，政府需要通过德治去供给社会秩序。(11)在现代社会，能够通过强制性的高压手段来获得社会秩序的强权政治在现实的应用范围已经越来越小，当前公共行政所面临的困境，在很大程度上也是法治途径不再适应后工业化和全球化条件的要求所导致的。所以，需要在服务型政府建设的过程中去自觉地确立德治的社会治理方式。
需要指出的是，服务型政府的“德治”并不是某种诗意的构想，而是基于中国社会所拥有的历史遗产以及当前社会变革的现实要求而提出的政府重建方案。我们知道，中国社会虽然没有普遍性的宗教信仰，但是我们所拥有的传统道德观是共通的，根据共通的道德观去重建社会的一切构成部分是合理的，政府作为一个社会系统以及我们这个社会的一个重要构成部分，要求用共通的道德观去重新建构它，也是合理的。从理论上说，政府所持有的是一种公权力，这种公权力是服务于公共目标的，它只有掌握在有道德的人手中，才有利于公共目标的实现，否则就会蜕化变质。所以，公共权力在本质上要求政府的道德化与之相伴随。
从现实要求来看，由于全球化和后工业化，社会构成要素的多元化以及治理主体的多元化已经成为一个必须承认的现实。如果说在政府作为单一主体而处于社会治理的垄断地位的时候，它可以运用权治的方式或法治的方式，那么，随着社会的多元化以及社会治理主体的多元化，政府在社会治理的过程中必须与社会多元构成要素开展协商对话，就社会治理行动而言，必须与其他非政府的治理主体之间开展合作。这样一来，早已被法治淘汰了的权治的治理方式显然是不适用的，同样，法治自身即使能够成为政府与公众开展协商对话的框架，也无法支持治理主体间的充分合作。因为，法治本身所造就的只能是一种根据契约原则的协作，对于治理主体间的以信任为基础的合作而言，则无法实现规范功能。所以，只有德治的设想才是对公共行政行动的正确定位。
张康之教授对服务行政模式中的德治作出了基本界定，认为公共行政道德化应该包括两方面：一是公共行政的制度和体制道德化，也就是说服务型政府的制度安排应包括道德化的合理规范和道德实现的保障机制，而已确立的制度应当有利于道德因素的形成和发展；二是人员道德化，即需要在行政人员的道德价值确定上保证其自我实现。这就是为德治所提出的道德制度体系基础，一方面是对道德制度设计所作出的构想，另一方面也肯定了行政人员道德自主性的可能。(12)依此思路，服务型政府的德治可以从根本上解决官僚制下法治与等级权力结构之间的冲突，即法治要求行政责任是明确的，而官僚制的等级集权结构则使那些权力越大的岗位责任越小。德治则在道德制度的保障下，通过行政人员的道德自觉而使岗位、权力与责任相统一。这样一来，行政人员就可以成为公共利益的维护者，他的不当个人追求就会受到道德的抑制，行政体系的效率追求就可以在行政人员公平和公正的行政中得到矫正，而整个公共行政也就会在行政人员公正的行政中获得很高的合法性。最为根本的是，公共行政体系由于得到了道德的支持，可以实现充分授权，可以让一线的行政人员拥有更多的自由裁量权，从而在面对突发事件、危机事件的时候，能够灵活地、及时地做出应对。
服务型政府及其德治的确立，需要通过行政改革去实现，而改革的关键环节就是处理好政府与社会的关系。康晓光从国家与社会关系演变的角度，提出了我国社会组织自治化进程要经历的三个阶段：一是绝对的全面的控制阶段；二是国家处于主导地位的阶段；三是社会获得充分的自治阶段。当前我国大致处于第二阶段。(13)在当前形势下，政府与社会的关系集中表现在政府与非政府组织之间的关系上。应当看到，当前我国政府与非政府组织之间的关系正在发生变化，原先那种管理与被管理的关系正在为彼此合作和良性互动的伙伴关系所取代。而且，随着政府的职能转变和非政府组织自身实力的发展壮大，这种合作伙伴关系也会日益加大和加深。这个过程包括两个方向的进步：一方面，国家承认并且鼓励非政府组织的发展，为其提供合法性空间和法律环境，以实现政治组织与社会组织的契约化关系，从法制上保证社会组织的独立地位；必要时提供财政资助(这也是国家整合社会组织的重要手段，旨在构筑社会组织对政治组织的依赖基础)，同时完善“双重管理体制”，业务主管部门逐渐从直接管理转向间接管理，对整个专业领域实行行业管理。另一方面，非政府组织在保证自身的正规性、民间性、非营利性、公共性、代表性和参与性等特性的同时，努力建立起自律机制，实现社会组织成员的自我管理，在倡导和建立统一的价值观并且保证这种价值观不与政府组织的意识形态相抵触方面，也取得了一定的进步。但是，这种情况与德治的要求还有着相当大的距离，或者说，政府与非政府组织之间在社会治理的行动中还没有自觉地以德治的理念要求自己，反而在合作上还存在着不一致甚至冲突的问题。为了解决这类问题，不仅要通过行政改革去建构服务型政府，更要使服务型政府的德治追求成为全社会的共识，让非政府组织与政府一道在德治理念的引领下合作开展社会治理活动。
当然，服务型政府及其德治是出于公共行政走出当前困境的构想，但是，它的目标并不限于此，而是对一种全新的政府模式的追求。因为，全球化和后工业化向我们展示的是一个全新的历史阶段，我们在工业社会这个历史阶段所创造的政府以及公共行政模式是不可能被原封不动地带入这个全新的历史阶段中去的，即使我们需要继承人类社会治理的全部文明成就，也需要对它进行根本性的改造。所以，我们关于服务型政府及其德治的构想所表现出来的是一种创新性的追求。如果我们在这方面作出了成功的创新，公共行政当前的困境也就会自然地消解了。
注释：
①詹姆斯·H·米特尔曼：《全球化综合症》，刘得手译，北京：新华出版社，2002年，第2页。
②张康之：《道德化的政府与良好的社会秩序》，《社会科学战线》2003年第1期。
③张康之：《寻找公共行政的伦理视角》，北京：中国人民大学出版社，2002年，第87页。
④张康之：《寻找公共行政的伦理视角》，北京：中国人民大学出版社，2002年，第13页。
⑤张康之：《寻找公共行政的伦理视角》，北京：中国人民大学出版社，2002年，第148页。
⑥参见张成福、党秀云：《公共管理学》，北京：中国人民大学出版社，2004年，第358页。
⑦山口定：《政治体制》，韩铁英译，北京：经济日报出版社，1991年，第216页。
⑧阿尔蒙德：《比较政治学：体系、过程和政策》，曹沛林等译，上海：上海译文出版社，1987年，第180页。
⑨孟德斯鸠：《论法的精神》上，张雁深译，北京：商务印书馆，1997年，第164页。
⑩唐斯：《官僚制内幕》，郭小聪译，北京：中国人民大学出版社，2006年，译者前言。
(11)张康之：《道德化的政府与良好的社会秩序》，《社会科学战线》2003年第1期。
(12)张康之：《寻找公共行政的伦理视角》，北京：中国人民大学出版社，2002年，第85页。
(13)康晓光：《权利的转移》，杭州：浙江人民出版社，1999年，第197页。
标签：公共行政论文; 行政人员论文; 行政管理学论文; 经济人假设论文; 变革管理论文; 社会改革论文; 社会问题论文; 经济学派论文; 全球化论文;