美国流动和迁徙人口的教育法律与政策及其对中国的启示，本文主要内容关键词为：美国论文,中国论文,启示论文,人口论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G46 ［文献标识码］A ［文章编号］1006—7469（2007）01—0061—05
如何协调人口迁移和流动中各个相关方面的教育利益，保护好流动和迁移人口的受教育权，维护人口流入地常住居民的教育利益，是分权教育体制下所有国家和政府面临的共同问题。根据教育责任划分的受益原则，分权财政体制下或者联邦制下一般实行分权化的教育体制，单一制国家的地方政府或联邦制国家的州及以下政府首先承担举办和管理教育的主要责任，在地方政府无力承担这一责任的情况下，才由州或者中央政府（或联邦政府）分担办学责任，这是教育投资效率的要求。在这种体制下，纳税人的纳税义务和享受公共福利的权利是对等的，每个家庭或者个人在居住地纳税的同时，接受居住地政府提供的教育服务。但是，市场经济条件下经常会发生劳动力的流动和人口迁移，这不仅是实现劳动力资源有效配置的必要条件，也是促使地方政府提高公共服务质量、降低公共服务成本的重要约束机制，纳税人和公民通过“蒂伯特选择”或者“以脚投票”来促使政府提高服务质量[1]。但是，由于人口迁移和劳动力流动过程中往往发生纳税义务和接受公共服务的权利脱节的现象，导致各方利益冲突。教育由地方提供的同时造成了各地教育质量和教育成本存在差异，非义务教育中的学费标准不同，教育机会不均等。这诱使人们仅仅为了获取和追逐教育利益而迁移、流动，甚至不惜通过非法手段来达到这一目的。所以，政府需要采取措施保护公民在迁徙过程中教育权，使流动和迁徙人口不致受到流入地政府和居民的歧视，而导致受教育权和自由迁徙权受到侵害。同时，政府又不能怂恿、鼓励居民为了单纯在流入地获取教育利益而迁移、流动，以保护流入地政府和居民的合法利益，或者使单纯追逐教育利益的流动人口适当承担相应的教育成本。但是，现实中人们往往难以分辨出一个人或者一个家庭是不是专门为了获得教育利益而迁移或流动，因此协调各相关方的教育利益是一个两难问题。流动人口的教育政策就是尽量区分这些情况，并加以区别对待。灵活、适宜的流动人口教育制度和政策，是国家教育体制的重要内容，是教育制度的完善和精细化。
美国是市场经济制度相对完善的联邦制国家，比较而言，由于市场经济体制建立较早，美国对这一问题的解决方法相对成熟，而且独具特色，值得我们研究借鉴。美国实行的是分权的教育体制，虽然联邦宪法没有提及教育的问题，但是布朗案的判决中明确提出教育是州和地方政府的责任[2](p.717)，联邦政府没有制定全国统一的流动人口教育政策，这一政策主要留给州政府来制定。各个州往往对流入人口在本州获取教育利益设置一定的限制条件，限制其他州的居民单纯为了从本州获取教育利益而迁入，以保护本州常住居民的利益。这又往往导致各个州矫枉过正，由此侵害新进入本州的居民的教育权利和迁徙权利。联邦政府和联邦法院的主要责任在于审查各个州的流动人口教育法律和政策是否符合美国联邦宪法的精神，既限制州政府对新迁入本州居民的歧视行为，又制止个人和家庭单纯获取教育利益的不合理迁移。在人口流动和迁移中的受教育权的保护问题上，州政府和联邦政府的利益和担当的角色并不完全一致。
一、美国联邦法律和宪法依据
首先，美国宪法没有把受教育权列为基本的人权，但是美国宪法隐含着迁徙权利为重要的基本权利。美国出于保护迁徙权利的需要，来保护迁徙和流动人口的受教育权。
美国宪法中把人的权利分为基本权利和非基本权利。对于宪法中没有明确认定是不是基本权利的权利，通过比较这些权利和基本权利在宪法上的亲缘关系，来确定这些权利的重要性，从而确定一项权利是不是基本权利。“根据权利在美国宪法文本、结构、渊源历史之基础的稳固程度，在美国各项权利的排序为：州际迁移权、隐私权、选举权、生存权、教育权。”[2](p.1525) 1973年联邦最高法院使用“合理性检验”标准审理了“圣安东尼奥案”，审查德州的教育财政制度。在该案的判决中，联邦最高法院认为受教育权非常重要，但是教育权的重要性比不上宪法中所规定的权利的重要性，“教育不在联邦宪法明示保护的权利的范围之内。我们也没有找到任何证据，表明宪法默示保护教育权”[2](p.1514)。否认教育是一项基本的权利，这对流动人口和家庭的受教育权保护将很不利。
美国在这方面的特点在于通过保护迁徙权利来保护迁徙和流动人口的受教育权。虽然美国宪法中也没有明确规定迁徙权是基本的人权，但是迁徙权跟宪法明确规定的基本权利最为接近，宪法隐含着迁徙权利是基本的人权。“夏皮诺诉托马斯案”的判决指出：“所有公民都可以自由地在我们国家的领土范围内旅行而不受那些对这种移动施加不合理限制的法律、裁定和规章的约束。”该案的判决意见引用了大法官坦尼在1849年的“乘客系列案”中发表的意见：“就联邦政府得以成立的所有伟大目的而言，我们是一个民族，生活在一个共同的国家里。我们都是合众国的公民，并且，作为一个共同体中的成员，必须有权利不受干扰地进出国家的每一个地方，一如在我们自己的州里一样。”[3] 美国大法官斯图尔特在“合众国诉盖斯特案”中指出：“从一个州到另一个州旅行的宪法权利……占据着我们联邦概念的基本地位。这种权利被牢固确立并反复得到承认……无论如何，在美国各州之间的旅行的自由长期以来就已经被认为是宪法下的一项基本权利。”[3]
但是，迁徙权不是孤立的权利，迁徙权的核心问题是新移居该州的其他公民是否有权享有本州居民所享有的优惠与豁免权。如果迁徙后人们的受教育权没有受到保护，教育方面的利益没有得到保障，必将严重限制公民的迁徙和自由流动，损害人们的迁徙权利。由此，保护流动人口的受教育权是保护其迁徙权的重要内容。
其次，在美国，迁徙权和受教育权受保护的宪法依据为“优惠与豁免条款”和“平等保护条款”。美国联邦宪法第四章第二节规定：“每个州的公民均享有诸州公民所有优惠和豁免权。”联邦宪法第十四修正案规定：“所有在合众国出生或者入籍、并受制于其管辖权的人，都是合众国和其居住州的公民。任何州不得制订或者实施任何法律，来剥夺合众国公民的优惠和豁免权利。”[4](p.727) 这就是“优惠和豁免条款”。平等保护条款规定：“各州不得……在其管辖区域内，对任何人拒绝提供法律的平等保护。”根据这两个条款，流动人口有权享受流入地政府提供的教育服务，而且新迁入的居民与本州居民享受同等待遇，保障新迁入本地居民的教育权利是流入地政府的责任。
再次，美国法律对人的权利的保护措施，是根据权利的重要程度来确定的，具体来说有三种审查检验标准：1）审查标准极为严格的“严格检验”；2）审查标准比较宽松的“合理性检验”；3）中等严格程度的检验[4](pp.338—370)。宪法基本权利受到严格的保护，将采用严厉的检验标准来审查是否侵害了基本权利，而审查非基本权利是否受到侵害时则采用相对宽松的“合理性检验”。作为一种宪法基本权利，迁徙权受到严格的保护，审查的标准极为严格。而对于受教育权的保护，在不同的情况下，法院采用不同的审查标准。在“圣安东尼奥案”的审理中采用了“合理性检验”标准，其他一些案子中也采用“相对标尺检验”（Sliding Scale Test），这是马歇尔大法官在“圣安东尼奥案”的审理中提出的理论，根据权利的重要性确定审查标准，而不是简单的采用严格的或者宽松的审查标准。教育虽然不是基本的权利，但仍然是非常重要的，所以根据具体情况可以用相对严格的检验标准来审查是不是侵害受教育权。涉及公民迁徙时，由于迁徙权是基本的权利，往往采取严格标准审查是不是侵害受教育权。一个著名的案子就是“普列尔案”，在这个案子中，最高法院认定居住在德州的非法移民的孩子也是“其管辖范围内的人”，不能剥夺这些孩子的受教育权，要求德州允许非法移民的孩子免费进入公立学校读书[2](pp.1527—1536)。
二、州法规与联邦最高法院的审查
概括来说，美国各州都对迁移到本州的居民设置一定的条件，满足这些条件才能获得本州居民所享有的教育权利和利益，这些条件大致可归为三种。
（一）“等待期要求”（Durational Residency Requirements）
实行“等待期要求”政策的州区别对待新进入本州的居民和原居住居民，新进入该州的居民必须居住一般1年后，才能获得本州长期居民的待遇。居住不满一年的大学生，需要支付较高的高等教育学费。在“斯塔恩诉马克勒逊案”的判决中，最高法院判决支持了明尼苏达州的一项法律，大学生在本州居住满1年后才有资格获得奖学金[5]。
当然，不同的州“等待期要求”政策也有差异。有的州规定无论何时在本州居住满1年都可以获得本州居民的待遇，一个大学生在第1年需要支付较高的学费，第2年就可享受本州居民的学费优惠，如加里福尼亚。而另一种“等待期要求”政策规定公民必须在进入高等学校就读之前居住满1年，也就是以非大学生身份居住满1年，才能获得本州学生的学费优惠。如果一个学生在进入大学之前没有满1年，那么在大学期间就永远不能享受本州学生的学费优惠。德克萨斯州的学费标准仅限于那些以非学生身份在该州居住超过1年的公民，否则在他们的大学期间必须按照非居住学生交学费。但是，最高法院判决此规定违背宪法[5]。
同时，不同的州给新迁入的学生在等待居住期期间的待遇也不一样。有的州规定，如果一个大学生原来居住州的学费标准比自己高，那么这个学生在新进入州立大学的第1年不能享受本州的学费标准，但是可以享受原来居住地的学费优惠，反之则可以享受州学生学费优惠标准，和本州的长期居住居民一样缴纳学费。还有的州规定新迁入的大学生在等待居住期期间，一律不能获得本州大学生的学费优惠待遇。
但是，根据“等待期要求”的政策，在公共基础教育中，可能存在剥夺居住期不满1年的居民接受教育的机会，因此最高法院判决禁止这种做法。在“夏皮诺诉托马斯案”中，康涅狄格州、宾夕法尼亚州和华盛顿特区拒绝向在本州居住不满1年的居民提供福利，法院判决这一法律违背宪法，判决指出：“我们承认一州在维持它的项目的财政上统一的有正当的利害关系。它可以合法地努力去限制它的支出，无论是为了公共救济、公共教育还是为了其他项目。但是，一州不可以通过在不同的居民中做出令人反感的区别来达到目的。例如，不能通过阻止穷人的孩子进入学校读书来减少教育支出。”[2](pp.1426—1477)
（二）“固定时点居住要求”（Fixed-point Residency Requirements）
固定时点居住要求即要求在人生的某一特殊时期是该州的居民，例如出生时或者在某一年龄之前（一般为18岁）等。但联邦最高法院认为这种规定不合宪法要求，违反了平等保护条款，侵害了公民迁徙权。在瓦兰第斯诉科莱因案（Vlandis v.Kline）中，最高法院宣布康涅狄格州的一项法律无效，因为这项法律永久地禁止非居民学生为了州立高等教育系统较低学费的原因成为州的居民。最高法院把这种法律规定概括为非居民的一项永久的、不可驳回的推定，因为这些分类是永久的，使得学生在大学就读期间没有任何办法改变他的居民身份[5]。
（三）“真诚居住要求”（bona fide Residency Requirements）
所谓“真诚居住”就是现在实际居住，并且打算无限期的居住下去。这与“等待期要求”和“固定时点居住要求”不同，“等待期要求”和“固定时点居住要求”根据开始在本州居住的情况区分居民，“真诚居住要求”则在本州居民和非本州居民之间做出区分，一旦某个人被确认为本州的真诚居住者，这个人就可以立即享受本州居民的待遇，获得本州居民的教育福利，免费进入基础教育公立学校读书，在高等教育中可以获得学费优惠。这种要求并不限制公民在合理的流动和迁移中获取受教育方面的利益，也不鼓励或处罚人的迁移。“真诚居住要求”的判断比较困难，因为调查每一个新居民的主观目的是不可行的。但可以通过客观物质因素来识别。“真诚居住要求”的一个代表案例就是“马丁内兹诉白纳姆案”[6]。该案支持一项德克萨斯州的法规，此法规规定，如果一个孩子不和父母或者其他法定监护人住在一起，孩子就读的首要目的仅仅是为了进入这个学区的学校就读，则学区有权拒绝这个孩子免费进入公立学校接受教育。一个出生在美国的公民莫尔斯离开居住在墨西哥的父母的家，和居住在德克萨斯州麦阿伦的姐姐居住在一起，他要求免费进入麦阿伦学区的公立学校就读，麦阿伦学区认为莫尔斯移居美国的主要目的仅仅是为了进入麦阿伦学校读书，因此拒绝莫尔斯免费入学，孩子的家长就此起诉，而最高法院判决支持州的法律。
三、对我国改革的几点启示
我国是一个典型的城乡二元经济社会，正处于城市化、工业化的进程中，大量人口从农村流入城市，流动人口尤其是民工子女的受教育问题一个普遍的社会问题。我国教育机会主要是根据户口进行分配，教育机会跟户口相联系，青少年和儿童只有在户口所在地才能取得参加高考的资格或者获得进入公立学校读书的机会。我国现行的城乡二元户籍制度人为地把公民分为“农民”和“城市居民”两种身份，这种身份是与生俱来的，城市居民在选举权、被选举权、教育、就业、社会福利等方面享有高于农民的权利。我国的户口迁移采用的是事前迁移的办法，在户口迁移手续没有完成之前，居民的各项权利，包括受教育权均无法得到保障和实现。在这样一种制度体系下，我国公民在迁徙流动中，受教育权常常受到侵害。近几年，我国流动儿童入学政策逐步完善，有关法规明确规定流动人口受教育权的保障是流入地政府的责任，许多地区都对户籍制度进行了不同程度的改革，城乡二元户籍制度在逐步取消，城市学校对流动儿童的入学限制也逐渐取消。但是，由于城市教育发展相对缓慢，难以接纳全部流动儿童入学，城市公立学校学生数超过了学校的容量，造成学校拥挤，导致一些地区和城市放慢了改革的步伐，甚至有一些城市退回原来的政策。由于没有所居住城市的户口，致使流动儿童和高中生无法在父母打工的城市升学或参加高考。还有一些城市学校把流动儿童单独编班，民工子女就读的班级规模大，教室拥挤，师资力量相对薄弱，造成了对流动儿童的实际的歧视。这是问题的一方面。
另一方面，我国基础教育实行的是分权教育体制，高等教育的办学体制分权程度也有了很大提高，除了中央政府外，省级、地市级政府已经成为高等教育办学责任的承担主体。中央所属高等院校的招生往往把名额分配至各个省、市。我国各地基础教育、高等教育发展不平衡，地区之间教育的质量差异较大，高等教育机会也严重不平等。学生往往选择在基础教育质量高的地区接受基础教育，到高考分数线低、高等教育入学率高的地区参加高考，以获取教育利益，导致产生教育移民和高考移民问题，严重损害了教育的公平。高等教育机会的激烈甚至不正当竞争致使各地不得不采取严厉措施限制教育移民和高考移民。各地政府事实上实行“户口迁入期要求”政策，也就是把户口迁入流入地一定时期后才能获得参加高考的资格。但是，我们的户口迁入等待期过长，这一制度看似非常严格，事实上存在漏洞，给一些人以投机取巧的机会，很容易通过非法手段越过户口制度的屏障获得不合法的教育利益。同时，这种户籍迁入期政策往往矫枉过正，屡屡侵害正常迁徙、流动人口的受教育权。一些学生尽管在流入地居住并接受教育多年，但是因为户口不能迁移或者不能按时迁移，导致他们不能参加高考。由于受教育权得不到保护，这也限制了劳动力和人口的正常流动和迁徙。因此，我们必须尽快改革和完善流动人口的教育制度。借鉴美国的经验和做法，我们提出以下建议。
1.应该把迁徙自由权作为基本的人权写入宪法，这将有利于流动人口的受教育权保护，有利于农村人口向城市迁移和流动。人口流动和迁移中受教育权的保护不仅仅是教育权利本身的问题，涉及很多其他方面的权利。虽然我国宪法确认受教育权是基本权利，但是宪法没有认定迁徙权利是基本权利，这给受教育权的保护造成了困难。严格保护公民的迁徙权，有助于解决流动人口的教育问题。
2.要合理协调劳动力流动和人口迁移中各个相关方面的教育利益，必须加快改革现行的户籍制度，尤其是彻底改革现行的城乡二元户籍制度，实行平等的城乡一元化的户籍制度，不再划分农业和非农业户口，使户口成为人口登记、信息统计和居民身份证明的手段，改变教育机会同户口相关联的制度，不再把户籍和包括教育在内的各种权利与利益挂钩，提供彻底的人人平等的受教育机会。
3.可以美国的经验，改革流动人口获得流入地教育利益的条件，把“户籍迁入期要求”改为“实际居住期要求”，使满足居住期要求的流动人口享受居住地居民的教育权利。这样既保护了流动人口的受教育权，又保护了流入地居民的合法的教育利益，也可以阻止人们单纯为了获取教育利益而发生的教育移民和高考移民行为。应该改变我国目前的户口迁移办法，改事前迁移为事后迁移，公民在新的居住地居住一定时期后就可以登记为该地居民，享有本地居民拥有的权利和社会福利，包括公立学校读书和参加高考的权利。
4.各地政府应该把流动人口教育问题纳入到本地教育发展规划中，使流动人口的教育问题成为各地政府必须应该承担的责任，而不是额外的负担。城市在解决民工子女入学问题时更应该如此。流动儿童教育问题的解决必然会使城市居民的教育利益受到直接影响，同时会给城市财政和教育部门带来压力。要通过进一步深化改革，大力发展城镇教育、改善办学条件、全面提高教育质量来化解矛盾。
5.中央和省级政府要对流动人口较多的城市进行财政转移支付，帮助城市解决流动人口、民工子女的教育问题。有的流入地政府的财力有限，完全依靠流入地政府解决流动儿童入学问题确实十分困难，甚至无力解决。对于一些财政困难的城市，特别是对于一些流动人口较多的城市，省级政府和中央政府应该针对流动儿童教育问题进行专项财政转移支付，鼓励这些城市解决好流动儿童教育问题，而不是单纯的依靠采用行政手段要求流入地政府解决。
［收稿日期］2006—06—19
［基金项目］国家社科基金重大项目招标课题“调查国民收入分配格局，缩小收入差距改革研究”（项目批准号：05Q2D049）。