促进就业政府义不容辞政策要向弱势群体倾斜，本文主要内容关键词为：义不容辞论文,弱势群体论文,要向论文,促进就业论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
春节刚过，广大农民工便背起行囊，远走他乡，开始新一年的打工生活。
来自山东东平县的小王便是千万农民工中的一员，不同的是今年他回老家过了一个踏实年，不必为来年的工作发愁：过节之前，老板主动提出要他节后还来上班，而且许诺很快就会涨工资。
此前小王也在工地上打过零工、在饭馆里送过盒饭，待遇差不说，工作也极不稳定，几乎每隔几个月都要失业一次，2006年春节，一次偶然的培训改变了他的求职之路。当时，返乡探亲的小王正为来年的工作犯愁，听同乡说县里技工学校正在招生，报名参加培训政府还给每人160元补助，再加上学校减免的一部分费用，两个月的培训课程自己几乎不用花费分文。这可是天上掉下来的好事情，思索再三小王选择了厨师这个专业，培训结束后很快就在当地一家饭馆找到了工作。当年秋天，小王再次来到北京，用他的话说就是“还想闯一闯”，顺利地找到了现在这份工作。
“坦率地讲，对于农民工这一群体的就业并不仅仅是说能不能找到工作，脏苦累险的活可以说多的是，最关键的问题还是就业质量低下，这不是靠市场自发调节就能解决的，需要通过政府来进行立法，需要依靠政策的倾斜来解决。”劳动保障研究专家、北京交通大学经济管理学院教授石美遐在接受《中国发展观察》记者采访时指出。
小王是幸运的，他所参加的培训实际上就是政策倾斜的产物，属于农村劳动力转移培训“阳光工程”，是由农业部、财政部、劳动和社会保障部、科技部、建设部、教育部六部委共同实施的惠民工程，主要目的是通过国家财政扶持，对农民进行短期培训，使之获得一技之长，然后从农业领域转移到非农业领域就业，以增加农民收入。
2月26日，一部有关就业促进的重要法律首次提请全国人大常委会会议审议。《就业促进法（草案）》的内容涉及促进就业的原则，方针和工作机制，建立政策支持体系，规范市场秩序，职业教育和培训以及就业服务和就业援助等诸多方面。另外，考虑到就业促进法与群众的切身利益息息相关，社会各方面普遍关注，会议决定十届全国人大五次会议后将草案向社会全文公布，广泛征求各方面的意见，尤其是基层群众的意见。
就业形势依然严峻 就业质量不容忽视
1月11日， 国家人口发展战略研究课题组发布《国家人口发展战略研究报告》指出，我国劳动年龄人口规模庞大，15—64岁的劳动年龄人口在2016年将达到高峰10.1亿人，比发达国家劳动年龄人口的总和还要多，在相当长的时期内，中国不会缺少劳动力。
对此，中国人民大学劳动人事学院劳动市场系主任丁大建在接受《中国发展观察》采访时也表示，人口是就业的基础，至少在十年内我国的就业人口还处于高供给时期。针对有关人口红利即将消失的说法，丁大建认为即使在未来一两年出现拐点，就业人口的供给仍然处在峰值的范围内，这个形势不会出现大的变化，就业压力还是比较大的。
2007年，劳动和社会保障部提出城镇登记失业率继续控制在4.6％以内。
石美遐告诉记者，从西方经济学的角度看，如果一个国家的失业率能够控制在4％以内就可以视为充分就业， 若单从这个指标来考虑可以说我国目前的就业问题并不严重。但是，我国的情况比较特殊，人口基数太大，并不能简单地用套用这个标准，另外我国的失业率还仅限于城镇人口，并且是登记失业，这与实际的失业情况是存在差距的。实际上，我国的就业问题已经非常严重，几大群体的就业形势都不乐观：农民工进城就业问题；原来并没有料想到的青年人就业问题，最明显的是大学生就业；城市中的失业群体的就业问题。
并且，对于就业来说存在两方面的标准，一是数量，一是质量。尤其是对于转移进城的农民工而言，更大的问题在于就业质量的低下，同样的情况还出现在非正规就业群体，并不是说他们的劳动标准要与正规就业群体的劳动标准完全一致，是可以有弹性的，但对于一些基本的标准，比如最低工资标准、社会保险等应该符合国家的法定标准。
《国家人口发展战略研究报告》同时也明确一个重要的方向，人口素质已成为影响我国竞争力和走新型工业化道路的主要因素，新时期的人口发展战略是要实现人口大国向人力资本强国的转变。
中国人民大学中国就业研究所副所长杨伟国在接受《中国发展观察》采访时表示，这一新的人口战略带来的最重要变化就是要我们清楚地认识到，劳动力资源丰富本身不能够作为长期获得国家竞争优势的基础，应该从数量上的丰富转向质量上的提升，只有人口的素质提升之后，GDP中人力资本的含量才会提高，这才是一个国家长期可持续发展最重要的基础。转到就业领域也就是说，将来所要考虑的问题不只是说要扩大就业，更要考虑就业质量。让劳动者不只是要有一份工作勉强维持生活，更要通过能力的提高而找到合适的工作，过上比较体面的生活，这样的工作便包含了人力资本的成分，对企业、个人和国家都有好处。
就业歧视界定有分歧但需破除
与此同时，在就业压力的刺激下，有关就业歧视的讨论也日趋激烈。
“就业压力的存在，劳动力市场呈现强资本弱劳工的格局，供给长期大于需求，需求方就会提出各种各样苛刻的条件，这也是一种市场行为。”丁大建告诉记者，他指出，国内关于就业歧视的热烈讨论是从2003年开始，实际上在西方国家这一概念很早就被提出。我国最基本的歧视还是体现在三个方面，性别、年龄和户籍。
石美遐说，现实中存在的歧视问题给就业促进法提出要求，如果光靠市场竞争必然是优胜劣汰，在这种情况下立法的一个很重要的作用就是要弥补市场的缺陷，立法的取向要维护公平，要向弱势群体倾斜。
“随便在网上搜一下，就业歧视就会多得一塌糊涂。”杨伟国更是感慨，他指出，从理论上讲就业歧视有几个来源，一是个人偏好，常常是各种各样的口味偏好导致某些人在求职过程中间遭遇不公平待遇；二是统计性歧视，例如学历歧视，指的是一般说来研究生的水平比本科要高，企业为了减轻自己的甄选或者招聘成本，不如直接提高到研究生层面，至少在这些人中能满足他要求的人数会多于本科生；三是非竞争性歧视理论，如果对于雇主来说一直对于某个群体采取歧视性政策，就会获得某个层面上的收益，农民工的问题就是如此，大家都把这个群体放在很低的位置，雇主就会得到好处，因为工资水平比较低。
杨伟国表示，歧视在经济学上的定义是很严格的，指的是在个人的一些特点跟今后的生产率没有关系的情况下，企业选择这个人而排斥另一个特征的人才称为是歧视。我国目前所讲的就业歧视往往概念混淆，这也是就业促进法当中必须要明确的。另外，目前存在的很多歧视性行为根源在于政府，例如户籍歧视产生的主要原因便是由于城乡户籍制度以及与附加在户籍上的众多利益的存在。如果按照经济学上的严格定义，目前我国劳动力市场的就业歧视也并没有到很严重的程度，往往是很多统计性歧视被包含在内。
丁大建则认为，对于歧视的含义，从企业的角度和从社会的角度来看是不同的，通常所讲的就业歧视实际上是从社会意义上来考虑。政府需要追求社会和公共利益的最大化，而不是个别企业利益的最大化。关于究竟什么是歧视目前存在很大的争论，还没有一致的看法，我国以法律来定义就业歧视还不十分成熟，因为法律需要有充分的社会共识才能得到认可并得以更好地实施，这还有待于更充分的讨论。
促进就业政府义不容辞
“这些问题的讨论可以说给就业促进法提出了更高的要求。”石美遐告诉记者，“我参加过就业促进法一些章节的讨论，从1996年开始至今已经10年了，原来还主要是在部门内部的圈子里起草，后来随着就业问题的突出，越来越觉得没有一部法律来对就业关系进行调整是不行的，现在终于能够进入全国人大常委会的审议程序，这说明政府对就业问题已经非常重视。”
石美遐指出，国家多年来对于就业问题立法的取向还是很明确的，就是促进就业，而不是让失业人员被动地领取失业保险，救济的最终目的还是要使失业人员回归劳动力市场，这一取向是正确的。但在促进就业的过程中，政府需要承担的责任体现在三个方面，首先需要发展经济创造就业岗位，这是大的前提；其次，政府需要通过立法对劳动力市场中不公平不公正的问题进行规范；最后，政府还要充分发挥服务功能，例如提供免费培训，免费职业介绍等。
丁大建认为，促进就业毫无疑问是政府的责任，但关键还是怎样去促进，对于目前存在的失业要进行分类，具体问题具体对待。我国的失业包括几个方面，对于摩擦性失业，政府所能做的就是促进信息更好的流通，使供需之间更加协调；周期性失业则与经济变动有关系，政府的角色是要保证经济平稳，不大起大落；解决结构性失业的问题，就需要政府能更好地培训劳动力，提高技术，使之更加适应经济结构的变化。总之，政府的作用应该是理顺供需双方的关系，在政策上倾向于帮助弱势群体。
但需要注意的是，政府拥有的是公权力，代表社会与公众，对于劳资双方来说，劳工是弱势方，政府有责任扶助他们，以促进公平。但是，政府又不能完全以行政力量进行干涉，还是要基于市场经济的基础，归根结底，就业还是供需双方的事情，是一种市场行为。同时，在立法的过程中政府需要进行广泛的讨论，既要考虑如何合理地构建一个法律体系，也要考虑其实施的可能性。
除此之外，杨伟国还补充道，提供就业培训也是政府可以考虑的就业促进手段。他认为，从扩大就业的层面上看，劳动力需求作为一种派生的需求实际上是很难控制的。无论怎么去发展劳动密集型企业或者发展中小企业，结果并不一定如你所愿。政府没有办法控制劳动力需求的增长，但是有能力去了解或者提升劳动者就业能力，若政府投入大量资金对劳动者进行培训，从政策投入效果的角度看，这样做可以使政府的投入更具可控性。另外，投入职业培训本身，对于劳动者的就业质量，对于企业改进劳动生产率都有好处，更广义地讲对于整个国家来说由于具有比较好的劳动力基础，会更有利于经济的可持续发展。
杨伟国指出，严格意义上讲企业也应当对劳动者进行培训，但是法律上并没有责任或义务让企业必须从事怎样的培训，否则对企业来说就很不公平。对劳动者的培训是需要有投入的，并且这种投入对于任何一个参与的有关方来说都可能获得这种投入的收益，而企业所面临的市场竞争以及所面临的劳动力市场环境并不很完善，对企业来说，投入之后存在劳动者流失的风险。对个人来说，自己承担了投资之后也有可能在某段时间内找不到合适的工作。但是对国家来说，不管对劳动者进行培训之后他走向何处，这种投入都是在国家的劳动力市场上发挥作用。从这个角度上看，劳动力质量或者就业能力的提高对国家是有益的事情，因此政府可以也应该来做这样的事情，并且也是有价值的。
劳动中介组织的作用要充分挖掘
杨伟国同时也指出，政府有责任去投入但并不是说政府要亲自去做这样的事情，因为每个人的培训需求不同，社会需求也千变万化，若政府亲力亲为往往会流之于一般性，很难做到对每个人实施非常有针对性的培训，往往是投入了财力，效果并不一定很好，参加培训的劳动者也并不一定能获得社会上需要的技能。从这个意义上来讲，劳动中介组织的作用便有待挖掘。
杨伟国所在的中国就业研究所正在起草一份关于劳动中介组织的调研报告，他们在调研中发现，一个劳动力市场如果没有劳动中介组织，只有雇主和雇员，信息匹配不对称带来劳动力市场运行成本就会比较高。劳动中介组织存在的价值首先就大大降低了信息不对称的程度，降低市场去寻找需要的职位和劳动力的信息成本，这是最基础的也是最关键的。
在这个基础之上，可以把劳动中介组织的功能丰富化，对于一个小企业来说，可能自己都不知道该如何去选择一个合适的人，找工作的人也常常会发现对于自己想要做的事情能力还不够，需要进行培训，劳动中介组织是最容易发现这其中的微妙变化的，也恰恰可以承担这样的培训职能，通过服务给供需双方带来较高的附加值。“这是我们现在对这个机构所能够产生价值的比较理想的判断。”杨伟国告诉记者。
但目前的情况是，很多劳动中介组织所承担的职能还停留在第一个层面，主要还是提供市场信息，至于提供高附加值的服务还处在初步发展的阶段，但从全球的发展来看，劳动中介组织还有很大的发展空间。
另外，作为一个经济主体，劳动中介组织的存在也是以盈利为目的，对于农民工、下岗职工等相对比较弱势的群体来说，或许还不具备使用劳动中介组织的能力。在处理劳动力市场困难群体的问题上，政府需要承担责任，但责任承担的方式有很多种。这根据国外的经验，主要还是存在一些非盈利组织，政府可以采取招标的方式与非盈利组织携手推进相关工作，免费为弱势群体提供服务，类似于目前第三方扶贫的方式，这样一来，与自己单设行政部门相比，政府在运作过程中的控制能力也会增强。
丁大建指出，劳动中介组织相当于劳动力市场的推动者和实际的操作者，能促进供需双方的结合，更快地促进就业，实现匹配，在就业的整个环节上能够减少摩擦性失业，可以通过培训等更多的手段来实现就业。目前，劳动中介组织相对来说发展还不是很成熟，很多方面需要规范，就业促进法需要有相应的章节对其进行阐述。