试论邓小平机构改革理论，本文主要内容关键词为：试论论文,机构改革论文,理论论文,邓小平论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自从提出全面改革的理论以后，邓小平一直高度重视机构改革工作，并在改革实践中先后就机构改革的必要性和重要性，机构改革的主要对象、关键环节、重要内容、难点、方法、步骤等问题作出过一系列精辟而深刻的论述，逐渐形成了独具特色的机构改革理论。学习和研究邓小平机构改革理论，对于推进我国正在进行的机构改革工作，具有重要的现实指导意义。
一、关于机构改革的必要性和重要性
机构改革是我国政治体制改革的一项重大而紧迫的任务，政企不分、机构庞大、人员臃肿、效率低下不仅直接阻碍改革的深入，而且严重影响党群关系和社会主义现代化建设。因此，邓小平认为，加快机构改革事关全局，势在必行。
首先，只有进行机构改革，才能保证社会主义现代化建设的顺利进行。围绕社会主义现代化必须以经济建设为中心这一点，邓小平多次强调进行机构改革。1978年10月，他在中国工会第九次全国代表大会上深刻指出，实现四个现代化“要大幅度地改变目前落后的生产力，就必然要多方面地改变生产关系，改变上层建筑，改变工农业企业的管理方式和国家对工农业企业的管理方式，使之适应于现代化大经济的需要”（注：《邓小平文选》第二卷，第135—136、397、287、328、328、 409、20、397、130、400、401、359、396、397、397、150、399、399 页。）。依据这一思想，党的十一届三中全会的决定指出，现有我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，着手大力精简各级行政机构，把它们的大部分职权转交给企业性的专业公司或联合公司。在党的十二大上，邓小平进一步明确指出，今后一个长时期，我们要抓好机构改革工作，这是坚持社会主义道路、集中力量进行现代化建设的重要保证。
其次，只有进行机构改革，才能推动经济体制改革的全面深入。机构改革是政治体制改革的重要组成部分，也是政治体制改革与经济体制改革的结合部。随着经济体制改革的不断深入，多年来在产品经济模式下建立起来的机构体系，在职能配置、机构设置、运转方式等方面越来越不适应经济体制改革的需要，甚至阻碍了经济体制改革的步伐。在这种形势下，邓小平进一步提出，要进行机构改革，“经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性”（注：《邓小平文选》第三卷，第176、177、192、192、219页。）。必须通过机构改革， 消除机构臃肿、人浮于事、效率低下的现象，建设充满活力、富有效率的机构，以推动经济体制改革的不断深入。
第三，只有进行机构改革，才能克服官僚主义，贯彻群众路线。邓小平多次强调，我们的根本宗旨是全心全意为人民服务，我们各级干部是人民的勤务员，必须坚决反对“衙门作风”，克服官僚主义，坚持走群众路线。他深刻论述了机构臃肿和官僚主义的关系，指出官僚主义会造成机构臃肿、人浮于事、办事拖拉、不讲效率；而机构臃肿又必然促进官僚主义的发展，要从根本上解决官僚主义问题，必须从机构改革入手。同时，邓小平还指出，只有通过精兵简政，真正下放权力，扩大社会主义民主，才能贯彻群众路线，把人民群众和基层的积极性调动起来。
二、关于机构改革的主要对象
邓小平指出，机构改革“这是一场革命。当然，这不是对人的革命，而是对体制的革命”（注：《邓小平文选》第二卷，第135—136、397、287、328、328、409、20、397、130、400、401、359、396、397、397、150、399、399页。）。这就明确了机构改革的对象不是人，而主要是革除旧有体制方面严重阻碍生产力发展的种种弊端。这是因为：
首先，机构改革与体制密切相关，不可分割。邓小平说：“体制问题，实际上同‘消肿’是一个问题的两个方面。要‘消肿’，不改革体制不行。”（注：《邓小平文选》第二卷，第135—136、397、287、328、328、409、20、397、130、400、401、359、396、397、397、150、399、399页。）体制是组织权力的配置及其相应的制度和体系的总称，而机构则是组织权力运行的载体和具体形式。体制是机构的实质内容，机构则是体制的外在形式，二者是相互依存、相互作用的辩证关系。因而机构和体制是“一个问题的两个方面”，不能截然分开。
其次，从我国的现实情况看，党政机构的诸多弊端，突出地表现在机构臃肿、人浮于事、效率低下等方面，而根子却在权力过分集中等不合理的体制方面。邓小平深刻指出，机构臃肿、人浮于事、办事拖拉、不讲效率、不负责任、不守信用、公文旅行、互相推诿等官僚主义现象，“同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系”（注：《邓小平文选》第二卷，第135—136、397、287、328、328、409、20、397、130、400、401、359、396、397、397、150、399、399页。）。因此，要革除机构的弊病，不改革旧的体制不行。
第三，从我国多次精简机构的经验教训看，要“消肿”，不改革体制不行。在我们党的历史上，曾多次精简机构，尤其是改革开放以来，曾先后于1982年、1988年和1993年进行了3次机构改革。 应该说每次改革各级政府都下了很大的决心，付出了艰辛的努力，但结果每次都收效不大。究其原因，主要是这些改革只限于党政机构的简单撤并和人员的简单裁减，未能从根本上触及权力过分集中、层层集权的体制。历史经验证明，不改革体制，不论怎样连续不断地进行精简，都不能从根本上抑制机构不断膨胀、人员不断超编的局势，走不出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。
三、关于机构改革的关键环节
邓小平关于机构改革的对象不是人，而是体制的论述，不仅说明机构改革的目的是要革除旧有体制中严重阻碍生产力发展的种种弊端，同时也说明，机构改革决不只是单纯地裁并几个单位，裁减一些人员，而是政府职能和管理体制的一场深刻革命。正因为如此，邓小平认为，机构改革的关键环节是转变政府职能。
究竟如何转变政府职能呢？
首先，要着手解决党政不分，以党代政的问题。邓小平说：“改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”（注：《邓小平文选》第三卷，第176、177、192 、192、219页。）他认为，党的领导是不能动摇的，但党要善于领导，党政需要分开，党委应该管大事。要在党的政治领导下，真正建立起从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统。
其次，要解决政企分开的问题。邓小平多次强调，要扩大企业自主权，使企业有生产经营的主动权、机动权和用人权。邓小平指出，要用多种形式把所有权和经营权分开，以调动企业的积极性和创造性。他特别强调，“政企分开，是经济体制改革，也是政治体制改革”（注：《邓小平文选》第三卷，第176、177、192、192、219页。）， 是把政府对社会经济的职能转变为主要是宏观调控，是要求政府把过去的企业经营职能彻底交给企业。总之，政企分开，政府部门一些多余的管理机构或消失或裁减或合并，机构中职能重叠、交叉的现象就可以大大减少。
第三，下放权力，正确处理中央与地方的关系。为了解决权力过于集中的问题，正确处理中央和地方的关系，邓小平强调：一要下放权力，加大地方的权力，特别是扩大企业自主权。要使企业有明确的责任制，发挥创造性和机动性，自己决定企业的重大问题，提高技术水平和管理水平。二是中央在宏观管理上要有权威，说话要算数。这样，既有利于加强和改善中央的统一领导，也有利于全面促进政府职能转变，确保机构改革工作顺利进行，不断深化机构改革成果。
四、关于机构改革的重要内容
首先，精简机构，提高效率。邓小平指出，减人减机构要从现代化管理的需要出发，体现按经济规律管理经济。精简，主要是精简各级领导班子和领导机关，进行“消肿”；要规定定额，硬着头皮不放宽，既要拆庙又要请菩萨，兼职、副职不宜过多；一些在企业上面的公司实际上是企业的“婆婆”，是以公司出现的官办机构，要下决心精简。他还指出，精简机构一定要提高工作效率和办事效率，克服官僚主义和形式主义，解决领导机关和领导干部脱离群众和特殊化的问题，要使工作方法和工作作风适应四个现代化的要求。
其次，加强行政法规建设，确保机构、编制、工作程序的法制化。长期以来，由于集权体制造成的长官意志、个人专断和主观主义以及封建残余思想的影响，也由于“左”的思潮统治下各种政治运动的冲击，使得机关工作不稳定，行政组织法难以推行。因此，行政管理机构及运行没有形成合理的机制，也缺乏法律的保障。这种状况，使机构越来越不适应社会经济发展的需要。对此，邓小平指出：“我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至事无大小，往往无章可循，绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应处理的问题，只好成天忙于请示报告，批转文件。”（注：《邓小平文选》第二卷，第135—136、397、287、328、328、409、20、397、130、400、401、359、396、397、397、150、399、399页。）为了改变这种状况，邓小平在1982年机构改革时强调指出，要随着机构改革，建立“完善的规章制度、工作方法、领导方法”（注：《邓小平文选》第二卷，第135—136、397、287、328、328、409、20、397、130、400、401、359、396、397、397、150、399、399页。），并将法制引入行政机构的运作过程，使权力的运行有法可依，使机构改革的各项成果以法律形式肯定下来。他明确提出，机构编制应该以法律形式固定下来，可以说“编制就是法律”（注：《邓小平文选》第二卷，第135—136、397、287、328、328、409、20、397、130、400、401、359、396、397、397、150、399、399页。）。
五、关于机构改革的难点问题
机构改革中被精简人员的调整和出路，是历次机构改革中直接碰到的难点问题。能否妥善地解决好这个问题，关系到机构改革的成败。为了保证机构改革的顺利进行，邓小平早已注意到了这个问题，认为对于“消肿”后干部的安排是机构改革最困难的问题之一，必须谨慎从事，认真抓好。精简的人员在机关工作多年，多数都有一定知识，文化水平较高，熟悉国家方针政策，是国家的宝贵财富，必须广开渠道，采取多种有效途径，妥善安排好。基本思路是：
首先，对于达到离退休年龄的干部，要严格按规定办理离退休手续。决不能“让老人、病人挡住比较年轻、有能力的人的路”（注：《邓小平文选》第二卷，第135—136、397、287、328、328、409、20、397、130、400、401、359、396、397、397、150、399、399页。）。
其次，妥善安排多数干部的出路。“要组织他们学习，对他们进行培训，开辟新的就业领域。”（注：《邓小平文选》第二卷，第135—136、397、287、328、328、409、20、397、130、400、401、359、 396、397、397、150、399、399页。）帮助这部分人寻找新的机会， 选择适应自己的舞台。重点是面向企业、加强企业，“到基层竞选厂长、经理，显示自己的本领”（注：《邓小平文选》第三卷，第176、 177 、192、192、219页。）。
第三，机构改革不但要注意“出”的问题，还特别要注意“进”的问题。“进和出，进摆在第一位。选人要选好，要选贤任能”（注：《邓小平文选》第二卷，第135—136、397、287、328、328、409、20 、397、130、400、401、359、396、397、397、150、399、399页。 ）。“精简是革命，选贤任能也是革命。出要解决好，更重要的是解决进。”（注：《邓小平文选》第二卷，第135—136、397、287、328、328、409、20、397、130、400、401、359、396、397、397、150、399、399页。）增强党和国家机构的活力关键在于“进”。
六、关于机构改革的方法、步骤
邓小平高度重视机构改革的方法步骤。他明确指出，机构改革的“方法要细密，步骤要稳妥”（注：《邓小平文选》第二卷，第135—136、397、287、328、328、409、20、397、130、400、401、359、396、397、397、150、399、399页。）。在这一总原则的要求下，机构改革的方法、步骤应注意以下几个问题：
首先，要抓住时机，充分利用有利条件。1982年1月， 邓小平在中央政治局讨论中央机构精简问题会议上的讲话中指出，机构改革“这件事情必须解决，而且早就应该解决。但是，早了没有条件。”（注：《邓小平文选》第二卷，第135—136、397、287、328、328、409、20 、397、130、400、401、359、396、397、397、150、399、399页。 ）早在1975年时，邓小平就主张整顿军队、精简机构和人员，提出了“消肿”的问题，但由于“四人帮”的干扰未能进行。“现在，我们经过粉碎‘四人帮’，又经过十一届三中全会一直到六中全会，创造了这个条件，我们现在可以把这个问题提到议事日程上来了。”（注：《邓小平文选》第二卷，第135—136、397、287、328、328、409、20、397、 130、400、401、359、396、397、397、150、399、399页。）邓小平还特别指出：“现在确实也有个好的条件，因为许多觉悟比较高的老同志还在，能够带头，也能够克服阻力，只要大家取得一致意见，解决这个问题比较容易。”（注：《邓小平文选》第二卷，第135—136、397、287、328、328、409、20、397、130、400、401、359、396、397、397、150、399、399页。）为了充分强调这个问题，邓小平进一步指出：“再晚些解决行不行呢？晚解决更困难，问题的本身会更严重，牵扯的问题也更多，牵扯的人肯定一年比一年多。”（注：《邓小平文选》第二卷，第135—136、397、287、328、328、409、20、397、130、400、401、359、396、397、397、150、399、399页。）因而得出的结论是“时间不能再拖了”（注：《邓小平文选》第二卷，第135—136、397、287、328、328、409、20、397、130、400、401、359、396、397、397、150、 399、399页。）。
其次，要精心设计方案，进行周密的调查研究和理论论证。机构改革虽然刻不容缓，但决不可草率行事。邓小平认为，国家这么大，情况太复杂，改革不容易，因此决策一定要慎重。为此，邓小平指出，进行机构改革要认真调查研究，以科学理论为指导，总结过去的经验，比较各国的经验，集思广益，进行理论论证，提出切实可行的方案和措施。只有这样，所形成的改革方案和措施才会具有针对性、全面性和可行性。
第三，要进行试点，取得经验。 邓小平非常关心试点工作， 早在1978年就说：“在全国的统一方案拿出来以前，可以先从局部做起，从一个地区、一个行业做起，逐步推开。中央各部门要允许和鼓励它们进行这种试验。”（注：《邓小平文选》第二卷，第135—136、397、287、328、328、409、20、397、130、400、401、359、396、397、397、150、399、399页。）邓小平认为这样做很重要，因为进行试点以后，“有些什么典型经验，有些什么反应，有些什么问题，跟大家见面，这样别的部门进行起来就心中有数，事情好办。”（注：《邓小平文选》第二卷，第135—136、397、287、328、328、409、20、397、130、400、401、359、396、397、397、150、399、399页。）
第四，要加强思想政治工作，教育党员和群众以大局为重。邓小平认为，机构改革和其它改革一样，不会是一帆风顺的，它涉及的面很广，涉及一大批人的切身利益，一定会出现各种各样的复杂情况和问题，一定会遇到重重障碍。因此，对于机构改革中出现的问题，必须有足够的思想准备。他强调，要加强思想政治工作，教育干部、党员和群众以大局为重，以党和国家的整体利益为重。只要把情况和问题向大家讲明白，任何问题都可以解决，任何障碍都可以排除。
第五，从上至下，有领导有计划地全面铺开。邓小平指出：“我们的方案确定了，又有了几个典型经验，各地方就可以开始搞。”（注：《邓小平文选》第二卷，第135—136、397、287、328、328、409、20、397、130、400、401、359、396、397、397、150、399、399页。 ）但由于国家机构运行有其自身规律，它基本上是垂直系统，按行政和组织关系运转，因而机构改革的全面铺开，必须遵循其内在规律，从上至下，从中央至地方，有计划、有领导、有步骤地做出统一部署。
第六，不断总结经验，坚定地前进。一方面，机构改革没有现成的模式，必须不断总结经验，从改革的实践中总结规律性的东西，用来指导改革的进一步深化，这是邓小平一贯的指导思想。他说，党和国家的领导制度以及其他制度，需要改革的很多，“但在具体事情上要小心，要及时总结经验。我们每走一步都要总结经验，哪些事进度要快一点，哪些要慢一点，哪些还要收一收，没有这条是不行的，不能蛮干。”（注：《邓小平文选》第三卷，第176、177、192、192、219页。） 另一方面，机构改革作为对权力关系和利益关系的调整，势必牵动一大批人的既得利益，甚至牵动改革者的利益，这就会遇到很大阻力和风险。邓小平认为，尽管如此，但不能受干扰，不能犹豫，不能妥协，不能半途而废。要硬着头皮、顶着压力，把改革坚定不移地搞下去。