土地储备融资与地方债务的关系探讨
游 伟
（河南省固始县国土储备中心 河南 固始 465200）
摘 要： 土地储备融资是政府实现城市土地合理规划的重要手段，同时也是兴建保障性住房等设施的民生用地的主要来源，其作为城市土地出让制度的重要内容，在地方政府土地规划和市场土地需求调节方面发挥着十分重要的作用。在土地储备融资的过程当中，政府需要进行征地、拆迁和基础设施的拆除及改建等工作，需要大量资金储备作为基础，因此地方政府必须通过大量融资的手段进行资金的归拢，土地储备融资与地方债务之间存在着无法分割的重要关系，本文通过对土地储备融资与地方债务的关系进行探讨，为相关工作者提供参考。
关键词： 土地储备融资；地方债务；关系
土地储备融资与地方债务之间存在难以割舍的关系，地方政府需要依靠土地的征收、开发获得贷款从而实现城市建设，并利用土地资源增加财政收入从而偿还地方债务，土地储备融资已经成为推动地方财政发展的重要力量。随着我国经济的快速发展，城市的建设与基础设施的兴建需要占用大量土地资源，因此土地储备是政府发展与规划的重要内容，而用于土地征收和兴建的地方债务问题，已经成为我国经济发展中必然要面对和解决的重要现实性问题，因此如何正确看待和处理土地储备融资与地方债务之间的关系，维持两者之间的稳定与平衡，是我国经济发展进程中所必须面对和解决的问题，也是保障我国经济平稳发展的重要问题。
一、土地储备融资的现状及地方债务情况
（一）土地储备融资的情况
城市用地的规划、征收、开发和储备需要大量的资金储备作为支持，而部分资金的来源，大致分为三个方面，一是来自地方政府拨款，作为该入地资源项目的启动资金；二是来自该入地储备机构的自有或自筹资金；三是来自该项目的银行贷款资金。一般而言，土地资源储备项目的负责单位在项目成立之初会获得来自政府的拨款，用以支撑项目启动所需的必要资金，而在项目运作的过程中，所需的大量资金一般都需要依靠银行贷款的支持。
土地储备融资的主要资金来源来自银行贷款，那么也就是说银行贷款在土地资源的储备过程中，构成了地方债务的主要组成部分，而土地储备融资工作也是地方政府为实现入地资源的获取、开发和利用进行资金筹措和债务扩充的主要手段。按照我国相关法律的规定，土地资源储备的负责单位可以采用抵押、质押或担保贷款的方式，获取银行贷款，在实际的土地储备融资中，这部分资金主要来自于使用土地进行抵押贷款。
发展和实施动物试验体外替代试验有许多原因，其中 3个主要原因［2，6‐7］是：1）体外试验一经开发和验证，可以低成本、高效益、省时的方式提供药物的毒性及疗效信息，这些信息也可以提高整个动物试验研究的效率，降低毒性试验、代谢和疗效测试中所需的动物数量，有利于节省空间和时间；2）使用人体细胞系进行体外检测在确保人类风险评估、了解药物作用机制、敏感性和靶向治疗等方面非常有用，从而为现有及新兴治疗方法提供探索机会；3）人类细胞模型或细胞系可以提供与人类风险和/或功效相关的毒物或治疗信息，可以为重复给药毒性试验选择合适的动物模型。
在土地储备融资的项目当中，资金的循环利用是保障项目顺利进行的重要支撑，如果缺乏足够的资金保障土地储备项目的开展，那么会给项目本身带来极为严重的财政风险，影响项目的顺利推进，目前我国的土地储备融资渠道相对较为单一，土地抵押贷款占据了其中绝大部分，这就造成了贷款方式存在的问题和风险，很容易给项目本身带来风险。一般情况下，土地储备融资贷款的形式可以分为担保贷款和信用贷款，在这其中，信用贷款是风险较小、操作过程较为可靠的一种，因为信用贷款可以依靠政府作为委托进行担保，而地方政府的信誉较高，贷款难度相对较小，因此信用贷款是一种较为稳妥的贷款方式，但就目前的情况而言，我国的土地储备融资信用贷款，虽然有政府出面作为信用担保，但最终能够通过审批的贷款额度却有限，很难支撑土地储备项目的开展，因而制约了土地储备融资工作的进程。
土地储备项目是我国进行城市建设的重要手段，通过土地储备，可以实现城市规划、市政工程建设、基础设施完善及民生改善的作用。但就当前的形势而言，我国的土地储备项目在开发和建设当中仍在面临严峻的形势，仅依靠政府资金支持，远远不能满足其开发建设的需要，因此市场化的运行模式，土地资源的集约利用是我国土地储备项目在开发过程中所应严格遵守的项目运作方式，同时也是顺应我国国情及政策要求的土地储备开发形式。
目前，地方政府针对土地征收、开发、储备和利用的形式，及土地储备负责单位与地方融资机构的关系，决定了土地储备融资与地方债务之间存在着紧密的联系，目前大部分土地储备项目的融资资金都来自于银行贷款，其占比大约在60%以上，土地储备负责单位已经成为地方政府进行土地储备项目的主要融资平台。
（二）土地储备融资的地方债务情况
目前，我国土地储备工作的开展积累了大量的优质土地资源，经过合理的开发和有效的利用，获得了较为理想的经营收入，并将其作为各地政府偿债的重要资金来源。但这其中也不乏一定的债务风险存在，土地储备融资的债务风险主要来自于土地开发项目的开展进程缓慢、周期较长、债务期限错配等问题的出现，导致地方债务到期但无法通过土地项目及时获得资金回笼进行偿债，从而造成了地方债务风险。
从我国各省份土地储备融资及地方债务比例的数据看来，土地储备融资与地方债务之间存在着正相关的关系，这就表明，地方的经济发展水平从一定程度上影响了该地区的土地储备融资规模，而土地储备融资规模，又决定了该地区的地方债务情况。一般而言，经济发展较为快速的地区，其政府在债务资金的投向方面，更偏重于土地储备项目，其原因主要是经济发达地区的城市建设水平相对较高，城市化速度和规模更大，因此对土地的需求量大，且对土地资源的开发力度较大，地方政府通过土地储备项目，增加土地的供应和开发利用，以合理满足市场的需要；同时由于发达地区的土地及房产的价格相对更高，政府通过土地出让所获得的财政收入也相对较高，土地融资的能力也相对较强，地方政府可以通过土地出让的资金进行债务偿还，并进行城市建设。由此可见，土地储备融资的规模也决定了地方债务的规模。
二、我国土地储备项目所面临的形势
随着我国城市化进程的不断加速，对土地资源的需求不断增加，造成了土地开发和利用的资金及利益的不断提升。政府应注重合理看待土地储备融资与地方债务之间的关系，合理开发及出让土地，实行有效的宏观调控，提升政府偿债能力，从而确保土地储备融资项目的有序开展，为维稳经济发展、保障财政收入奠定基础。
另一方面，我国的土地储备融资呈现严重的区域不平等状况，从省级政府的融资力度来看，西部经济落后省份如甘肃、青海、宁夏等地，其土地储备融资规模在全国范围内处于落后水平，而东部及沿海经济发达地区，其土地储备融资的规模则相对较高，尤其是北京、上海、广东、深圳四地，其土地储备融资的规模远远领先于其他省份，呈现出较为不平衡的发展态势。这种差异的存在，既由于不同省份的经济发展水平存在差异，同时也是与当地房地产及土地开发市场的需求息息相关。
三、土地储备融资与地方债务的关系
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要实现科学有效的地方土地储备融资债务管理，就应从源头上严格控制地方土地储备的融资规模，将地方债务控制在一定的、可及时偿债的范围之内，避免过度融资，加快土地资源的开发和利用节奏，提升地方政府土地出让的能力，从而提升地方政府的偿债能力，实现地方债务的及时清偿，避免债务风险的出现。
结束语
土地储备项目所需要的融资资金数量存在一定的不确定性，会根据土地储备项目在开发过程中所面临的问题发生一定的变化。近年来，针对土地储备融资，我国财政部门已经适当提升了贷款额度，但额度变化较少，且一般用于债务置换，对新增土地储备融资项目的帮助不大，另外，政府拨款一般由财政部门核定下发，与实际的地方土地储备工作的开展存在一定的时间及资金错配的情况，尤其是对一些项目规模较大、资金需求较高的项目，政府的财政拨款无法满足项目的资金要求，更无法实现资金的灵活使用。
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作者简介：
游伟（1982-），男，汉族，河南省固始人，经济师，硕士。研究方向：房地产经济。
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