现代市场经济中的政府角色——从国际经验看转轨时期我国政府的经济职能，本文主要内容关键词为：政府论文,职能论文,时期论文,角色论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现代市场经济可以说是一种以市场调节为基础，以政府调节为补充的经济体制，如何处理好政府与市场、政府与企业、政府与社会等方面的关系，确定并履行好政府的社会经济职能，就成为市场经济发展中的一个至关重要的问题。我国正处在由计划经济体制向市场经济体制转轨时期，如何合理地确定并履行好国家的经济职能？或者说政府在经济运行中如何扮演好自己的角色？这不仅是一个理论问题，而且也是一个急待解决的实践问题。
一
各国市场经济发展的历史以及经济学的研究成果表明，没有单纯的市场经济，只有市场调节与政府的调控相结合的混合经济，在市场经济发展过程中，政府在市场运作中总是扮演着重要的角色。市场缺陷及市场失灵是政府干预的基本理由。政府可以做一些市场做不到或做不好的事情，它的干预可以弥补市场的不足，并在某种程度上克服市场失灵。但是政府也不是万灵的，政府有自身的缺陷，也会失败，而且政府失败所造成的灾难更大。在许多情况下，市场失灵恰恰是政府干预所造成的。因此，在当代，越来越多的市场经济国家认识到必须给政府的角色予以正确的定位，对政府的干预行为进行更多的自我约束；在处理政府与市场的关系时，采取亲市场的战略，政府的补救作用是帮助市场发挥作用，而是取代市场。从现代市场国家的理论与实践上看，政府在市场经济中所充当的基本角色有如下几个方面：
1.公共物品的提供者。这可以说是政府在现代市场经济中的一种最基本角色。所谓的公共物品是指那种能够同时供许多人享用的物品，并且供给它的成本与享用它的效果并不随享受它的人数规模的变化而变化。公共物品的最显著特征是消费的非排他性，即一个人对一件公共物品的消费并不排斥他人对它的同时消费，国防、治安、公共教育、公共交通是公共物品的几个例子（制度安排、法规、政策等也可以视为无形的公共物品）。由于公共物品的这种消费的非排他性，以价格机制为核心的市场不能使得生产和供给达到最优；靠个人之间的直接交易去解决公共物品的供给问题，由于成本太高而得不偿失。私人经济部门或者由于投入多、效益低而不愿意或无力生产或提供；或者容易造成垄断，导致成本上升，效率下降，损害消费者利益。因此，政府必须通过国家预算开支，担负公共物品的生产和供给的主要责任。在现代市场国家，政府对交通运输、邮电通讯、供水、供电、环境保护，基础研究和公共教育等公共设施和公共服务及市政设施进行大量直接投资，在基础设施和公共服务中发挥重要作用。
2.宏观经济的调控者。由于市场的不完全及缺陷，政府必须干预市场经济的运行过程，对经济生活加以宏观调控。首先，市场机制不能解决宏观经济总量或总供给与总需求之间的平衡问题，市场失灵导致宏观经济总量失衡，市场机制不能控制经济的周期波动和通货膨胀，因而必须依靠政府的财政政策和货币政策等来减缓经济周期波动，抑制通货膨胀。从30年代开始，各主要的西方市场经济国家正是借助于政府干预，实行总需求管理，通过调节总需求来调节总供给与总需求的关系，维持宏观经济总量平衡，保持宏观经济稳定。其次，市场经济机制不能解决国民经济的长期发展问题，因为这种机制不能预测未来的经济变化，无法掌握复杂的需求结构，而且它的调节具有短期性。再次，市场机制难以调整和优化产业结构。因为在现代市场经济条件下，资本和劳动的流动困难，市场垄断对市场机制的破坏以及靠市场调节要付很高的代价。因此，现代市场经济国家的政府干预的一个重要内容是通过制定和实施产业政策来实现产业结构的调整。正是通过财政政策、货币政策、产业政策和经济计划等手段，现代市场国家的政府对经济生活加以宏观调控。
3.外在效应的消除者。外在效应又称外部性或外部经济。按照赫勒(W.Heller)和斯塔雷特（D.A.Starrett）的说法，外部性是指这样一种状况，即个人的效用函数或企业的成本函数不仅依存于其自身所能控制的变量，而且依赖于其他人所能控制的变量，这种依存关系又不受市场交易的影响。外部性有积极的和消极的两种（前者如基础研究和教育所产生的外部性，后者如环境污染）。外部性的存在无法通过市场机制来加以解决，政府应当负起这一责任。在现代市场经济国家中，政府通过补贴或直接的公共部门的生产来推进积极外部性的产出；通过直接的管制来限制消极外部性产出，如政府通过行政命令的方式硬性规定特定的污染排放量，企业或个人必须将污染量控制在这一法定水平之下；或者政府征收排污税。此外，著名经济学家科斯（R.Coase）还提出一种将外部性内在化，通过市场机制解决外部性问题的办法，但实际实行起来存在不少困难。
4.收入及财产的再分配者。市场经济在解决社会稳定、协调发展方面有明显的局限性，它能较好地解决效率问题，却不能解决好公平问题。一方面，市场经济不可能自动达到社会收入分配方面的公平与协调，商品交换顶多能实现既定分配格局之下的帕累托最优，不能改变现有的收入分配格局；市场经济条件下的机会不均（财产、个人能力和教育程度等的差别）可能带来收入分配不公现象；即使市场作用发挥较好的地方，分配的结果可能也不是按照社会所接受的标准去实现的。因此，现代市场经济国家的政府都力图通过再分配政策及社会保障制度来调节收入及财产的再分配，解决公平以及社会经济战略发展问题；另一方面，市场经济不可能解决全社会范围的失业、养老、工伤事故、医疗保健及扶贫助弱等社会问题，而这些问题又是保证市场经济正常运行的重要条件。收入分配不公以及失业、养老、医疗卫生等现象的社会现象，又影响社会协调发展以及劳动者的积极性，最终也无法提高经济效率。因此，要求政府从全社会的整体利益出发，对各阶层的收入和财产再分配加以调节，建立和健全社会保障体系，以保证社会稳定协调发展。
5.市场秩序的维护者。市场机制容易被破坏，放任自由的市场竞争将导致垄断。市场机制的正常运行以一定的规则和契约关系作为前提；一旦这些规则及关系被破坏，那么市场机制就会失效。因此，市场经济条件下政府的一个基本职能是维护市场秩序，通过立法来保证市场运转，政府充当裁决员，为市场公平竞争创造和维护必要的制度环境。首先，市场机制要发挥作用，需要一整套公认的并能够得以实施的市场行为规则，以明确产权关系，规范市场主体的行为，确保市场交易和市场竞争的公正和效率。这需要政府来建立和健全市场运行所需要的各种法规与制度，并监督其实施，以保证市场机制的正常运转。其次，自由竞争会导致垄断，而垄断将破坏公平竞争的环境，阻碍价格机制在资源配置中的作用。因此，需要政府制定和反不正当竞争法，并设立相应的机构，创造和维护竞争的市场结构。再次，市场机制的运行以完善的统一市场体系为前提，因此，对于向市场经济体制过渡的国家来说，还必须承担起培育和完善市场体系，加速市场体系发育的一定职能。
总之，现代市场经济中的政府的上述五种角色是市场经济条件下政府的基本职能的一般概括，也是市场经济条件下政府的一般行为模式。政府必须根据经济发展的现实情况，扮演好自己的角色，确立好干预的范围及力度，有效地弥补市场缺陷，克服市场失灵，避免政府失败。研究各国的市场经济的发展经验，认识现代市场经济条件下的政府角色，对于我们建立起适应市场经济发展需要的政府管理体制，转变政府职能具有一定的借鉴意义。
二
我们认为，在两种经济体制的转轨时期，我国的国家经济职能或政府的干预行为具有如下八项基本内容：
1.加强市场经济法制建设，创立平等竞争的市场秩序与环境。
现代市场经济是一种法制经济，它要求用各种法律、规则来规范和调整各种经济关系和经济行为。应该说，这些年来，国家已制订和颁布了一系列的经济法规，我国市场经济法制建设进展较快。但目前市场经济法制建设不健全，无法可依、有法不依、执法不严的情况比较普遍，平等竞争的市场秩序和环境尚未真正形成。因此，在体制转轨时期，政府应当履行好市场秩序的创立者和维护者的职能，下大力气加强市场经济的法制建设，确立起市场竞争的良好秩序。要建立健全市场经济中的各种基本经济关系的法规（如财产法、企业法、公司法、银行法、破产法等），规定市场活动和市场主体行为方面的法规（如合同法、外贸法、证券交易法、产权法、反不正当竞争法等）和规定解决特定经济行为方面的法规（如会计法、审计法、成本法、工资法等）。当前尤其应加强在土地、房地产、外贸、税收等领域的立法工作，完善招标投标、证券行业管理、物价管理、企业登记等领域的法规制度。同时，针对目前存在的有法不依、执法不严的弊端，政府必须加大经济执法力度，使相关的法律法规不折不扣地得以贯彻执行。通过这些措施，逐步确立起我国公平竞争的市场秩序与环境。
2.深化企业制度改革，造就市场经济的微观主体。
要在较短的时间内建立起比较完善的社会主义市场经济体制，必须在造就市场主体上下大功夫。政府在体制转轨时期的一个基本任务是要深化企业制度改革，让企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的独立法人主体，让企业独立于政府机构而生存和发展，实现政企分开，构造起社会主义市场经济运行的微观基础。当前特别要按照产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度的要求，推进国有企业改革，完善国有企业的自我发展和自我约束机制；与此同时，搞好配套改革，对国有企业进行清产核资、界定产权，加强政府对国有资产的管理和监督，建立起权责明确的国有资产管理，监督和运营体系；按照优化国有资产结构的要求，积极推动国有资产的合理流动和重组，保证国有资产的保值增值，防止国有资产的流失和浪费。
3.培育和完善各类市场，形成开放竞争的市场体系。
改革开放十几年来，我国的市场体系已开始发育，但发育程度低且畸型，各类市场发育不平衡。商品市场发展较快，生产要素市场发展较慢，地方和部门之间的条块分割仍然存在，这严重制约了全国统一大市场的形成；价格体系也未理顺。因此，在体制转轨时期，政府要采取有力的措施，投入必要的资源，发展和完善商品市场，培育和规范包括金融、土地、劳动力、技术和信息市场在内的要素市场，逐步形成统一开放、竞争有序的全国市场体系。同时深化价格改革，大幅度缩小国家订价的品种和范围，扩大市场调节价格范围，形成市场决定价格的有效机制，为市场运作创造良好条件。
4.依靠宏观调控手段，保证社会经济的稳定与增长。
这是市场经济条件下政府的一个最基本的职能。在体制转轨时期，政府要依靠宏观调控手段尤其是财政、货币和产业政策手段及指导性经济计划来调控宏观经济运行，力求同时达到增长、效率和稳定等基本经济政策目标，使国民经济健康高速发展。然而，各国市场经济发展的经验以及当代经济学理论告诉我们，一个国家的宏观经济政策要同时达成这几个目标是困难的，因为这些目标本身往往是相互冲突的，尤其是经济高速增长时期，如何保证宏观经济环境的稳定是政府面临的一个严峻的问题。因此，在体制转轨时期，政府必须制定执行好宏观经济政策，协调好各种政策手段，即使我国经济保持适当的增长速度，又能有效控制物价上涨、抑制通货膨胀、保持宏观经济稳定，实现社会总需求与总供给的基本平衡。
5.参与某些经济领域的资源分配，充当公共物品的提供者。
市场经济主要是一种由市场来配置社会资源的经济运行方式。在市场能较好发挥作用的经济领域尤其是私人物品的生产和供应上，政府应放手让市场机制起作用，不必参与社会资源的配置；而在一些领域尤其是公共物品的生产和供应上，市场机制难以起到有效的配置资源的作用，必须由政府参与社会资源的配置。在两种体制转轨时期乃至在市场经济发展的全过程中，我国政府必须在某些经济领域发挥资源配置的作用，充当公共物品的提供者和外在效应的消除者，进行基础设施的建设，提供资源开发所必须的物品与服务，支持基础研究、新兴产业开发、落后地区的开发以及从事控制人口、保护环境、维护治安和加强国防等工作。
6.制定并实施分配与再分配政策，形成收入与财产公平分配机制。
市场机制的自发作用势必导致分配不公和两极分化。针对市场经济的这一缺陷，在建立与完善市场经济体制的过程中，我国政府必须担负起收入和财产分配的调节者的责任，努力解决好分配不公问题。一方面，政府要制定并执行好收入的分配和再分配政策，用有效的政策手段干预分配领域；另一方面，下大力气进行社会保障制度改革，在医疗、事故、退休、失业保险的社会救济等方面取得突破性进展，从而形成收入和财产公平分配的机制，为其他方面的改革和制度建设特别是国有企业改革创造必要的前提条件。此外，政府有责任促进社会中介组织的发展，建立与完善社会性的服务体系。
7.扩大对外开放，加强国际经济合作。
现代市场经济是开放型经济，独立于国际市场之外的封闭式的市场经济是不存在的。因此，在两种体制转轨时期，我国政府要进一步扩大对外开放，发展与完善我国全方位、多层次的开放格局；继续大力鼓励和吸引外资，减少政府对外贸的行政干预，建立起一整套符合国际惯例的外贸制度；克服各种障碍，争取早日加入世界贸易组织；鼓励和支持国内大公司跨国经营，参与国际经济大循环，实现国内市场与国际市场对接，通过扩大对外开放，加强国际经济合作，促进我国市场经济的国际化。
8.转变职能和精简机构，实现政府自身的革命。
上述种种国家经济职能的发挥都有赖政府本身的改革。政府职能的转变以及机构改革既是市场经济体制发展的重要内容，又是各项配套改革的主要因素，是理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会等方面关系的前提。因此，在两种体制的转轨时期，政府必须加快自身改革的步伐。按照政企分开原则转变政府职能，改善公共决策系统，提高公共政策质量，实现由微观直接的干预向宏观间接调控的转变；按照精简、统一、效能原则，深化政府机构改革，增强综合经济部门的宏观调控能力，建立起计划、金融、财政之间相互配合、制约，能综合协调宏观经济政策和正确运用经济杠杆的机制；消除旧的行政管理过程的种种弊端，实现政府管理过程的程序化、公开化和法制化。
总之，在两种经济体制的转轨时期，国家的经济职能或政府干预行为是广泛的、多方面的，力度也是比较大的。因此，在之一时期所应采取的是“国家指导型”或“政府主导型”的干预行为模式，而不是“（市场）秩序导向型”或“自由市场型”模式。在这方面，东亚市场经济国家或地区的经验可能是更直接和有用的借鉴。这些国家或地区在市场经济的起步阶段，国家或政府的干预力度是比较大的，其成功经验这一就是政府的有效调控。世界银行1993年的《东亚奇迹：经济增长和政府政策》报告将东亚国家或地区持续几十年经济高速增长的原因归结为三点：奉行符合长期稳定发展的经济政策；相当有效率的行政机构和工作人员；对经济运行的正确的引导和干预。当然，随着我国市场经济体制的建立和完善，政府干预行为的目标，内容和方式应作相应的调整，政府干预的范围会逐步缩小，强度会减弱，市场机制的调节范围和力度将逐步扩大或增强，因而可以做到“尽可能的市场，必要时的政府”，并有可能过渡到“秩序导向型”模式。