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doi:10.14076/j.issn.1006-2025.2015.03.01 2014年3月5日，李克强总理在十二届全国人大二次会议上所作的政府工作报告提出：探索建立农产品目标价格制度，市场价格过低时对生产者进行补贴，过高时对低收入消费者进行补贴。建立农产品目标价格制度，推进农产品价格与政府补贴脱钩，是深化农产品价格改革的重要内容。目前国内有关专家学者对农产品目标价格及其制度存在不同的看法、探索建立农产品目标价格制度的实践面临诸多问题需要解决。要真正建立农产品目标价格制度，必须做好其顶层设计。 一、农产品目标价格及其内涵 目标价格是20世纪60年代～70年代，欧美等发达国家在完善粮食价格干预政策过程中提出的政策性理论价格。2008年国家发展和改革委员会在《国家粮食安全中长期规划纲要(2008-2020年)》提出要探索研究目标价格补贴制度后，我国学术界和实际工作者对农产品目标价格及其制度进行了大量研究，不同研究成果或文献对农产品目标价格及其制度有着不同的看法。 (一)对农产品目标价格及其制度的不同解释 农产品目标价格是农产品目标价格制度的一个核心概念，目前理论界和实际工作者对其认识尚未统一。李国祥认为农产品目标价格是政府为了公共利益或者特定群体利益而设定的一种理想价格，它与市场价格相互独立、互不影响，因而既能实现政府目标，又不扭曲市场价格。[1]伍世安、刘萍、付兴认为粮食目标价格是一种对应且有别于粮食最低收购价、具有多维职能目标的政策性上限价格，即国家在一定时期内为实现一定政策目标而依据某些因素制定的政策性上限价格，它与最低收购价的共同作用，有可能打破蛛网现象，将粮食价格稳定在较为合理的区间。[2]秦中春认为农产品目标价格是一种市场损失补助价格标准，本质上是一种合约价格，是在农产品市场全面放开条件下，政府为保护社会特殊群体的合理利益、在公共财政可支付能力和行政可管控能力范围内、核算和发放临时补贴的一种价格计算标准。[3]戴冠来认为粮食目标价格是我国粮食三元价格(市场价格、最低收购价格、目标价格)形成机制中的三种价格形式之一，是政府公布的反映粮食完全成本和合理利润、保证农民种粮收入的目标价位，不是实际收购价格。[4]孔祥平、许伟认为粮食目标价格是国家或某一地区为稳定粮食生产、保障粮食安全，综合一定时期内种粮实际成本和种粮农民合理收益等因素制定的一种政策性参考价格。种粮成本、合理收益及政策取向是构成粮食目标价格的三大要素。[5]刘树杰认为目标价格是农产品价格调控的水平或区间，它是政策目标的载体或具体体现，并给出了目标价格的计算公式，即目标价格=前期市场价格×(1+当年预期农村工业品价格上涨率+预期非农产业与农业劳动生产率上升率之差)+需求预测调整系数。[6]张千友认为粮食目标价格是国家在一定时期内，为了实现粮食总量平衡、稳定粮食价格和提高农户收益率等目标而制定的能够反映粮食生产所消耗的资源价值及适当利润的政策性价格，当市场平均价格低于目标价格时，国家对农户进行价差补贴，反之则由市场调节。[7]李林茂、余耀明认为粮食目标价格是中央政府在一定时期内根据保障粮食安全需要、弥补种粮成本、保持粮农合理收入、考虑影响粮价形成的各种因素而测定的理想价格水平。[8]张亦贤认为目标价格是在综合考虑CPI指数和增加农民收入目标、市场价格等因素的基础上预测出来的一个价格水平。当市场粮价低于目标价格时，政府按价差补贴生产者，防止谷贱伤农；在市场价格过高时补贴低收入消费者，防止米贵伤民。[9]冯梦晓认为目标价格是在市场形成农产品价格的基础上，通过价差补贴保护生产者利益的一项农业支持政策。实行目标价格政策有望切断引发蛛网振荡周期的动力，形成未来稳定种植预期，提高生产的稳定性。[10]广东省价格协会课题组认为粮食目标价格是收购环节合理的价格标准，是国家在一定时期内，为保障粮食生产发展、实现国家粮食安全、促进粮农收益增长，参照粮食价格形成多种因素而测定的一种政策性的合理价格。[11]此外，徐雪高、沈贵银、翟雪玲认为大豆目标价格是国家或某一地区综合一定时期内种豆实际成本和种豆农民合理收益等因素制定的一种政策性参考价格；吉林省物价局和吉林省价格协会粮价课题组认为目标价格是政府事先制定的一定时期的标准价格。 对农产品目标价格制度，不同专家学者从不同角度对其作出了不同解释。徐丽红认为农产品目标价格制度就是由国家设立农产品目标价格，当农产品市场价格低于目标价格时，补贴农民，保证农民基本收益；当农产品市场价格升高导致物价总水平上涨过快时，补贴低收入群体，保障基本民生。[12]高静在对农产品目标价格制度作出与徐丽红相似解释的同时，认为目标价格形成完全由市场供给关系决定，在目标价格高于或低于市场价格时由政府对其价差实行补贴，这种农产品目标价格制度既能发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，又明确了政府对农业农村发展所负有的责任。[13]张亦贤认为粮食目标价格制度是保障国家粮食安全、保护种粮农民利益的有力手段，会对市场调节配置粮食资源、实现国际国内粮价接轨、协调期货与现货粮价关系、控制物价总水平起到重要作用。[14]朱宛玲认为目标价格制度是指由政府设定农产品的目标价格，在市场价格高于或低于目标价格时，由政府对低收入消费者或生产者进行补贴，与政府规定最低收购价和临时收储政策相比，目标价格制度具有更尊重市场定价机制、避免价格扭曲的优势。[15]孔祥智认为目标价格制度就是根据市场的供求和运行情况设定一个目标价格，市场价格过高时，以此为标准补贴低收入消费者，市场价格过低时，以此为标准补贴生产者。建立农产品目标价格制度，就是将农产品的供求与定价完全推向市场。[16]秦中春认为农产品目标价格制度在形式上是对农产品目标价格的一种制度安排，在性质上是有特殊针对性的一种农业补贴制度，基本目的是要解决市场机制在利益分配上的失灵问题。[17] (二)正确理解农产品目标价格及其制度的内涵 上述专家学者对农产品目标价格及其制度的解释不乏真知灼见，不同程度地涉及农产品目标价格及其制度的本质，但其表述不够准确、全面，容易在实践中产生误导。如将农产品目标价格及其制度作为与农产品最低收购价格、市场价格相对应的一种政策性价格或参考价格，并不完全符合农产品目标价格及其制度的本来含意。借鉴前人研究成果，笔者认为农产品目标价格是政府在一定时期内为促进国内特定农产品生产、保障其有效供给、保护生产者和低收入消费者利益，根据其生产成本、供求关系、政府财政负担、消费者承受能力、与国际市场价格的比价关系等而确定的理想价格，并以此为依据，当其市场价格低于这个理想价格时，政府对生产者予以价差补贴；当市场价格高于这个理想价格时，则对低收入消费者进行补贴。这一概念最少可以表明：确定农产品目标价格的主体是政府而非其他市场主体；农产品目标价格是一定时期内的理想价格，表明目标价格不是固定不变而是动态变化的；实行目标价格的农产品是特定农产品而不是所有的农产品，政府只会将关系国计民生和社会安全的重要农产品纳入目标价格政策范围；实行目标价格的目的是促进国内特定农产品生产、保障其有效供给、保护生产者和低收入消费者利益；确定农产品目标价格的依据是生产成本、供求关系、政府财政负担、消费者承受能力、与国际市场价格的比价关系等，表明目标价格不是单纯的政策性价格，它要考虑众多因素特别是市场因素；政府确定的目标价格是一种理想价格，不一定是农民实际可得的结算价格，主要用作政府对特定农产品生产者或其低收入消费者进行补贴的依据。 所谓农产品目标价格制度是指政府实行农产品目标价格的行为准则，主要包括确定目标价格、实行价差补贴和实施目标价格方面的规范。就确定目标价格来说，要全面考虑农产品生产成本、供求关系、政府财政负担、消费者承受能力、与国际市场价格的比价关系等，使农产品目标价格足以弥补其生产成本，并使从事农产品生产所获得的利润率与从事非农业生产的利润率大体相当；充分反映其市场供求的变化，使其供求保持基本平衡；全面考虑财政资金约束，将农产品目标价格控制在政府财政可支付能力范围内；以消费者承受能力为依据，使农产品目标价格与之相适应；充分考虑国际市场价格对国内价格的影响，使农产品目标价格逐渐向国际市场价格靠拢。就实行价差补贴来说，要以农产品目标价格为标准，当其市场价格低于目标价格时，政府按照两者之间的价差对生产者进行补贴，保障其基本收益；当其市场价格高于目标价格时，则对低收入消费者进行补贴。为此，政府要界定补贴的具体条件、对象、价差、数量、流程等，以防控可能出现的投机或寻租行为，提高财政补贴资金的管理效率、配置效率和利用效率，使财政补贴从隐性走向显性、从不确定走向确定、从难以控制走向可控。就实施目标价格来说，实施目标价格需要较大的工作投入和以高效率的组织管理系统作为后盾，应由中央政府和地方政府按照规定的程序和办法分别组织实施，并不断创新工作方式，以现代化技术为支撑，使农产品目标价格制度有条不紊地实施。 二、正确认识实行农产品目标价格制度必要性 新世纪以来，我国实施最低收购价格和临时收储价格等农产品价格支持政策，在有效调动农民生产积极性，维护市场稳定的同时，也逐步显现出其弊端。从我国实际出发，借鉴国际经验，探索建立符合市场化要求的农产品目标价格制度势在必行。 (一)克服现行价格政策弊端的需要 2004年以来，我国实施的农产品价格支持政策，主要是2004年和2006年分别对主产区稻谷和小麦实行最低收购价格政策，2007年后陆续对玉米、大豆、油菜籽、棉花等实行临时收储政策。当主产区有关农产品市场价格低于最低收购价格或临时收储价格时，由政府指定企业直接入市收购，引导市场价格回升。实施农产品价格支持政策以来，国内粮食价格稳步上升，棉花、油料价格总体高位运行，有效地调动了农民生产积极性，实现了粮食产量“十连增”、主要农产品产量持续增加和农民收入较快增长，对保持国民经济持续较快发展起到了重要支撑作用。然而，由于国内外市场变化，农产品价格支持政策的弊端日益暴露出来，突出地表现为：一是拉高了部分农产品价格。农产品价格支持政策具有政府托市特征，使政府定价逐步脱离真实的市场价格，部分农产品价格越来越高。统计显示，2013年500克稻谷的最低收购价为1.39元，比2006年的0.72元上涨93.1％；500克小麦最低收购价1.12元，比2004年0.70元上涨60.0％。2007年～2013年玉米、油菜籽、大豆的临时收储价格累计分别上涨60％、38％和24％。[18]二是国内外农产品价格严重倒挂。在最低收购价和临时收储政策的支持下，部分农产品国内外价格严重倒挂。2013年年底，国内每吨小麦、玉米价格分别为2500元、2250元，而美国每吨小麦、玉米价格仅为1300元、1250元；国内每吨棉花、大豆临时收储价格分别为20400元、4600元，而其每吨进口完税价格分别为15580元、4060元。[19]三是使财政补贴负担加重。在农产品价格支持政策下，过量的政策性收储和价格倒挂，使财政补贴大幅增加。据统计，我国对农民的粮食直接补贴、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补贴从2004年145亿元增加到2013年1700亿元，[20]使农业生产在一定程度上患上了“农业补贴与支持依赖症”。 要克服现行农产品价格支持政策的上述弊端，就必须推动现行农产品价格支持政策逐步向农产品目标价格制度转变，使农产品价格形成与政府补贴脱钩，将政府对生产者的补贴由包含在价格中的“暗补”变为直接支付的“明补”，让生产者明明白白得到政府补贴，减少中间环节，提高补贴效率，避免财政负担过重；同时在保障农民利益的前提下充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，将农产品价格形成交由市场决定，以有效调动农民生产积极性，促进农产品市场公平竞争和农业生产持续协调发展。 (二)兼顾市场主体各方利益的需要 建立农产品目标价格制度不仅有利于更好地发挥市场的决定性作用，而且有利于更好地发挥政府作用。因为在农产品目标价格制度下，当市场价格过高时补贴低收入消费者，当市场价格低于目标价格时补贴生产者，政府“有形的手”和市场“无形的手”之间的关系得到合理界定，政府能够更好地扮演“守夜人”角色，兼顾各方利益。 现行农产品价格支持政策的初衷是保证农民获得合理收益，但大部分农民都把粮食卖给了粮贩子，国家补贴的钱没少花，种粮农民并没完全享受到应有的实惠，一些投机的仓储或流通企业却成了赢家，且出现了假报收储量等腐败现象。建立农产品目标价格制度，当市场价格低于目标价格时，农民按市场价格销售后可获得市场价格与目标价之间的价差补贴；当市场价格高于目标价格时农民以市场价格销售农产品，是将市场调节与政府调控有机结合的突破，有利于更好地保护农民利益，并最大限度地挤出中间环节的利益寻租。 在现行农产品价格支持政策下，部分农产品价格只涨不跌，国内外农产品价格倒挂现象日益严重，直接增加了农产品加工的生产成本和消费者生活成本。建立农产品目标价格制度，政府不再干预市场价格，让农产品价格主要由市场竞争形成，加工企业按市场价格收购，有利于缓解国内农产品价格高企和国内外农产品价格倒挂问题，使加工企业因此获得价格合理的加工原料而受益、消费者因能享用到价格合理农产品而得到好处，并在农产品市场价格高于目标价格时由政府对低收入消费者给予相应的补贴，缓解农产品价格上涨对消费者带来的负面影响。 在现行农产品价格支持政策下，往往因政府最低收购价和临时收储价高出市场价较多，一般收储企业担心亏损而不敢入市收购。以粮食为例，基本上是由中储粮公司委托的定点企业进行兜底收购，导致目前我国政府性粮食收储占到其总收储的30％～40％，而国际上这一数字为17％～18％，[21]政府收储压力越来越大；农产品补贴既有生产者价格补贴，也有城市低收入者价格补贴，不仅容易出现多头管理，而且增加政府财政负担。建立农产品目标价格制度，允许多元市场主体参与农产品收储，有利于减轻政府收储压力，分散储备的风险，丰富农产品储备品种；补贴方式由“价补合一”变为“价补分离”、由“暗补”变为“明补”，可提高政府补贴资金使用的合理性与有效性，减轻财政负担，更好地发挥补贴的政策引导功能。 (三)保持市场价格基本稳定的需要 建立农产品目标价格制度的意义是在保障农业生产者利益、激发农民生产积极性、对农产品生产起调节作用的同时，保持市场价格的基本稳定。 在现行农产品价格支持政策下，最低收购价格和临时收储价格的“托底”信号，不仅使市场价格跟着政府定价走，国内相关农产品价格不断提高，与国际市场的价差扩大，而且使农民对实行最低收购价格和临时收储价格的农产品“只涨不跌”预期增强。建立农产品目标价格制度，政府不再托市，让农产品价格在市场竞争中形成，农民只有将生产的农产品卖出去才能保障农产品目标价格点位的收益，可以避免政府高价收储和实行最低收购价对农产品市场价格形成的干扰，强化农民的风险意识和市场意识，从而稳定其对农产品价格的预期，为稳定市场价格创造条件。 由于农产品在CPI统计中所占权重较大，其价格上涨是拉动CPI上升的主要因素。建立农产品目标价格制度，实行价格与补贴分离，当市场价格超过目标价格时，政府会在停止补贴的同时动用农产品储备调节市场供求，将农产品价格波动控制在合理区间或社会可承受的范围内，有利于确保市场价格总水平的基本稳定、防止CPI大幅波动。 (四)借鉴国外农业补贴经验的需要 近年来，发达国家为减少农产品过剩、缓解居高不下的财政压力、适应WTO规则，逐步调减价格支持，转向实行直接补贴，且直接补贴与农产品价格、产量、种植面积、投入品以及农户收入水平等挂钩。建立农产品目标价格制度是借鉴发达国家农业补贴改革基本经验、进一步优化政府和市场关系的需要。 美国自20世纪30年代实行农产品价格支持以来，不断对农业补贴进行调整。目前美国在粮食收购环节，实行目标价格、贷款抵押价格、市场价格三种价格形式并存的政策，当市场收购价格低于抵押贷款价格和目标价格时，政府按抵押贷款价格收购抵还贷款后，对生产者给予目标价格与市场收购价格的价差补贴；当市场收购价格高于抵押贷款价格但低于目标价格时，生产者可按市场收购价销售农产品，并在归还贷款后得到市场收购价格与目标价格的价差补贴；当市场收购价格高于抵押贷款格价格和目标价格时，政府不再对生产者进行补贴。欧盟共同农业政策的初期目标是：以内部市场为主导，支持农民收入。2003年6月，欧盟对其农业政策实施重大改革，目的是减少农产品剩余、确保农业财政平衡、以直接补贴替代价格支持作为主要的农业支持工具。 美国和欧盟的农产品价格支持政策向直接补贴转变，实行农产品直接补贴后，不管市场价格如何变化，农民都能得到政府相应的收益保障，从而有利于保持农业的长期平稳发展。这一转变表明，传统的价格支持政策所导致的价格扭曲现象日益为发达国家所重视。我国农产品价格形成机制改革也应遵循这一市场化方向，汲取发达国家农业补贴做法的精华，借鉴国外农业补贴经验，通过建立农产品目标价格制度，实现价补分离，既发挥市场价格机制的优势，又发挥政府引导生产和稳定市场的作用。 三、建立农产品目标价格制度及其面临的问题 为贯彻落实中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，充分发挥市场的决定性作用，更好地发挥政府作用，进一步完善农产品价格形成机制，我国对建立农产品目标价格制度进行了一系列探索。 (一)建立农产品目标价格制度的实践探索 2014年1月19日，中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出：“探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，逐步建立农产品目标价格制度”，并要求2014年启动东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点，这是中央文件首次提出“目标价格”试点要求。根据《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》和中央农村工作会议精神，1月28日国家发改委发布《2014年农村经济7大重点工作》，其中第五条提出：在保护农民利益的前提下，更好发挥市场在农产品价格形成中的决定性作用，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，逐步建立农产品目标价格制度，选择部分品种和地区先行开展目标价格试点。这些政策文件的出台，为建立农产品目标价格制度提供了政策依据。 3月5日，李克强总理在十二届全国人大二次会议上所作的《政府工作报告》提出2014年要强化农业支持保护政策、探索建立农产品目标价格制度后，加快了建立农产品目标价格制度的步伐。4月5日、5月17日，国家发改委、财政部、农业部先后向社会公布2014年新疆、内蒙古和东北试点地区每吨棉花、大豆目标价格分别为19800元和4800元。目标价格试点的主要内容是：在全国范围内取消棉花、大豆临时收储政策，政府不干预市场价格，生产者按市场价格出售棉花、大豆；对新疆棉花、东北和内蒙古大豆实行目标价格补贴，当市场价格低于目标价格时，国家根据目标价格与市场价格的价差对试点地区生产者给予补贴，当市场价格高于目标价格时，不发放补贴；目标价格补贴额与种植面积、产量或销量挂钩。启动新疆棉花、东北和内蒙古大豆目标价格试点，在推进农产品价格形成与政府补贴脱钩改革方面迈出了关键一步，持续多年的棉花、大豆临时收储制度正式谢幕。 在目标价格试点中，有许多操作细则与配套措施需要完善。因此，6月25日召开的国务院常务会议强调，在保护农民利益前提下，推动最低收购价、临时收储和农业补贴政策逐步向农产品目标价格制度转变。根据国务院常务会议精神，有关部门紧锣密鼓制订实施方案。9月16日，国家发改委、财政部正式下发《新疆棉花目标价格改革试点工作实施方案》，棉花目标价格补贴对象为新疆全区棉花实际种植者，补贴资金的拨付发放分两步进行：一是采价期结束后，若新疆棉花市场价格低于当期公布的目标价格，中央财政按照两者价差和国家统计局统计的新疆棉花产量核定全区补贴总额，并将补贴额一次性拨付到自治区财政；二是自治区财政部门根据中央财政拨付补贴资金的时间，按照核实确认的棉花实际种植面积和籽棉交售量相结合的补贴方式(中央补贴资金的60％按面积补贴，40％按实际籽棉交售量补贴)逐级拨付到地方财政，以“一卡通”或其他形式将补贴资金兑付给基本农户和农业生产经营单位。11月28日，财政部发出《关于大豆目标价格补贴的指导意见》，在大豆价格主要由市场形成的基础上，国家事先确定能够保障农民获得基本收益的大豆目标价格，当大豆实际市场价格低于目标价格时，国家对农民进行补贴；当市场价格高于目标价格时，不启动补贴。大豆目标价格补贴对象为内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江省(区)大豆实际种植者(包括农民及企事业单位等)，试点省(区)可根据本地实际情况选择按实际种植面积、产量或销量进行补贴，补贴资金纳入粮食风险基金专户管理，启动补贴时，中央财政根据目标价格与市场价格的价差和国家统计局调查的试点省(区)大豆产量测算补贴资金总额，一次性拨付给地方，试点省(区)按照实施方案要求及时下拨补贴资金，并采取“一折(卡)通”的形式将补贴资金支付给实际种植者。 目标价格改革试点，充分体现了中共十八届三中全会全面深化改革的精神，是农产品价格形成机制市场化改革的实践探索，它使棉花、大豆市场走出临时收储的历史，其价格进一步市场化，有利于保证农民收益，调动其生产积极性。如大豆目标价格政策出台后，黑龙江扭转了大豆种植面积连续多年下滑的局面，2014年种植面积在246万公顷以上，其中海伦市大豆种植面积达9.27万公顷，较上年增加了近1.3万公顷。[22] (二)建立农产品目标价格制度面临的问题 虽然农产品目标价格制度使农产品购销更为市场化，但从农产品目标价格试点来看，建立农产品目标价格制度面临如何确定目标价格、如何发放相应的补贴以及补贴总量限制等新问题。 按照农产品目标价格制度，只有市场价格低于目标价格时，政府才会按照两者之间的价差对农民进行补贴。因而如何确定目标价格是一个关键问题，目标价格定得过高会使政府背负很高的财政负担，并影响其他农产品生产；目标价格定得过低，农民收益受到影响，不利于资源的合理配置。目前试点地区采取生产成本加合理利润方法确定棉花、大豆目标价格。然而，试点地区情况千差万别，不同地区棉花、大豆的生产成本相差较大，由政府确定统一的目标价格，难免会与各地实际脱节。同时，目标价格试点省区，棉花和大豆的市场价格各不相同。以统一的目标价格和市场价格对农民进行补贴，难以适应各地不同的生产和市场情况。如黑龙江大豆目标价格试点地区反映每吨大豆4800元的目标价格太低，因为从比较收益来看，每公顷玉米平均产量9750公斤～10500公斤、生产成本为10500元，按每公斤平均市场价格0.8元计算，种植每公顷玉米的利润为4500元～6000元，大豆和玉米的种植成本相当，但每公顷大豆产量只有2250公斤，按照每公斤2.4元的目标价格计算，每公顷收益仅有300元，还不及种玉米的一个零头。[23] 除确定目标价格外，实施目标价格价差补贴难度较大，如何界定谁可以享受补贴就是一个大问题。按播种面积补贴，存在播种面积作假问题；按农户出售农产品数量补贴，在全面放开收购市场、农产品收购主体多元化情况下，农户卖给谁的数量算数、如何统计农民出售农产品数量。因此，实行目标价格对补贴的指向性、精准性提出了更高要求，若出现补贴不合理、不落实以及补贴发放低效率，甚至寻租和腐败等现象，将引发农民群众的不满。 世贸组织《农业协议》将对生产和贸易产生扭曲作用的政策称为“黄箱”政策措施，要求成员方必须进行削减。以目标价格为核心的价差补贴属于“黄箱”补贴，即农业协议所认定的可能带来贸易扭曲，需做出减让承诺的农业支持政策。因此，我国实行目标价格将面临WTO“黄箱”政策的限制，其补贴资金须实行总量控制。 四、做好农产品目标价格制度顶层设计的建议 建立农产品目标价格制度是一项复杂的系统工程，要做好其制度的顶层设计，必须明确目标价格制度取向、合理确定目标价格水平、完善目标价格补贴办法，推进改革措施组合配套，坚持积极审慎改革策略，以保证目标价格制度的顺利实施。 (一)明确目标价格制度取向 建立农产品目标价格制度的根本取向是要正确处理农产品价格形成中市场与政府的关系，将制度目标定位于主要弥补现行农产品价格政策缺陷，健全主要由市场决定农产品价格的机制，将政府职责放在有限政府框架内，提高其调控农产品的科学性、准确性和预见性。根据建立农产品目标价格制度的取向，应在建立农产品目标价格制度过程中坚持以下基本原则： 市场主导、政府支持原则。为充分发挥市场配置资源的决定性作用，建立农产品目标价格制度必须以市场为主导，最大限度减少政府对市场的干预和扭曲，有效发挥市场调节农产品供求和价格的决定性作用，明确实行目标价格不是由政府承担全部市场风险，它只保证农民获得基本收益，农民也要承担市场风险，以真正发挥市场机制作用，引导农民合理调整种植结构，提高农业生产竞争力和抗风险能力。同时，政府应当有所作为，在确定目标价格时充分考虑农产品生产成本、供求关系、国际市场价格等市场因素，避免目标价格脱离市场；规范目标价格补贴程序、完善补贴办法、以保障目标价格制度的有效实施。 护农利益、促进生产原则。建立农产品目标价格制度要有效保护农民的利益，始终把保护农民利益放在首位，适应现阶段我国农产品生产成本刚性上升的实际情况，使确定的目标价格能够保障农民种植农产品不亏本、有收益，并采取切实有效措施，保证目标价格补贴能够及时、足额补到农产品生产者手中，使他们分享实行农产品目标价格的好处，以激发其生产积极性，增强其扩大生产的动力和能力，优化农产品种植结构，提高农产品生产的经济、社会和生态效益，促进农业生产持续健康发展，增加农产品有效供给，保持农产品的供应稳定和价格稳定。 公开规范、简便易行原则。建立农产品目标价格制度涉及面广，会影响众多农产品生产者和消费者的利益，因而建立农产品价格制度过程要公开，要对主产区和有代表性的市场进行全面深入调查，广泛征求各方面的意见，并由相关行政部门制定出规范的实施方案。实施方案要简便可行，群众容易理解接受，以形成指向明确、操作方便、效果显著的目标价格制度。 (二)合理确定目标价格水平 建立农产品目标价格制度的关键是确定既能保障生产者受益、促进农业稳健发展、有利于优化农产品种植结构和保护生态环境，又充分考虑政府财政承受能力，尽量减轻政府财政负担的目标价格，同时这个目标价格要反映农产品市场供求、与国际市场价格的比价关系等。 根据农产品目标价格的科学内涵，其目标价格可按以下公式确定，即目标价格=生产成本×(1+合理利润率)×地区调整系数×供求系数×财政负担能力系数×与国际市场价格的比价系数。其中：生产成本是指完全成本，即农产品生产所产生的各项费用之和，包括物质投入成本、人工成本、土地成本、生态成本等，当然它不是各个农户生产农产品的个别成本，而是一定区域范围内所有农户生产农产品的平均生产成本；合理利润率是根据社会平均利润率确定的农产品获得水平，通常为生产农产品的成本利润率，目的是要使实行目标价格的农产品与其他农产品、农民外出务工等取得大体相当的收益水平，保持农产品内部合理的比价关系；地区调整系数根据各地生产成本和流通费用差异形成的地区差价测算，如黑龙江省哈尔滨市每公斤大豆的生产成本和流通费用为4.8元，而该省的齐齐哈尔市生产成本和流通费用为4.56元，则齐齐哈尔市大豆目标价格调整系数为0.95。由于我国幅员辽阔，地域性差异明显，不同地区生产同种农产品的条件不同，引入地区调整系数的目的是避免农产品目标价格全省(区)一个价，充分考虑不同地区生产和流通成本的差异；供求系数即供给与需求比较的相对数，供求系数=需求量/供给量，供不应求时，目标价格相应提高，供过于求时，目标价格相应下降；财政负担能力系数即报告期财政对相关农产品补贴额与其基期补贴额变化相对数，如政府决定报告期对某种农产品补贴100亿元，其基期补贴额为95亿元，其财政负担能力系数为1.05；与国际市场价格的比价系数即某种农产品国内价格与国际市场价格比较的相对数，与国际市场价格的比价系数=国际市场价格/国内市场价格，当国内市场价格高于国际市场价格时，相应提高目标价格，反之目标价格相应下调。 采用上述方法确定农产品目标价格，是在立足农业生产实际的基础上，统筹兼顾保护农民利益和更多发挥市场作用等因素确定的，它可以更好地保护农民利益。当然，为了保持农产品目标价格的合理性，应建立农产品目标价格动态调整制度，由政府根据农产品生产成本变化、缩小城乡收入差距的要求和农产品市场变化情况，相应地调整其目标价格，并在农产品播种前，将其向农民公布，以向农民和市场发出明确信号，引导农民合理种植，安排农业生产。 (三)完善目标价格补贴办法 根据农产品目标价格制度，当市场价格低于目标价格时，政府按目标价格与市场价格的价差对生产者给予补贴；当市场价格高于目标价格时，不发放补贴。价差补贴属于WTO农业补贴规则中不可免除的“黄箱”政策，其补贴资金须实行总量控制，而目标价格保险属于“绿箱”政策，不受该方面限制，因而发达国家农业补贴已由价差补贴向目标价格保险过渡。完善目标价格补贴办法，要坚持“谁种补谁、多种多补、不种不补”的原则，在提高补贴精准性、指向性的同时，实现价差补贴向目标价格保险过渡。 在建立农产品目标价格制度初期，实行价差补贴是一种比较现实的选择。农产品目标价格确定后，其市场价格可以通过收集当地价格数据，计算均值得到相应的市场价格。考虑到全面放开农产品市场、实行多渠道经营条件下，农民不仅向国有农产品收储企业出售农产品，还会向其他各类收储企业、农产品加工企业、个体农产品贩运商等出售农产品，且农民出售农产品的时间、地点相当分散，要核定每个农户出售的农产品数量十分困难，按农民出售农产品数量进行补贴难度很大，几乎没有可操作性，建议按照农产品产量进行补贴，即补贴金额=(目标价格-市场价格)×补贴产量。这是因为：从实际情况看，按照农户农产品产量计算补贴额更具可操作性，虽然具体统计各农户农产品产量难度较大，但同一地区的土壤条件、气候条件、灌溉条件等大体相同，可以假定该地区农户的单位面积产量基本相同，从而根据农户农产品种植面积确定产量。按产量进行补贴可将政府补贴落实到生产者，使其利益得到保护，并将市场信号传递到农民，引导其以市场为导向调整种植结构，促进农民持续增收。完善补贴办法，还要明确实施补贴的责任主体、公开补贴程序、简化补贴手续，使农民能够及时、足额拿到相应补贴。 随着农产品目标价格制度的完善和保险制度的健全，应及时将价差补贴向目标价格保险转变。2014年，中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出“探索粮食、生猪等农产品目标价格保险试点”，说明农业补贴由价差补贴向目标价格保险过渡是必然趋势。目标价格价差补贴是由政府直接通过行政手段来实现，基本实现方式是当市场价格低于目标价格时，政府直接按价差补贴农产品生产者，因而它对农产品生产者收入的保障程度是通过目标价格的高低体现出来的。农产品目标价格保险是通过政府保费补贴保障农产品生产者收入能够达到目标价格水平，实现对农产品市场风险进行汇聚、分散和转移的一种制度安排。国外发达国家目标价格保险是以期货市场远期合约价格作为目标价格，如美国的畜牧业风险保障保险、畜牧业收益保险和作物收入保险是以美国芝加哥商品交易所相关产品的期货价格作为确定目标价格的标准。借鉴国外经验，可使用农产品期货价格作为目标价格保险中确定目标价格的依据，开发农产品目标价格保险产品，由政府向农产品生产者提供参加目标价格保险的保费补贴，在农产品实际市场价格低于保险的目标价格时，由保险机构承担差额补偿。早在2013年5月，北京市就推出全国首款生猪价格指数保险，以生猪生产盈亏平衡点“猪粮比”6∶1为参照系，在保险期内，如果平均“猪粮比”低于6∶1时，保险公司按照合同约定给予养殖户赔偿。实行目标价格保险将补贴的风险由政府转向市场，更加符合WTO规则，同时政府支农惠农目标通过农产品目标价格保险制度设计以及保险产品中保障水平高低与保费补贴多少来体现，更能体现不同的政策目标导向。 (四)推进改革措施组合配套 建立农产品目标价格制度不仅会强化农民的市场意识，而且会带来农产品价格形成、补贴方式等一系列变革，需要其他改革措施与之组合配套，形成合力，否则农产品目标价格制度将难以顺利实施。 首先，要加强有关数据监测统计工作。实行目标价格的农产品范围应该多大、如何确定目标价格水平、怎样对农民和消费者进行补贴等，需要一系列的数据作支撑，进行全面、科学、细致的测算。然而，目前我国对农户基础数据和信息的采集、整理等没有得不到应有的重视，有关数据监测统计工作基础薄弱，加上生产农产品的农户数量众多且非常分散、农民诚信意识不强、农村基层管理水平有限，收集、核实与实行目标价格相关的数据往往会受到利益干扰，工作难度大、成本高，影响准确确定农产品目标价格，增加实施目标价格补贴的难度。因此，建立农产品目标价格制度必须加强有关数据的监测统计工作，逐步建立农产品目标价格信息库，积累农产品生产成本、播种面积、单位产量、市场价格及其供求变化、国际市场价格、补贴对象、财政补贴金额等数据，为实施农产品目标价格制度提供及时、准确、有效的数据支撑；采用高科技手段获取和处理有关数据，如采用遥感技术测定农产品种植面积，解决实行目标价格过程中信息不对称的难题；建立公开透明的奖惩机制，通过信息平台公开目标价格、补贴程序和补贴办法，接受社会公众尤其是村民的监督，对虚报、瞒报有关调查数据套取国家补贴的农户进行重罚，防止信息失真；为相关数据监测统计工作提供经费补助，建立健全监测统计体系，为确定农产品目标价格提供全面、准确的信息支持。 其次，要加强政府管控能力建设。建立农产品目标价格制度是政府有“退”有“进”的过程，“退”主要是政府要退出对农产品价格的直接干预或不合理干预，让农产品价格由市场供求关系决定；“进”就是要加强政府管控能力建设，保障目标价格制度的顺利实施。农产品目标价格制度分别由中央政府和地方政府组织实施，应严格界定中央政府和地方政府在实施农产品目标价格过程中的责任，加强基层干部作风建设，提高其管理水平和工作效率，保证目标价格的顺利实施和补贴的公平发放。由于建立农产品目标价格制度涉及多部门、多领域、多种利益关系，政府对目标价格的管控能力建设，要根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，坚持依法行政，建立健全相关法律法规体系，以法律法规为准绳，规范各方面的行为，为稳健推进农产品目标价格制度提供法律保障。 第三，构建以农产品目标价格为核心的政策体系。整合农产品价格及补贴政策，使农产品目标价格制度与其他补贴政策有机结合，形成严密、精致、灵敏的农产品价格支持机制，如将现行粮食直接补贴、农资综合补贴、良种补贴、最低收购价格等政策进行整合，保留旨在促进农民购置大型农业机械，提高农业生产物质装备水平，改善农业生产条件的农机具生产性专项补贴政策，建立由粮食目标价格、农机具购置专项补贴相结合的粮食调控政策体系，既保障农民的合理收益和国家粮食的安全，又能加快农业技术进步，提高粮食的综合生产能力。 (五)坚持积极审慎改革策略 建立农产品目标价格制度是农产品价格机制的重大转变，涉及农民利益、农村稳定、农业发展以及政府财政、消费者利益，必须坚持积极审慎改革策略，在充分认识建立农产品目标价格制度必要性、复杂性的同时，切戒盲目求快，急于求成，一蹴而就。 坚持突出重点、试点先行策略。我国农产品种类非常丰富，其重要程度各不相同，没有必要对所有农产品都实行目标价格，应突出重点，将实行目标价格的农产品限于涉及国计民生的水稻、小麦、玉米、棉花、大豆等大宗农产品，其他农产品价格完全由市场调节，辅之以必要的宏观调控措施。农产品目标价格制度操作较为复杂，农民对其接受需要一个过程，对确定实行目标价格的农产品，应选择具有代表性的主产区进行试点，探索实施方法、积累操作经验，然后再稳步推广到其他主要农产品。 坚持分区域、分阶段实施策略。由于各地经济发展水平不同，目前我国建立农产品目标价格制度还只能在具备一定条件地区先试行，全面实施需要一个过程。因此，建立农产品目标价格制度坚持分区域、分阶段实施策略。先在主产区实行农产品目标价格，待目标价格制度日趋完善及国家财力日益增强，再向主销区乃至在全国范围内推广。同时，建立农产品目标价格制度不是一朝一夕的事情，在当前农产品市场机制尚不健全的情况下，必须做好试点阶段工作，不断总结经验，摸索前行。 五、结束语 建立农产品目标价格制度是一项复杂的系统工程，是对农产品价格制度的创新。然而，建立农产品目标价格制度不会一帆风顺，它面临诸多问题需要解决，应在目标价格试点中，不断总结经验，使目标价格制度日臻完善，更好地实现惠农利民目标。